政府績效合同

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　政府績效合同是指政府在內部要素及外部公共關係處理過程中利用合同化的管理模式對相關的績效做出的合同規範，以達到公共管理和提供公共服務的目的。

　　1.績效合同對效率的推動

　　傳統的政府管理方式是建立在韋伯式科層制上的上級命令和下級執行，公共物品的“給予”是一種需要完成的任務，註重的只是結果，而忽視了過程規範、成本控制和服務質量。傳統情況下，政府提供服務的過程中，由於缺少競爭環境、利潤刺激以及市場交易和價格信號，所以普遍存在績效低下的現象。通過績效合同的方式將一部分公共組織推向市場，並使之依靠顧客取得收入;採用合同承包方式把政府的一些工作任務推向市場;通過不同層級的內部市場化和準商業化的制度設計將績效評估、業績獎勵引入公共組織。其實質在於政府通過以績效合同為內在協調機制，在公共領域引入市場和競爭機制，實現公共服務的“準市場化”，從而建立起新的激勵機制。合同治理運用績效合同使管理人員的業績與效果聯繫起來，財力和物力可以實現根據效果控制，打破原有體制下政府獨家壟斷、預算軟約束以及公務人員缺乏工作積極性的狀況，提高服務供給的質量和效率。

　　2.績效合同對責任的約束

　　在政府管理機制中引入績效合同，合同必然涉及一些業績要求和責任要求，如:表現優異可獲績效獎，表現低於期望之下則受批評或被解職。績效合同的承諾可涉及戰略結果領域、關鍵結果領域、輸出、管理或所有權等諸多方面。儘管績效合同意味著政府出讓了部分公共產品或服務的提供權，但治理和監管的責任卻不能移交。政府主要的是作為仲裁者，以及公共利益的代表，不是參與競爭，而是充分利用競爭，以合同出租為例，政府確定某種公共服務的數量和質量標準，然後對外向私營部門、非贏利部門招標承包，中標的承包商按與政府簽訂的供給合同提供公共服務。這樣政府不僅讓自己卸下某些不適合的重擔，還能利用競爭提高質量，降低成本，節約開支。這時，政府的主要角色就是監管，以及在此基礎上的放鬆管制，給予競爭足夠的環境。

　　此外，在政府內部引入績效合同將會產生一個新的“內部顧客”關係模式。所為內部顧客，就是一改一貫的命令—服從模式，例如人事部門將視業務部門為其顧客，或者說，不是上級的單項命令，而是滿足和服務於下級的要求，當然基點還是公眾的要求和滿意度。同時，它打破了管理鏈條中行政命令的單項運行，在人事部門引入聘用制，使得原來的任命即長期合同變為聘用即短期合同，這樣一來，對於多層委托—代理關係中較危險的逆行選擇和道德風險問題有了儘可能強的約束也儘可能地降低了交易成本。也有助於形成扁平的組織機構和無縫隙的政府。這樣使用客戶途徑，可能會改變政府機構的做法，從而改變政府工作的效果。

　　3.績效合同對於績效考核

　　政府績效考核是從企業績效考核借鑒而來，是指收集、分析、傳遞有關個人的在其工作崗位上的工作行為表現和工作結果方面的信息情況的過程。績效考核是績效管理的關鍵環節，績效考核的成功與否直接影響到整個績效管理過程的有效性。績效實施與管理過程中，所收集到的能夠說明被考評者績效的數據和事實，都是依據績效合同而來，都可以作為判斷被考評者是否達到關鍵績效指標要求的依據。其中不單單包括一些量化的數據，也包括責任等軟指標。績效考核猶如一根指揮棒，對地方政府的施政行為和利益追求具有明顯的導向作用。無錫市近幾年先後實行財政預算績效評價和財政專項使用績效評價的改革探索，就是以市委市政府重點工作為導向，明確規定資金投入方向、使用領域和重點項目(工程)，確定資金使用的預期目標，實行預算績效評價，將財政專項經費安排與標桿目標有機結合。在年終山公共服務部門和社會有關專家組成的第三方，對專項資金使用效果進行績效評價，並將評價效果作為再度使用專項資金的重要依據，形成績效預算評價到使用績效評價的封閉迴圈，產生了明顯的經濟和社會效益。僅近年的財政預算績效評價一項，就調減政府專項資金支出近2億元。這一探索實際上就是運用績效管理合同的基本原理，實行了權利和義務對等化、財權和事權的一致化和程式管理的可控化。

