經濟外交

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經濟外交(Economic Diplomacy)

　　經濟外交是指國家通過大力發展本國經濟及對外經濟關係，運用經濟貿易手段來實現其對外戰略的外交實踐。

　　一般認為“經濟外交”包括兩個實質性的內容：一是由國家或其代表機構與人員以本國經濟利益為目的，制定和進行的對外交往政策與行為；二是由國家或其代表機構與人員以本國經濟力量為手段或依托、為實現和維護本國戰略目標、或追求經濟以外的利益，制定和進行的對外交往政策與行為。

　　經濟外交可以通過以下幾個方面實現：第一，推動更多企業到發展中國家投資合作，利用境外資源，擴大工程承包，拓展國際市場。第二，擇優援建與發展中國家人民生活密切相關的標誌性項目。第三，充分發揮多邊機制，積極推動高層互訪和多邊會晤。第四，擴大與發展中國家的進出口貿易規模，提升出口產品的檔次，積極開展服務貿易，努力解決貿易不平衡問題。第五，深化與發展中國家的多邊和區域合作，在國際經貿組織和多邊機制中努力維護髮展中國家的利益。

　　20世紀80年代中期～90年代中期，是學術界開始引進並使用經濟外交概念，是對經濟外交進行介紹和研究的起步時期。20世紀90年代末期～2004年8月，政府內部一些高級官員頻繁使用經濟外交的概念，引起了某些部門內部比較激烈的爭議。2004年8月，中國總理溫家寶在接見對發展中國家經濟外交工作會議代表時，公開使用“經濟外交”的概念，此後，中國的經濟外交迎來了一個大發展的時代，經濟外交已經是我國和平與發展外交的重要組成部分。如今，中國的經濟外交風頭正勁，而其著力點首先集中在發展中國家，並且中國已從“以經濟促外交”進入“以外交促經濟”的時代。首先，經貿領域的攜手，大大強化中國與發展中國家的伙伴關係。其次，中國的經濟外交實現了政治訴求。經濟外交的重要渠道如APEC峰會、東盟與中國10+1會談等多邊場合，是中國政治的平臺，可以尋求到更大的區域合作依托。再次，通過對外直接投資實現能源、原材料進口多元化、分散戰略風險。我們要積極推進走出去的外交戰略。由此可見，實行經濟外交對中國而言不僅具有巨大的經濟意義，同時具有重大的政治意義。政治意義是推進了與鄰為善、以鄰為伴的政策；經濟意義是推進了地區一體化。

　　1、經濟外交的主體依然是國家和國家聯合體，舍此不能稱之為外交。

　　此外，在國際上受到廣泛認可、具有獨立外交政策和行為能力的“爭取獨立的民族”也可以作為經濟外交的主體，比如巴勒斯坦解放組織。未經國家授權或者委托的任何企業、非政府組織和個人都不能被視作經濟外交的主體。

　　2、經濟外交的目的是執行特定的外交政策。

　　執行外交政策和實現國家利益是一切外交的靈魂，經濟外交也不例外。至於所執行的外交政策究竟是政治政策、安全政策，還是經濟政策和社會文化政策，都無礙於經濟外交。作為執行政策的手段，經濟外交可以是為一個國家的戰略和外交目的服務，也可以是為一個國家的經濟和社會目標服務，這都取決於最高國家利益的優先次序。當然，對外經濟政策本身不是經濟外交，這與外交政策(foreign policy)不等於外交(diplomacy)是同樣的道理。

　　3、經濟外交的內容是處理經濟領域中的紛爭與摩擦。

　　經濟性是經濟外交最鮮明的特征。不管出於何種目的，經濟外交所圍繞的中心問題是國家與國家在經濟領域出現的經濟問題，包括貿易、投資、金融等領域的經濟行為體之間在經濟交流中出現的摩擦，也包括國家之間在經濟政策上出現的紛爭。

