经济外交

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经济外交(Economic Diplomacy)

　　经济外交是指国家通过大力发展本国经济及对外经济关系，运用经济贸易手段来实现其对外战略的外交实践。

　　一般认为“经济外交”包括两个实质性的内容：一是由国家或其代表机构与人员以本国经济利益为目的，制定和进行的对外交往政策与行为；二是由国家或其代表机构与人员以本国经济力量为手段或依托、为实现和维护本国战略目标、或追求经济以外的利益，制定和进行的对外交往政策与行为。

　　经济外交可以通过以下几个方面实现：第一，推动更多企业到发展中国家投资合作，利用境外资源，扩大工程承包，拓展国际市场。第二，择优援建与发展中国家人民生活密切相关的标志性项目。第三，充分发挥多边机制，积极推动高层互访和多边会晤。第四，扩大与发展中国家的进出口贸易规模，提升出口产品的档次，积极开展服务贸易，努力解决贸易不平衡问题。第五，深化与发展中国家的多边和区域合作，在国际经贸组织和多边机制中努力维护发展中国家的利益。

　　20世纪80年代中期～90年代中期，是学术界开始引进并使用经济外交概念，是对经济外交进行介绍和研究的起步时期。20世纪90年代末期～2004年8月，政府内部一些高级官员频繁使用经济外交的概念，引起了某些部门内部比较激烈的争议。2004年8月，中国总理温家宝在接见对发展中国家经济外交工作会议代表时，公开使用“经济外交”的概念，此后，中国的经济外交迎来了一个大发展的时代，经济外交已经是我国和平与发展外交的重要组成部分。如今，中国的经济外交风头正劲，而其着力点首先集中在发展中国家，并且中国已从“以经济促外交”进入“以外交促经济”的时代。首先，经贸领域的携手，大大强化中国与发展中国家的伙伴关系。其次，中国的经济外交实现了政治诉求。经济外交的重要渠道如APEC峰会、东盟与中国10+1会谈等多边场合，是中国政治的平台，可以寻求到更大的区域合作依托。再次，通过对外直接投资实现能源、原材料进口多元化、分散战略风险。我们要积极推进走出去的外交战略。由此可见，实行经济外交对中国而言不仅具有巨大的经济意义，同时具有重大的政治意义。政治意义是推进了与邻为善、以邻为伴的政策；经济意义是推进了地区一体化。

　　1、经济外交的主体依然是国家和国家联合体，舍此不能称之为外交。

　　此外，在国际上受到广泛认可、具有独立外交政策和行为能力的“争取独立的民族”也可以作为经济外交的主体，比如巴勒斯坦解放组织。未经国家授权或者委托的任何企业、非政府组织和个人都不能被视作经济外交的主体。

　　2、经济外交的目的是执行特定的外交政策。

　　执行外交政策和实现国家利益是一切外交的灵魂，经济外交也不例外。至于所执行的外交政策究竟是政治政策、安全政策，还是经济政策和社会文化政策，都无碍于经济外交。作为执行政策的手段，经济外交可以是为一个国家的战略和外交目的服务，也可以是为一个国家的经济和社会目标服务，这都取决于最高国家利益的优先次序。当然，对外经济政策本身不是经济外交，这与外交政策(foreign policy)不等于外交(diplomacy)是同样的道理。

　　3、经济外交的内容是处理经济领域中的纷争与摩擦。

　　经济性是经济外交最鲜明的特征。不管出于何种目的，经济外交所围绕的中心问题是国家与国家在经济领域出现的经济问题，包括贸易、投资、金融等领域的经济行为体之间在经济交流中出现的摩擦，也包括国家之间在经济政策上出现的纷争。