　　(一)協商機制

　　傳統上，政府垂直管理中會經常出現兩種傾向，一是上級政府向下級政府直接下達指令，要求下級政府無條件服從，但由於各地情況和資源察賦的千差萬別，容易導致下級的反彈，這就為“上有政策，下有對策”提供了溫床。二是下級過於強調地方實際的不同情況，各行其是，背離上級的意圖，導致管理的失控。這兩種情況都會導致政策的實施和監督成本巨大。因此，如果能夠找到一種既符合上級施政意圖，又符合下級實際的管理方法，將會有助於解決這一困境。顯然，靠傳統的自上而下的行政命令解決不了問題，一個可行的途徑是形成上下級之間的協商機制，找到雙方之間的契合點，這個契合點即是政府績效合同。

　　我們知道，市場交易中存在機會主義，而機會主義的一個重要根源是信息不對稱性，因此，在政府績效合同的設計過程中，首先要解決的問題是上下級之間的信息不對稱性，否則將會面臨巨大的收集信息的成本而使合同的談判成為不可能。這種信息不對稱性的根源，一是專業化分工，二是管理者與被管理者之間的空間距離。專業化分工導致信息的不對稱性是一個被交易費用理論普遍認同的觀點，就如阿克洛夫所說的，賣檸檬的商人比買者知道更多的關於檸檬的價值特性，賣車的人比買車者知道更多的關於車子的價值特性(Akerlof,1970)。澳大利亞專門研究分工與交易費用關係的學者楊小凱和黃有光則直截了當指出，信息不對稱性是分工的必然現象，“信息不對稱一方面是分工專業化利益的來源，另一方面也是使欺騙等機會主義行為能產生內生交易費用的根源之一”(楊小凱、黃有光，1999:61)。專業化分工使掌握信息資源優勢的一方有可能控制、要挾和欺騙處於信息資源劣勢的另一方。政府組織作為一個高度層級制組織，因分工而造成的信息不對稱性在政府績效合同的設計過程中同樣會表現出來。例如，當一個不熟悉公安業務的領導人與受其管轄的下屬警官談診治安問題或討論任務和工作目標時，就可能因嚴重的信息不對稱性而使自己處於不利的地位，而熟悉業務的下屬則增加了討價還價的籌碼，要麼儘可能減少任務量，要麼避重就輕，在諸如“如實立案”、“命案破案率”、“執法質量考評達標率”、“不發生冤假錯案”等難度較大的目標方面降低要求或者避重就輕減少這些方面的權重比例，從而出現逆向選擇問題。類似的情況如果發生在環保部門，在對“依法責令污染嚴重的企業限期治理、停產、關閉”、“工業園區環境影響評價”這樣一些吃力不討好的任務和目標時，下屬也會與上級討價還價。如果上級要使自己制定的目標符合實際，又將面臨巨大的收集信息的成本和學習成本。相對於企業而言，設計政府績效合同的難度要大得多，因為政府管理的業務領域眾多而繁雜，因分工而造成的信息不對稱性更加嚴重。所謂管理者與被管理者之間的空間距離，是指管理鏈條的長短。管理鏈條越長，信息不對稱性越嚴重，制定合同的成本也越大。如上級政府給下兩級甚至下三級政府制定績效標準的情況，結果是要麼不符合實際，要麼將面臨難以承擔的合同制定成本，而且這種做法也與上級黨委下管一級黨政領導幹部的組織原則不一致。

　　績效合同的制定需要解決的第二個問題是如何取得上下級之間的合意。一般情況下，被管理對象會傾向於設計較低的績效標準，而管理者則傾向於較高的標準。如果採取簡單的自上而下的方法，往往難以得到被管理者的認同，產生抵觸情緒和“摩擦成本”(樊綱，1993;7)，嚴重的還會助長弄虛作假的風氣(如一些地方實行的“一票否決”)。