　　4、經濟外交的方式和手段是和平手段。

　　不管是採取施加經濟壓力比如封鎖、禁運、取消計劃項目、撕毀合同、逼債或凍結資金等強硬的製裁方式，還是採取提供經濟利益比如開放市場準入、優惠關稅、開展經濟合作、提供經濟援助和技術引進與轉讓、實施經濟政策協調等溫和的引誘方式，只要沒有採取爆發戰爭和其他暴力的非和平方式，都屬於經濟外交方式。尤其是冷戰後20多年來，通過政治、法律和外交手段來處理經濟事務，調節經濟政策，協調利益衝突，用政治手段達成一定的經濟目的，成為各國經濟外交的一個新發展。

　　（一）強化利益，經濟外交，為國內經濟建設服務。

　　建國後中國外交工作是為政治服務，改革開放後外交工作重點從政治轉向經濟，主要是為國內經濟發展服務。也就是說，前文所提及的繫數a（外交工作中經濟利益目標繫數）大幅提升。除了援助和對外貿易之外，幫助企業“走出去”、對外投資和參與金融合作越來越成為經濟外交的重要內容。其變化具體表現在兩方面：

　　第一，從利益導向考慮。過去的經濟外交以意識形態的一致性為基準，誰同意我們的意識形態就支援誰。而當今發展的核心利益是國家經濟建設，單純以意識形態為指針開展經濟外交的做法得到改變，意識形態上的分歧不會影響雙邊經濟貿易合作，經濟外交甚至可以起到意識形態鬥爭所起不到的柔性作用。

　　第二，從國內經濟發展轉型考慮。我國經濟發展落後時期需要吸引外資和技術，而隨著國內經濟實體的發展壯大，企業和金融機構具有了擴大市場、走向世界的衝動，也具備了走出去、向外投資的能力。無論從資源、勞動力成本還是擴大市場方面來看，中國企業“走出去”是大勢所趨。特別是當下，中國經濟發展面臨資源、能源的瓶頸，企業迫切需要“走出去”尋找外部的能源和資源，而其他發展中國家，甚至陷入債務危機的發達國家也迫切需要中國企業的投資，以拉動其國家經濟發展和複蘇。中國企業走出去，將外部資源和市場為我所用，以經濟手段獲得了以往通過戰爭才能實現的利益。同時，走出去的中國企業，也迫切需要外交來保駕護航。

　　（二）善用實力，經濟外交有助於提升中國的國際影響力。

　　簡言之，前文提及的繫數Ｂ（經濟手段對於外交的有效度和可行性）在我國外交格局中得到有力提升，也就是說，隨著中國經濟實力的增強，經濟外交在外交總體格局中的地位得到前所未有的提高。

　　目前，中國已經成為全球第二大經濟體，經濟實力達到歷史新高度。但在經濟高速增長的過程中，西方鼓噪的“中國威脅論”、“中國崩潰論”亦甚囂塵上，今天的中國已完全有能力通過綜合統籌運用經濟手段對全球外交施加影響力，從而抵消這些噪音，提升中國的國際影響力。自2000年10月中非合作論壇首屆部長級會議宣佈建立論壇機制以來，中非合作論壇已成為雙方集體對話和務實合作的有效平臺。中非多邊、雙邊合作機制進一步加強，各方合作得以在更大範圍、更廣領域和更高的層次上全面深入發展。中國通過向非洲國家投資、開展平等互利的務實合作，大大提升了中國在該地區的影響力。中非合作論壇成為中國開展經濟外交的成功案例，正在建立的中國——中東歐合作機制也有望收穫同樣的成效。對於深陷歐債危機的西方發達國家而言，也從過去的對華防範，轉變為防範與借重並重。日本、越南和菲律賓等與中國存在領土、領海爭議的國家，也因與中國經濟利益的相互交織、相互依存而在挑釁的同時不得不有所顧忌。