　　4、经济外交的方式和手段是和平手段。

　　不管是采取施加经济压力比如封锁、禁运、取消计划项目、撕毁合同、逼债或冻结资金等强硬的制裁方式，还是采取提供经济利益比如开放市场准入、优惠关税、开展经济合作、提供经济援助和技术引进与转让、实施经济政策协调等温和的引诱方式，只要没有采取爆发战争和其他暴力的非和平方式，都属于经济外交方式。尤其是冷战后20多年来，通过政治、法律和外交手段来处理经济事务，调节经济政策，协调利益冲突，用政治手段达成一定的经济目的，成为各国经济外交的一个新发展。

　　（一）强化利益，经济外交，为国内经济建设服务。

　　建国后中国外交工作是为政治服务，改革开放后外交工作重点从政治转向经济，主要是为国内经济发展服务。也就是说，前文所提及的系数a（外交工作中经济利益目标系数）大幅提升。除了援助和对外贸易之外，帮助企业“走出去”、对外投资和参与金融合作越来越成为经济外交的重要内容。其变化具体表现在两方面：

　　第一，从利益导向考虑。过去的经济外交以意识形态的一致性为基准，谁同意我们的意识形态就支援谁。而当今发展的核心利益是国家经济建设，单纯以意识形态为指针开展经济外交的做法得到改变，意识形态上的分歧不会影响双边经济贸易合作，经济外交甚至可以起到意识形态斗争所起不到的柔性作用。

　　第二，从国内经济发展转型考虑。我国经济发展落后时期需要吸引外资和技术，而随着国内经济实体的发展壮大，企业和金融机构具有了扩大市场、走向世界的冲动，也具备了走出去、向外投资的能力。无论从资源、劳动力成本还是扩大市场方面来看，中国企业“走出去”是大势所趋。特别是当下，中国经济发展面临资源、能源的瓶颈，企业迫切需要“走出去”寻找外部的能源和资源，而其他发展中国家，甚至陷入债务危机的发达国家也迫切需要中国企业的投资，以拉动其国家经济发展和复苏。中国企业走出去，将外部资源和市场为我所用，以经济手段获得了以往通过战争才能实现的利益。同时，走出去的中国企业，也迫切需要外交来保驾护航。

　　（二）善用实力，经济外交有助于提升中国的国际影响力。

　　简言之，前文提及的系数Ｂ（经济手段对于外交的有效度和可行性）在我国外交格局中得到有力提升，也就是说，随着中国经济实力的增强，经济外交在外交总体格局中的地位得到前所未有的提高。

　　目前，中国已经成为全球第二大经济体，经济实力达到历史新高度。但在经济高速增长的过程中，西方鼓噪的“中国威胁论”、“中国崩溃论”亦甚嚣尘上，今天的中国已完全有能力通过综合统筹运用经济手段对全球外交施加影响力，从而抵消这些噪音，提升中国的国际影响力。自2000年10月中非合作论坛首届部长级会议宣布建立论坛机制以来，中非合作论坛已成为双方集体对话和务实合作的有效平台。中非多边、双边合作机制进一步加强，各方合作得以在更大范围、更广领域和更高的层次上全面深入发展。中国通过向非洲国家投资、开展平等互利的务实合作，大大提升了中国在该地区的影响力。中非合作论坛成为中国开展经济外交的成功案例，正在建立的中国——中东欧合作机制也有望收获同样的成效。对于深陷欧债危机的西方发达国家而言，也从过去的对华防范，转变为防范与借重并重。日本、越南和菲律宾等与中国存在领土、领海争议的国家，也因与中国经济利益的相互交织、相互依存而在挑衅的同时不得不有所顾忌。