　　為瞭解決上述兩個問題，一個可行的途徑是合理組合參與合同制定的人員結構和形成多重的協商機制。在這方面，J市的做法是這樣的:單位工作目標的確定需要經過六大程式，即單位主要領導提出目標、單位黨委(黨組)研究確定目標、市級分管領導審簽、市考核辦初審、市績效考核領導小組審核、市委市政府審定。我們可以把六個程式中所涉及的人員分為兩個陣營，單位主要領導和單位黨委(黨組)是同一個陣營，代表被管理方;市級分管領導、市考核辦、市績效考核領導小組、市委市政府是另一個陣營，代表管理方。在管理方這一陣營中的關鍵角色是市級分管領導、市考核辦和市考核工作領導小組。從知識結構來看，分管領導往往都是從原來的專業部門中晉升上來的或者長期從事該領域的管理工作，對相關業務都比較熟悉;考核辦人員則來自黨委組織部門，他們大都經過專門訓練，對績效考核有專門的研究和豐富的經驗借鑒，容易進行不同地區、不同部門之間的綜合平衡和比較;而市考核工作領導小組組長由市委副書記擔任，市委常委兼組織部長、常務副市長任副組長，成員包括紀委、發改局、統計局、財政局、人事局等部門的行政首長，他們對績效結果比較敏感。這樣，在專門知識方面，被管理方並不占有優勢，這就在相當大的程度上減少了因專業化分工而帶來的信息不對稱性、制定合同的成本和機會主義的問題。有人可能會問，如果市分管領導與其主管下屬單位之間形成某種“合謀”，即對其消極和偷徽行為“默許”，由於專業化分工問題的存在，最終仍然可能使通過考核促進管理進步的意圖落空。但我們認為，在市領導集體意志統一的情況下(後文會加以探討)，這種擔心是多餘的，因為，領導幹部績效考核是J市主動實行的一個制度安排，其目的是要推進本地的經濟和社會的更快發展，分管領導作為管理一方，其本身因職業生涯發展所需要的政績衝動使其不會容忍下屬的消極和偷懶行為，尤其是各地和各級政府都在紛紛實行績效考核制度的情況下，來自其他地方政府的競爭壓力和更高層級上級政府的壓力都會使其把部分政績壓力轉移給自己所分管的下級官員。此外，由於J市的績效考核方案明確規定，考核所涉及的範圍僅涉及縣(市、區)和市直屬職能部門的領導幹部，因而較好地解決了管理鏈條過長而帶來的信息不對稱問題。本文不贊成現在一些地方政府跨超管理層級給下級政府制定統一的績效考核方案的做法，如由省政府統一制定對市(地)和縣(市)一級政府的考核辦法，或者由市(地)政府統一制定縣(市)和鄉(鎮)一級政府的考核辦法，原因就在於管理鏈條過長而無法解決信息不對稱性問題。

　　J市績效合同的上述形成機制還有另外一個好處是，通過多個環節的協商、溝通和平衡，有利於在上下之間形成共識。有的時候，為了就某一方面達成共識，在不同環節之間還要進行多次的反覆，如開座談會和個別溝通等，對上級政府的要求和本級政府的戰略意圖進行認真的分解和協商，讓被考核者明白J市在廣東屬於欠發達地區，目標和任務需要有一定的難度，否則難以趕超發達地區的經濟和社會發展水平。這種自上而下與自下而上相結合的合同形成機制有利於剋服傳統的單純的自上而下的壓力型績效傳輸體制而造成的違背下級實際的情況，有利於避免出現“官出數字”、“數字出成績”的弄虛作假的現象，也有利於減少因“棘輪效應”而帶來的抵觸和“摩擦成本”。

　　(二)績效信號

　　制定合同要解決的另一個問題是對交易特征進行準確的描述，以減少合同實施過程的欺騙和機會主義行為。“合同所要完成的工作是儘可能準確地描述交易過程所涉及的有價值的特征。”(諾斯，1998:246)就績效合同而言，最重要的是找到一種雙方可信賴的信號，這是有關信號理論研究的基本思想(Spence,1974)，而這個信號我們把它稱為績效信號，通常指的是考核指標和標準。因此，在績效合同的制定過程中，設計有效的績效信號是一個關鍵環節。一個有效信號應該能夠區分不同官員之間的績效(周雪光，2005:137)。對於上級而言，明確的信號意味著，在下級官員的努力水平無法進行直接觀測的情況下，有了一個客觀衡量的尺度，減少了因信息不對稱性而造成的對績效和能力水平的判斷誤差，也有利於減少為瞭解下屬績效的真實水平而產生的信息收集成本。對於下屬而言，明確的信號有利於給他們指明工作的努力方向，也增強了他們對績效水平和能力評價客觀性和公平性的預期，減少為討好領導而產生的機會主義行為。