　　（三）改善環境，經濟外交是和平、發展、合作、共贏的必由之路。

　　中國的崛起需要和平的國際環境。由於經濟活動的互動性、互惠性和參與主體多元性，其在加深友誼、緩解衝突、化敵為友方面比單純的政治外交影響力更加長遠，有利於改善一個國家的外部環境。經濟外交使國與國的關係突破意識形態，各國相互關聯、相互依靠，形成共贏關係。中美關係即為典型，儘管美國在諸如人權、民主、貿易摩擦等問題上經常針對中國，但中美之間日益緊密的經濟關係已成為雙邊關係的“抗震器”、“壓艙石”，雙方都會在分歧中尋找共識和雙贏。對於發展中國家，經濟外交帶來的發展實惠，使其民眾感受到中國投資帶來的好處，因而加深對中國的好感、友誼和信賴。從建國以來的經濟外交實踐看，凡是曾經得到中方援助、與中國成功開展經濟合作的國家，雙方的傳統友誼都是經得住時間考驗的。從現在來看，新中國早期對外援助顯得過於偏重意識形態，但它無疑為今天中國重返相關國家、進一步深化雙邊合作提供了良好基礎。即便中國的經濟外交面臨許多來自西方的雜音干擾，但無法阻擋中國企業走出去的步伐，經濟的融合總會抵消針對中國的不良影響，增強中國和各國的友好關係。

　　（四）抓住機遇，經濟外交有助於把握和延長戰略機遇期。

　　2008年以來，全球金融危機及其後的歐美主權債務危機使國際力量對比東升西降態勢明顯。中國經濟一枝獨秀，成為拉動全球經濟複蘇的重要引擎。對中國而言，此次危機恰恰是一個戰略機遇，為中國加速發展、充分運用經濟手段施加全球外交影響力提供了重要切入點，這意味當前的機遇不容錯失，加強經濟外交工作時不我待。為此，中國應把握當前戰略機遇期，深化經濟外交工作，特別是推動中國企業“走出去”，為今後的經濟外交奠定良好的基礎和構架。

　　經濟外交種類繁多，難以按照統一標準進行分類，比如按照經濟類別或經濟部門劃分，可以分為商業(貿易)外交、金融外交、投資外交、科技外交、能源外交等;按照外交主體和對象數量劃分，可以分為雙邊經濟外交、多邊經濟外交。本文采取按照經濟外交使用的方式和手段的性質劃分，將經濟外交劃分為對外援助外交、經濟合作外交和經濟製裁外交三種主要形式。

　　(一)對外援助外交

　　對外援助或者官方發展援助外交(Official Development Assistance，簡稱ODA)是一個國家外交的手段和體現國家利益的工具，主要指的是某個國家或者國家聯合體為實現一定的外交目的，對他國或組織以無償或有償的形式提供的經濟或軍事援助，從而達到對該國或該組織產生一定的政治或經濟上的影響力，進而實現本國的政治或經濟上的利益追求的目的。“不管是對外支援或是接受外援，也不論這種援助出於什麼目的，圍繞援助國的附帶的限制條件以及受援國對外援的吸收能力和償還債務能力而展開的錯綜複雜的鬥爭，成為國際舞臺上經濟外交的組成部分。”

　　根據世界銀行的定義，政府發展援助包括OECD所屬的發展援助委員會成員國和石油輸出國組織成員國的官方機構為促進經濟發展和福利之目的按優惠條件提供的貸款和贈款的撥付凈額。也被泛指為各國政府對其他國家實施的援助。一般來說，官方發展援助有三個基本條件:第一，援助資金出自援助國政府的財政預算並由援助國的政府機構執行;第二，援助服務以促進受援國經濟社會發展和增進人民福祉為目標;第三，撥款要比國際資本市場上的融資條件更為優惠，應包括25%以上的贈與成分。

　　在援助方式上，官方發展援助一般包括四種主要形式:一是資金和物資的贈與，是指官方資金或由官方資金購買的物資的無償轉移和支付。二是貸款。即上述贈與成分在25%以上的非營利性的官方低息貸款，包括雙邊貸款和國際經濟組織的貸款兩大類。三是人力支援，由政府或國際組織出資、協調和組織向低開發國家或需要人員幫助的國家和地區派遣教師、醫護、技術等相關人員。四是技術支持，包括以官方資金無償或以優惠條件有償進行技術轉讓以及派遣技術人員，提供技術服務，以及智力、技能、工藝、培訓支援等。關於援助的標準和額度，聯合國規定了發達國家應增加對發展中國家的官方援助，應至少達到占其國民生產總值的017%。但是，除了丹麥、盧森堡、荷蘭、挪威、瑞典等少數國家實現了這一目標外，其他發達國家均未實現這一目標。