　　（三）改善环境，经济外交是和平、发展、合作、共赢的必由之路。

　　中国的崛起需要和平的国际环境。由于经济活动的互动性、互惠性和参与主体多元性，其在加深友谊、缓解冲突、化敌为友方面比单纯的政治外交影响力更加长远，有利于改善一个国家的外部环境。经济外交使国与国的关系突破意识形态，各国相互关联、相互依靠，形成共赢关系。中美关系即为典型，尽管美国在诸如人权、民主、贸易摩擦等问题上经常针对中国，但中美之间日益紧密的经济关系已成为双边关系的“抗震器”、“压舱石”，双方都会在分歧中寻找共识和双赢。对于发展中国家，经济外交带来的发展实惠，使其民众感受到中国投资带来的好处，因而加深对中国的好感、友谊和信赖。从建国以来的经济外交实践看，凡是曾经得到中方援助、与中国成功开展经济合作的国家，双方的传统友谊都是经得住时间考验的。从现在来看，新中国早期对外援助显得过于偏重意识形态，但它无疑为今天中国重返相关国家、进一步深化双边合作提供了良好基础。即便中国的经济外交面临许多来自西方的杂音干扰，但无法阻挡中国企业走出去的步伐，经济的融合总会抵消针对中国的不良影响，增强中国和各国的友好关系。

　　（四）抓住机遇，经济外交有助于把握和延长战略机遇期。

　　2008年以来，全球金融危机及其后的欧美主权债务危机使国际力量对比东升西降态势明显。中国经济一枝独秀，成为拉动全球经济复苏的重要引擎。对中国而言，此次危机恰恰是一个战略机遇，为中国加速发展、充分运用经济手段施加全球外交影响力提供了重要切入点，这意味当前的机遇不容错失，加强经济外交工作时不我待。为此，中国应把握当前战略机遇期，深化经济外交工作，特别是推动中国企业“走出去”，为今后的经济外交奠定良好的基础和构架。

　　经济外交种类繁多，难以按照统一标准进行分类，比如按照经济类别或经济部门划分，可以分为商业(贸易)外交、金融外交、投资外交、科技外交、能源外交等;按照外交主体和对象数量划分，可以分为双边经济外交、多边经济外交。本文采取按照经济外交使用的方式和手段的性质划分，将经济外交划分为对外援助外交、经济合作外交和经济制裁外交三种主要形式。

　　(一)对外援助外交

　　对外援助或者官方发展援助外交(Official Development Assistance，简称ODA)是一个国家外交的手段和体现国家利益的工具，主要指的是某个国家或者国家联合体为实现一定的外交目的，对他国或组织以无偿或有偿的形式提供的经济或军事援助，从而达到对该国或该组织产生一定的政治或经济上的影响力，进而实现本国的政治或经济上的利益追求的目的。“不管是对外支援或是接受外援，也不论这种援助出于什么目的，围绕援助国的附带的限制条件以及受援国对外援的吸收能力和偿还债务能力而展开的错综复杂的斗争，成为国际舞台上经济外交的组成部分。”

　　根据世界银行的定义，政府发展援助包括OECD所属的发展援助委员会成员国和石油输出国组织成员国的官方机构为促进经济发展和福利之目的按优惠条件提供的贷款和赠款的拨付净额。也被泛指为各国政府对其他国家实施的援助。一般来说，官方发展援助有三个基本条件:第一，援助资金出自援助国政府的财政预算并由援助国的政府机构执行;第二，援助服务以促进受援国经济社会发展和增进人民福祉为目标;第三，拨款要比国际资本市场上的融资条件更为优惠，应包括25%以上的赠与成分。

　　在援助方式上，官方发展援助一般包括四种主要形式:一是资金和物资的赠与，是指官方资金或由官方资金购买的物资的无偿转移和支付。二是贷款。即上述赠与成分在25%以上的非营利性的官方低息贷款，包括双边贷款和国际经济组织的贷款两大类。三是人力支援，由政府或国际组织出资、协调和组织向低开发国家或需要人员帮助的国家和地区派遣教师、医护、技术等相关人员。四是技术支持，包括以官方资金无偿或以优惠条件有偿进行技术转让以及派遣技术人员，提供技术服务，以及智力、技能、工艺、培训支援等。关于援助的标准和额度，联合国规定了发达国家应增加对发展中国家的官方援助，应至少达到占其国民生产总值的017%。但是，除了丹麦、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典等少数国家实现了这一目标外，其他发达国家均未实现这一目标。