　　一個良好的績效信號應具有兩個功能，一是把不確定的績效衡量標準變為確定性的標準，二是科學界定績效的範圍，約束被管理者片面追求短期績效和政績工程。

　　在傳統的幹部考核中，由於只有籠統的“德能勤績”的簡單和模糊的信號，缺乏客觀的標準，實際上難於區分不同官員之間的績效，從而造成了實際上領導說了算和主觀隨意性強的情況，因而存在著大量的投機行為。為了消除這一弊端，J市把考核基礎分設計為100分，由三部分構成:履行崗位職責80分，德能勤績廉測評20分，獎懲的加分和扣分。而對於履行崗位職責部分，主要是通過設計明確的單位工作目標來體現(領導班子正職履行崗位職責完成情況是指其單位的工作目標完成情況，領導班子其他成員履行崗位職責完成情況是指其分管的工作目標完成情況)，儘可能做到標準的可操作性和可測量性。如對縣(市、區)領導班子的工作目標中的地區生產總值(GDP),稅收總額、地方財政一般預算收人、全社會固定資產投資總額、社會消費零售總額等都具有很強的可操作性，容易進行客觀測量，信息來源於各種統計報表，收集成本低。對某一工作職責領域的考核也儘量使用剛性化的指標和標準，表1是其中的一個典型:

　　有意思的是，除了上述較易產生剛性標準的指標外，一些錶面上看起來屬於軟性的指標也通過操作化設計轉化為剛性的可測量的指標，從而使模糊的績效信號轉化為清晰的績效信號，如表2所示。

　　表中的“政治理論學習”中的第2項內容、“民主集中制”中的第1項和第2項內容、“建立健全黨風廉政建設責任制”、“幹部隊伍遵守黨紀政紀”和“領導幹部廉潔自律”等在過去相對軟性的指標經過操作化處理後，在相當大程度上轉化為清晰的可客觀測量的指標，從而解決了上下級之間對績效信息不對稱而造成的績效考核的困難，這應該說是合同設計上的一種進步。

　　在改革開放初期，上級政府對下級政府的考核多傾向於用簡單的經濟指標如GDP進行考核，從而出現了片面的政績觀和短期行為，導致政府職能的嚴重錯位，公共物品和公共服務供給的缺失，進而出現了一系列的社會問題。在這一背景下，新一屆中央領導集體提出了科學發展觀的要求，其中的重要一點就是要在經濟與社會發展之間尋求一個均衡點。為此，需要把過去單一的經濟績效信號轉化為經濟與社會均衡的績效信號。以J市的縣(市、區)的工作目標為例，考核內容分為三大塊，即經濟建設、社會發展和管理以及黨的建設，經濟建設占60%的權重，社會發展和管理占30%權重，黨的建設占10%的權重。其中，經濟建設設計了8項指標，包括地區生產總值(GDP)、稅收總額、地方財政一般預算收人、全社會固定資產投資總額、社會消費零售總額、實際利用外資總額、外貿出口總額、農民人均純收人;社會發展和管理設計了10項指標，包括教育、文化、科技、衛生、社會治安綜合管理、社會保障、安全生產、環境保護、計劃生育、殯葬改革;黨的建設設計了3項指標，包括領導班子和幹部隊伍建設、黨風廉政建設、基層組織建設。在三大類考核內容中，雖然經濟建設仍然占較大的比重，但對J市這樣一個相對落後的地區而言是可以理解的，因為，沒有經濟的較快發展，社會發展和管理進步終將是一句空話。

　　(三)表現形式

　　交易費用經濟學在探討交易問題時，有一個重要的理論觀點，即交易過程存在偶然事件(如市場環境和自然環境的變化、技術條件的變化等)的不確定性，在談判合同的過程中，要列舉所有可能的偶然事件或規定當它們出現時的相應調整措施是不可能的或者成本太高(威廉姆森，1985:141)。在政府績效合同的談判過程中，這些不確定性也同樣存在，例如政府政策的變化、領導人的更換、新的或臨時性的工作任務等，如果因為這些事件而改變合同的內容，將會大大增加合同制定的成本，也會使政府工作處於動蕩之中，難以貫徹政府的施政意圖。為此，J市考核制度明確規定，各單位的工作目標一旦形成，原則上不作調整，因特殊情況確需調整的，可依照程式進行個別調整，原則上一年只調整一次。更為重要的制度安排是，J市採取目標管理公開化的做法，所有單位的工作目標都由績效考核工作領導小組辦公室以文件的形式予以公佈，文件內容涉及被考核單位、考核項目、考核內容和權重、考核計分標準等方面。