　　政府之所以提供官方發展援助，主要出於經濟、政治、軍事安全和道義四種目標。因此，大多數國家的對外援助是會附加一些政治條件的。比如美國政府在二戰後實施的各種對外援助，都會附加各種政治條件來達到全球擴張的目標。在戰後初期，美國援助的重點是歐洲，目標在於幫助歐洲國家複蘇，增強對抗社會主義陣營的能力。20世紀60年代後，援助目標開始轉向亞非國家，希望“促進這些國家親西方傾向”。70年代後期以來，美國的對外援助開始與人權、輸出民主和促進市場結合起來，在對外援助中附加了大量的人權條件和政治條件，成為實現美國戰略目標的一種手段。中國政府的對外援助更多採取無償援助、無息貸款和低息貸款的方式支持發展中國家。中國堅持對外援助的八項主張，特別是第二條規定中國政府在對外提供援助的時候，嚴格尊重受援國的主權，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權，受到廣大發展中國家的歡迎。20世紀80年代以來，中國通過統籌安排，擴大了援助面，改革了對外援助的方式，重點推行政府貼息優惠貸款等方式，對不同的項目採取技術合作、管理合作、代管代營、租賃經營、合資經營等方式，大大提高對外援助的整體效益。

　　(二)經濟合作外交

　　經濟合作是經濟外交最重要的方式，是不同國家、地區、國際組織、集團、企業間為了共同經濟利益和實現利益共用，在生產領域和流通領域所進行的以生產要素的優化組合與合理配置為主要內容的較長期的政策協調和協作活動。經濟合作的基礎是互利互惠、平等協商，在經濟合作過程中的制度和規範是合作的必要條件，依據權利和義務平衡的原則協調與磋商，遵守國際合作的制度和規範是合作延續的保證。經濟合作外交包括雙邊經濟合作外交和多邊經濟合作外交兩類，前者是兩國之間為從事某項經濟活動的外交政策與活動，比如簽訂合作協議、建立合作機制等。後者是兩國以上的多個國家從事經濟事業的合作活動，比如建立國際經濟合作組織等。

　　在經濟合作方式上，經濟合作外交具有三大類:一是巨集觀經濟政策的協調。為了調節本國經濟和世界經濟的運行，各國之間經常圍繞經濟領域出現的一些問題，比如經濟結構失衡、經濟危機、貿易逆差、不公平競爭等問題，採取巨集觀經濟政策的協調，在財政政策、利率政策、匯率政策以及經濟監管等政策領域進行協調，以求儘快解決經濟領域出現的問題和挑戰。2008年金融危機之後，中美兩國之間通過戰略與經濟對話進行巨集觀經濟政策協調，對於穩定金融危機造成的不安定形勢，推動兩國經濟的複蘇產生了積極的效果。當然，在其中也出現了人民幣匯率問題、貿易摩擦問題等紛爭，圍繞這些問題開展的各種外交溝通和協調，也是經濟外交的重要方式。二是經濟合作協議談判。經濟合作外交更多是通過國內立法、國際協定和合作項目進行，比如在貿易領域中的跨國企業合作，在投資和管理領域中的跨國經濟交流，在金融領域中的外匯結算、匯率協調等，都需要兩國政府出面進行規範、管理和監督，必要的時候還需要兩國政府派代表開展經濟談判，以達成一個規範兩國經濟合作的管理性協議。三是參與國際經濟組織、多邊經濟論壇和國際經濟制度。目前，在國際上出現的一個突出特征是日益增多的次區域、區域和全球多邊經濟組織，世界貿易組織、國際貨幣基金、世界銀行等普遍性世界經濟組織和各種區域性經濟合作方興未艾，對各國經濟發展都產生著直接而重大的影響。各國都非常重視通過參與多邊經濟外交尋求發展機會。當然，其中也包括圍繞資源問題、貿易爭端問題、金融問題等產生外交鬥爭，外交的任務就是對這些問題進行評估，調節有關各方之間的爭端，並探索促進經濟外交的前景和可能性。此外，發展中國家在平等互利的基礎上，尋求所謂的“發展外交”，通過開展多種形式的南北對話和南南合作來建立互助合作的新型關係。