　　合同通過政府文件的形式予以公開化，至少有以下的好處:一是彰顯合同的權威性和嚴肅性，減少不確定性可能帶來的衝擊;二是強化合同雙方(委托人和代理人)之間的履約意識;三是便於管理者和社會對合同執行的監督，體現以民為本的價值;四是減少因多次簽約而帶來的不必要的談判成本。

　　政府績效合同的實施面臨的第一個問題是如何保證下級官員願意為其付出努力。第二個問題是，作為一種有別於有法律保障的一般層級制治理結構，如何能夠讓人相信事先的合同承諾是可靠的，即承諾的一致性，以減少機會主義。第三個問題是如何保證績效信息收集的準確性。這三個問題不解決，都會使合同的實施面臨巨大的風險和成本。

　　(一)激勵

　　要使合同得到實施，就需要有恰當的激勵因素，使下級官員願意為此付出努力。為此，我們需要首先弄清楚政府官員的需求因素，然後再設計相應的激勵方法。人們一般認為，在中國的政治情境下，政府官員的效用函數包括薪金、職務升降、權力和地位、榮譽、額外所得。其中，薪金受制於法律的強制性約束，任何人不能隨意剋扣、增加或減少公務員的薪金，而且，在職務與級別相結合的工資制度下，薪金的多少取決於職務和級別的高低。而權力和地位、榮譽等又與職務的高低有著密切的關係，因此，對官員的最大激勵來自於對職務晉升的預期，尤其是對那些不擁有財政決策權的廣大中基層政府官員而言就更是如此。因此，官員的激勵因素主要是職務、榮譽、薪金三個方面，三者的激勵效應依次遞減，也就是說，最能對官員起到激勵效應的是那些有利於其獲得晉升成功的行為。而周黎安則從政治市場的特性的角度論述職務晉升對政府官員的極端重要性。他指出，官員與企業經理人不同，外部選擇機會非常有限，一旦進人政治勞動力市場，地方官員就將面臨“鎖住”效應，不得不以最大努力尋求晉升機會(周黎安，2005:41)。這就告訴我們，對政府官員的激勵措施就應以職務的升降為核心，同時兼顧榮譽感和一定的物質刺激。J市規定，績效考核結果作為領導幹部選拔任用、監督管理和獎勵懲處的重要依據，對不同考核結果加以區別對待:

　　被評為一等的，年度考核評為優秀等次，由市委、市政府統一進行表彰;

　　被評為二等的，年度考核評為稱職(合格)等次;

　　被評為三等的，年度考核評為稱職(合格)等次，市級分管領導

　　對其談話提醒;連續兩年被評為三等次的，年度考核評為基本稱職(基本合格)等次，予以誡勉;連續三年被評為三等的，年度考核評為不稱職(不合格)等次，市委對其作出組織調整;

　　被評為四等的，年度考核根據具體情況分別評為基本稱職(基本合格)、不稱職(不合格)或不評定等次，並予以誡勉;連續兩年被評為四等的，年度考核評為不稱職(不合格)等次，市委對其作出組織調整(包括調整領導職務、改為非領導職務和降職使用)。

　　J市對考核結果實行強制分佈的辦法，一等的占被考核者總數的15%，二等的占被考核者總數的75，三四等的占被考核者總數的10%。

　　對考核結果的運用和具體做法體現了蘭種激勵形式:一是考核結果與職務升降掛鉤。被評為一等者為優秀，有更多的晉升機會，被評為三四等次者，等於在一定時期內失去了晉升的機會，因為根據各種幹部晉升的規定，要獲得晉升，都必須在晉升前的一定年限內年度考核結果為稱職等次以上。而且強制分佈的做法會產生類似於森林規則的效應，即跑在最後的羊就將被狼吃掉，不管你是否完成了工作目標，如果被排在最後的10%的範圍，就將面臨嚴重的後果，從而產生強大的激勵作用，形成你追我趕的局面。二是利用人們的榮譽感註意激勵的心理效應。具體做法是，在排名確定以後，將結果在一定範圍內公佈(縣處級)。在調研中，一些官員認為，這對官員的心理效應是非常直接和強烈的，因為中國人經常很在意個人的“面子”問題。一個合理的解釋是，在公共部門任職的大多數工作人員的知識水平或文化水平較高，他們都經歷了激烈的競爭(如公務員的“逢進必考”)才得以進人這一行業，因而更加看重職業榮譽感，精神方面的需求較高。三是被評為優秀等次者，除了有更多的晉升機會外，還給予一次性的少量獎金。在調研中，我們發現前兩種激勵的約束力較大。與傳統幾乎百分之百的人都能輕鬆通過考核(除非一個人嚴重違紀違法被查處)的情況相比，末位約束明顯，激勵力度大為強化。正如在筆者訪談中有關負責人所說的，末位約束所起的作用就是“實現了從‘沒有錯誤就是好幹部’向‘平庸就是錯’的新觀念的轉變”。這種激勵效應還可以從一些被評為三四等次的幹部向績效考核領導小組或辦公室提出申訴的現象中得到驗證。

　　(二)一致性

　　除了激勵因素外，合同的實施涉及的第二個問題是，要讓被考核者感到獲得良好績效後就一定會有確定的回報預期，即事先的承諾能夠得到應有的保證，因為績效考核有別於以法律為基礎的一般層級制治理結構(它具有高度的權威性和約束力，有一整套規範化的約束機制，一旦有人沒有按照法律的規定去做，就要承擔相應的法律責任，如某機構或官員超越層級許可權行事，該行為將面臨被撤銷的命運，相關責任人還可能承擔相應的法律責任)，是一種建立在合同基礎上的交易(但它又有別於經濟主體之間的市場合同，違約責任承擔機制不同)，它需要建立具有一致性的履約機制，以減少機會主義。它包括兩個方面，一是事先的承諾能夠兌現，二是合約具有連續性。

　　長期以來，在我國的幹部晉升過程中，由於委任制所難以剋服的缺陷，主要黨政領導實際上擁有任人的很大決策權，官員的升遷在一定程度上演變成個人與個人之間的非制度交易。而績效考核則是想通過升遷這種強力激勵機制，促進非制度交易向制度交易轉變，減少機會主義行為。為此，一個可行的做法是，由具有人事管轄權的權威機構制定和頒佈績效考核制度，併在執行過程中能夠嚴格按照規則行事。按照上級黨組織下管一級幹部的原則，一個較為合理的安排應該是由上級黨委設計和實施對下一級黨政領導幹部的績效考核辦法。2004年7月，中共J市委辦公室印發了《J市黨政領導幹部績效考核辦法(試行)》(該辦法於2006年修訂)，其考核對象就僅涉及屬於市委直接管理的下屬正副處一級領導幹部，它有利於樹立制度的權威性。但僅有制度文本是不夠的，領導人對制度的偏好與否將直接影響制度的實施效果。在J市制訂和修改該辦法的過程中，市主要黨政負責人都予以高度重視，親自參與制度的制定過程，如提出考核的基本原則和主要思路、聽取具體起草辦法的組織部門工作人員的彙報並與他們一起討論各個條款，有時甚至字斟句酌地推敲。因此，該辦法是主要黨政負責人集體意志的產物。此外，主要黨政負責人還利用各種正式與非正式場合宣示績效考核的重要性和實施的決心。這一切都向社會傳遞一個信息，即領導集體將會嚴格執行考核制度，改變過去升遷交易中的人為因素。在中國，文化傳統中帶有較明顯的權威人格取向(唐檢雲、李美華，2006:121)，再加上中國相對集中的權力結構下，很多時候，下級官員的升遷取決於上級領導的價值意願，因此，“下級官員通常對上級權力的意志極為敏感”(馬慶飪,2002:288)。如果主要黨政負責人傳遞的是一種制度偏好的信息，制度的權威就容易樹立起來，有利於減少合同實施過程中的合作成本;反之，非制度偏好就會發揮效用，合作成本增加，機會主義就會衍生。因此，權威的制度安排和領導集體的統一意志是保證承諾一致性的一個關鍵。