　　(三)經濟製裁外交

　　經濟製裁外交是與經濟援助相對立的另一種經濟外交方式。所謂經濟製裁，是指一個或多個國際行為體為實現一定的政策目標，對特定國際行為體的經濟資源和交往空間實行禁運、聯合抵制和其他經濟製裁措施的一種政策或行為。在實踐中，經濟製裁包括凍結製裁對象國的賬戶存款、其他資產和預期應得的經濟利益，取消製裁對象國享有的各種優惠貿易條件和受援項目，限制與對象國的部分或全部商品交易以及其他經貿往來等眾多方式，此外，因經濟摩擦產生的各種懲罰性關稅、禁止進口等限制性措施等一切對其他國家經濟權利產生限制、損害乃至剝奪的行為，都可歸入經濟製裁。

　　經濟製裁的方式很多，概括起來，主要有以下幾種:一是禁運和聯合抵制。是由政府明令禁止本國國民與一個或若幹國家進行貿易，它可以是全面的禁運，也可以僅對某些類型的特定產品進行限制，旨在從經濟上、軍事上、政治上以及道義上削弱潛在對手;或者作為一種報複手段，懲罰另一個國家。二是聯合抵制(Boycott)，又稱杯葛，是由國家政府支持拒絕從特定的國家或國家集團購買產品，它往往是出於經濟、政治安全或意識形態的動機。比如20世紀50年代，西方國家成立的巴黎統籌委員會對社會主義國家進行的封鎖和禁運，目的是遏制共產主義，阻礙社會主義國家的經濟建設。三是其他經濟製裁，比如貿易製裁、公司製裁、金融製裁等。貿易製裁分為進出口的數量限制、懲罰性關稅、類別管制和拒絕購買某一國家或者某一國家集團的全部或者某類產品。投資製裁主要針對企業的製裁，對某些企業的市場準入、投資行業、投資地區進行限制，拒絕發放企業許可證等。金融製裁包括減少或中斷貸款、信用擔保甚至凍結政府的海外資產等。比如圍繞北韓核試驗問題，美國聯合其他國家對北韓實施製裁。經濟製裁並非僅僅是發達國家所獨有的手段，廣大發展中國家也可以把經濟製裁作為維護國家利益和伸張國際正義的手段。20世紀70年代，阿拉伯產油國為反對以色列猶太復國主義的侵略行徑，聯合對暗中支持以色列的西方國家減少乃至停止石油供應，實行石油禁運，迫使他們改變支持以色列的政策。中國近年來在外交實踐中，也開始拿起經濟製裁的武器，在臺灣問題上對法國對台軍售行為實施製裁，對美國在輪胎特保和其他貿易雙反(反補貼、反傾銷)的不正當行為上實施反製裁。毫無疑問，經濟製裁目的在於追求實現政策目標，在外交實踐中，經濟製裁僅僅是服從實現政策目標的手段，絕非故意激化矛盾，最終落腳點是鞭策各國重啟談判，在平等互利的基礎上通過對話和協商妥善解決矛盾和分歧。

　　經濟外交是一種新興的外交形態，也是一種充滿活力和潛力的外交形態。在世界經濟政治化和國際政治經濟化的互動激勵下，經濟外交在未來還將有更大的發展。具體來說，經濟外交在21世紀將沿著四個趨勢向前發展。

　　(一)經濟外交從外交邊緣地帶向外交中心地帶發展的趨勢

　　經濟外交最先在日本受到重視，主要是因為二戰後日本被剝奪了在安全、防衛和其他高級政治領域中的權利，惟有經濟領域可以讓日本外交有所作為，由此成就了日本對經濟外交的先知先覺。然而，到20世紀末，對於大多數國家而言，經濟外交仍然還處於邊緣地帶，外交中心地帶仍然是一些戰略性的問題，比如國家安全問題、領土主權問題、海空權益問題。近年來，隨著冷戰的終結和全球化的飛速發展，發展問題日益成為各國外交的首要問題，“基於發展的外交”(Development-based Diplomacy)受到前所未有的重視，在外交日程的先後次序中日益占據優先的位置。圍繞發展辦外交、辦好外交促發展，已經成為世界各國普遍的共識。在此種外交共識的指導下，將會推動經濟外交向外交全局的中心地帶移動，這是不可逆轉的客觀趨勢。