　　績效考核作為一種合同行為，還涉及一個交易頻率的問題。由於績效考核屬於一種高度專用性的交易，需要設計一種專門的治理結構，而設計這種治理結構存在著大量的成本，因此，如果單獨為一次交易而設計治理結構，顯然在成本上是不划算的。“交易重覆進行的特征使專用性治理結構的成本能夠收回”(威廉姆森，1985:138)。反過來說，如果政府績效評估缺乏連續性，例如它僅是領導人的心血來潮之作或者是為了顯示政績的一種工具，再或者是因領導人的更換而中斷等，都將使好不容易建立起來的制度的權威性削弱，對被考核者產生負面心理效應，機會主義會重新抬頭，將來再運用這一制度時將會面臨更大的不確定性，產生更多的實施成本。J市的績效考核之所以能夠獲得成功，其中的一個重要原因正是因為考核保持了很好的連續性，並沒有因政府的換屆和一些主要領導幹部的調離而中止，現在已經成為政府的一個日常管理工作。在筆者的調研過程中，被訪者一再表示，對待考核問題，要麼不做，要麼堅持到底。制度剛開始實施時可能會面臨很多問題，但可以在實踐中逐漸加以解決，進而出現類似於技術變遷中的四個方面的強化機制，即制度成本下降、學習效應、協調效應和適應性預期(Arthur,1988:9-31)，制度實施的邊際成本遞減，而邊際效益遞增。因此，具有連續性的合約安排是保證承諾一致性的另一個關鍵。

　　(三)考核實施機制

　　沒有良好的實施機制，再好的制度也無法實現其功能。實施機制的建立基於以下的理由:交易的複雜性、人的有限理性和機會主義、合作各方的信息不對稱導致的對契約的偏離(盧現祥，1996:28一29)。

　　考核的實施工作，最重要的是要保證收集到準確的績效信息。雖然在制定績效合同的時候，明確的績效信號對於減少信息的不對稱性和績效信息收集成本創造了必要的條件，但由於綜合性的績效合同涉及面廣，如果沒有科學的考核實施機制，仍然會存在嚴重的信息不對稱性問題和“道德風險”，典型的例子是“做假賬”，虛報績效數字。為此，J市主要採取以下的一些做法:

　　1.成立具有高度權威性和專業化的考核機構實施考核。

　　J市按照業務性質的特點把政府各部門劃分為5個不同序列，即:(1)縣(市、區)黨委、政府;(2)經濟管理部門;(3)社會事業發展部門;(4)執法監督部門;(5)黨政綜合部門、市人大和政協機關以及群眾團體。然後，分別從5個序列的相應部門抽調負責人和業務能手，組成5個考核組，分別對5個序列的人員進行考核評分。考核組人員由市委統一安排，考核組組長由市級領導擔任，副組長由市委組織部副部長或市考核辦正、副主任擔任。

　　權威和專業化的考核機構至少有以下幾個優勢:第一，有助於減少考核過程中的討價還價行為;第二，統一評價標準，減少因認知的差異而出現的心理誤差;第三，以專業的角度進行審視減少了因信息不對稱性而造成的道德風險;第四，由前三點帶來的評估結果的公信力的提高。在我們的調研過程中，有關人士不斷強調考核結果達到了“群眾滿意”的應有效果①，就是對公信力的一個註解。

　　2.考核的個性化設計。

　　對不同的領導崗位實施不同的考核機制。對領導班子正職履行崗位職責完成情況，由市考核組考核評分，對領導班子其他成員履行崗位職責完成情況則由考核組和領導班子正職考核評分，前者占50分，後者占30分。這樣安排的好處，一是有利於強化責任關係，二是更有利於減少信息的不對稱性，也有利於減少收集績效信息的成本。

　　3.考核方法的多元化。

　　考核組在認真學習和準確把握有關要求和標準的基礎上，提出科學、合理和具有可操作性的考核方案。方案一旦確定後，每一個環節都要求嚴格執行。從考核的方法來看，主要包括認真查閱資料、仔細察看現場、召開座談會、個別談話，對一些重大的工作和問題還進行專題調查。查閱的資料主要是一些原始統計報表，重點在於其真實性，這其中不同報表之間的比較和驗證非常重要，如用電量與GDP之間、地方財政一般預算收人與稅收總額之間、社會消費品零售總額與農民人均純收人之間等的比較都可以驗證數據的真實性。現場查看則可以對某些項目的進展情況和質量、某些事項完成情況等提供直觀的認識。座談會則可以對一些文字材料進行核實，也可以對一些事項在不同人員之間進行比較，更好地剔除水分。個別談話則有利於減少因人際關係因素而造成的誤差。

　　4.對考核結果的審核。

　　對考核組上報的考核結果，市考核辦還要進行嚴格的審核，主要從三個方面人手:一是看各組數量指標和定性指標的界定是否合理，計分是否準確;二是看獎勵加分和處罰扣分是否符合條件，加減分是否正確;三是看排名是否相對科學，領導和群眾對被考核者的反映是否與得分排名相一致，個別幹部是否要作進一步考察。通過審核力圖做到考核結果的客觀公正，即“一把尺子量到底，一個標准定高低”。