　　(二)經濟外交從純粹經濟議題向與其他議題掛鉤發展的政治化趨勢

　　全球化是一柄雙刃劍，它在推動全球經濟走向融合的同時，也製造了各種戰略力量的進一步不平衡發展。西方發達國家正在通過跨國公司及其主導下的國際經濟組織加緊向全世界特別是發展中國家滲透，在世界範圍內爭奪資源和市場。與此同時，它們還藉助跨國投資、對外貿易、對外援助等手段對發展中國家設置種種限制，比如苛刻的環保標準、商品傾銷製裁、市場經濟地位等，極力在全世界輸出其發展模式、政治制度和價值觀念。此種趨勢刺激各國在開展經濟外交的時候，紛紛與各種複雜的社會、文化、政治等問題結合起來，加劇了發達國家與發展中國家、發達國家之間、發展中國家之間在資金、技術、市場、資源方面的競爭，也加劇著一些國家內部的貧富分化，引發社會衝突、民族矛盾、恐怖主義等嚴重後果。這些問題的大量涌現，必將在未來進一步把經濟和眾多複雜的政治和外交議題結合起來，經濟外交的政治化趨勢也不可阻擋。

　　(三)經濟外交從戰略驅動向制度驅動發展的趨勢

　　自經濟外交提出以來，在較長一段時期內，經濟外交是由國家通過對外戰略和外交政策驅動的。無論是發達國家的經濟外交，還是發展中國家的經濟外交，核心都是為了實現特定的國家戰略和對外政策，進而維護和實現自己的國家利益。然而，20世紀90年代以來，全球化將“世界卷入一種相互依賴的網路狀態”，國際制度合法性和有效性在世界經濟治理領域迅速得到提升。全球化要求“積極推進貿易和投資自由化、便利化，消除各種貿易壁壘，進一步開放市場，放開技術出口限制，建立一個公開、公正、合理、透明、開放、非歧視的國際多邊貿易體制，為世界經濟有序發展構建良好的貿易環境;進一步完善國際金融體系，為世界經濟增長營造穩定高效的金融環境;加強全球能源對話和合作，共同維護能源安全和能源市場穩定;積極促進和保障人權，使人人享有平等追求全面發展的機會和權利;創新發展模式，促進人與自然和諧發展，走可持續發展之路。”因此，經濟外交將更多以多邊主義的行動機製為中心，切實維護多邊國際經濟制度的權威，在重大國際事務上保持多邊協商、對話和合作，在此基礎上廣泛聽取非國家行為體的意見和要求，將其納入制度化和規範化的軌道，這既是世界經濟治理的趨勢，也是各國經濟外交的趨勢。

　　(四)經濟外交從政府主導向社會廣泛參與轉變的趨勢

　　就目前而言，大多數經濟外交事務基本上還是以國家委派或者間接代表國家為主，國家和政府的影響力太大且制約太少，而來自跨國公司等民間組織的參與和對國家的制約非常有限，機會受到很大限制。然而，隨著全球化和跨國交流廣度和深度的發展，越來越多的社會行為體被直接或間接地卷入到全球公共事務的利益關係中來，一個國家開展經濟外交無法迴避來自跨國公司、非政府組織和普通公眾等眾多利益相關者的參與。近年來，在豐田汽車油門踏板安全門事件、中國吉利收購沃爾沃、墨西哥灣漏油事件、中海油收購優尼科事件、谷歌公司退出中國事件等一系列重要外交事件中，跨國公司、大眾傳媒、公共利益集團等諸多行為體都被卷入其中，這一趨勢還將繼續向前發展，在可見的未來，一種由社會廣泛參與的新經濟外交將成為一種常見的形態。

　　在經濟全球化飛速發展的時代背景下，經濟問題在國際關係中的地位越來越重要，經濟外交是一種潛力很大、前景燦爛的外交形式。特別是從改革目前不公正、不合理的國際政治經濟秩序的大局出發，圍繞國際政治經濟秩序的改革，各國之間的外交鬥爭和較量不會終止，各國之間的經濟摩擦和分歧也會趨於常態化，進而圍繞這些問題而展開的經濟外交依然任重道遠。