　　1.深化政府管理機制改革。

　　績效合同的運用需要的職能環境是平行的組織結構，但是目前我國的政府職能環境還是以層級製為主，績效合同作為政府管理的新工具，需要有一個合適的組織環境，也就是說績效合同的運用與政府職能的轉變必須相適應。根據科斯定理，產權是政府體制改革的一個主要突破口。可以通過企業產權制度的改革，使大量的原屬政府名下的鄉鎮集體企業轉向民有、民營、民享。企業開始成為相對獨立的經濟實體和市場競爭主體，不再為政府行政指揮和人為干預。除了承擔法定和必要的社會義務以外，也不再承擔政府額外增加的其他義務。釜底抽薪的所有制結構改革，使政府調控資源、配置要素的權力受到制約，政府體制和機構改革就變得十分客觀和現實。

　　2.建立健全激勵和考核機制。

　　要使合同得到實施，就要有恰當的激勵因素，這也是競爭的原動力之一。根據學者對實際情況的考察，政府績效合同的激勵因素主要有兩個方面:一，對於政府內部官員來說，主要的激勵因素是職務、榮譽、薪金。二，對於作為競爭雙方的政府部門或企業，主要的激勵因素就是撥款和利潤。當然，與激勵相伴隨的就是合同的公開化，以建立一個一致性的履約機制，減少機會主義並確保激勵能夠兌現。不管是對合同的簽訂、合同的履行，由於存在的多層委托代理關係、信息不對稱、職能的多樣化以及一些偶發性因素的存在，要求有一個具有較高權威性和專業性的績效考核機構，科學合理的組織考核工作。對此，可以借鑒市場的做法，如361°考核方法，採取自我查擺與上級考核、下級反饋、同事評價、群眾監督相結合的方式，對機關幹部的作風以及各項目的建設情況進行自覺、自省、公平、公正、全面、客觀地考核。不僅有助於績效的提高，還保障了優勝劣汰的競爭機制。

　　3.完善政府績效評估機制。

　　績效合同主要是將政府管理中的相關巨集觀或微觀指標作為合同確定下來。在這一過程中，評估指標成為績效合同中對雙方進行約束的直接手段或執行工具，同時也是一種參照性的評價標準。只有依據系統內外部事實信息，對合同當事人的績效表現進行公正、合理的評價，進而對績效合同的履行進行監督、測評和改進，才能保證績效合同的順利推行與目標的實現。另外，擴大績效評估的主體範圍，讓公民參與績效評估，這樣不僅可以給組織提供績效方面的大量直接信息，還能有助於公眾的監督和政治參與。當然，這需要有成熟的技術作為支持，例如電子政府的發展。可喜的是，隨著近年來網路的發展，網民的增多，為更多的公民平等參與政治和政府決策提供了平臺。

　　4.進一步發展和培育社會組織。

　　現如今，公共管理已經超越了政府機構的邊界，有效的公共管理者應該懂得如何操縱“由各種機構及相關人員構成的錯綜複雜的網路(公共管理者不擅長控制這種網路，但又必須依賴這個網路開展行政工作)。”這一網路包括了企業、非盈利組織、社會精英、公民等等。世界行政體制變動特點說明，提供公共服務，並不單單是政府的職能，是多元主體的共同義務，社會民間組織和中介組織也是提供公共服務的重要力量。要結合政府職能轉變，加快推進社會民間組織建設。可以通過委托、代理、授權形式向社會組織分權。如招商引資可以利用商會代辦，交易會、博覽會可以利用專業經辦公司、行業協會承擔，企業產權轉讓可以利用市場交易等等，充分利用市場力量。註重社會民間組織和社區組織建設。

　　所有的發展都必須有良好的制度作為保障。政府在制定和監管實施績效合同的過程中，必然會需要較大的自由裁量空間，這時，必須以公民的要求和評價作為主要準則，將公平放在最主要的位置。完善的法律就是最好保障。不論是公立、民營部門，只要是執行公共功能者都應該被要求責信。例如，政府將某些服務外包後，應體察到在新的行政安排下公共權力被分散與稀釋的事實，應實質地提高對服務供應者行政裁量權的責信需求，要主動制定服務輸送、享領資格及公平平等對待的客觀準則，並保證程式的正義性。