　　政府之所以提供官方发展援助，主要出于经济、政治、军事安全和道义四种目标。因此，大多数国家的对外援助是会附加一些政治条件的。比如美国政府在二战后实施的各种对外援助，都会附加各种政治条件来达到全球扩张的目标。在战后初期，美国援助的重点是欧洲，目标在于帮助欧洲国家复苏，增强对抗社会主义阵营的能力。20世纪60年代后，援助目标开始转向亚非国家，希望“促进这些国家亲西方倾向”。70年代后期以来，美国的对外援助开始与人权、输出民主和促进市场结合起来，在对外援助中附加了大量的人权条件和政治条件，成为实现美国战略目标的一种手段。中国政府的对外援助更多采取无偿援助、无息贷款和低息贷款的方式支持发展中国家。中国坚持对外援助的八项主张，特别是第二条规定中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权，受到广大发展中国家的欢迎。20世纪80年代以来，中国通过统筹安排，扩大了援助面，改革了对外援助的方式，重点推行政府贴息优惠贷款等方式，对不同的项目采取技术合作、管理合作、代管代营、租赁经营、合资经营等方式，大大提高对外援助的整体效益。

　　(二)经济合作外交

　　经济合作是经济外交最重要的方式，是不同国家、地区、国际组织、集团、企业间为了共同经济利益和实现利益共享，在生产领域和流通领域所进行的以生产要素的优化组合与合理配置为主要内容的较长期的政策协调和协作活动。经济合作的基础是互利互惠、平等协商，在经济合作过程中的制度和规范是合作的必要条件，依据权利和义务平衡的原则协调与磋商，遵守国际合作的制度和规范是合作延续的保证。经济合作外交包括双边经济合作外交和多边经济合作外交两类，前者是两国之间为从事某项经济活动的外交政策与活动，比如签订合作协议、建立合作机制等。后者是两国以上的多个国家从事经济事业的合作活动，比如建立国际经济合作组织等。

　　在经济合作方式上，经济合作外交具有三大类:一是宏观经济政策的协调。为了调节本国经济和世界经济的运行，各国之间经常围绕经济领域出现的一些问题，比如经济结构失衡、经济危机、贸易逆差、不公平竞争等问题，采取宏观经济政策的协调，在财政政策、利率政策、汇率政策以及经济监管等政策领域进行协调，以求尽快解决经济领域出现的问题和挑战。2008年金融危机之后，中美两国之间通过战略与经济对话进行宏观经济政策协调，对于稳定金融危机造成的不安定形势，推动两国经济的复苏产生了积极的效果。当然，在其中也出现了人民币汇率问题、贸易摩擦问题等纷争，围绕这些问题开展的各种外交沟通和协调，也是经济外交的重要方式。二是经济合作协议谈判。经济合作外交更多是通过国内立法、国际协定和合作项目进行，比如在贸易领域中的跨国企业合作，在投资和管理领域中的跨国经济交流，在金融领域中的外汇结算、汇率协调等，都需要两国政府出面进行规范、管理和监督，必要的时候还需要两国政府派代表开展经济谈判，以达成一个规范两国经济合作的管理性协议。三是参与国际经济组织、多边经济论坛和国际经济制度。目前，在国际上出现的一个突出特征是日益增多的次区域、区域和全球多边经济组织，世界贸易组织、国际货币基金、世界银行等普遍性世界经济组织和各种区域性经济合作方兴未艾，对各国经济发展都产生着直接而重大的影响。各国都非常重视通过参与多边经济外交寻求发展机会。当然，其中也包括围绕资源问题、贸易争端问题、金融问题等产生外交斗争，外交的任务就是对这些问题进行评估，调节有关各方之间的争端，并探索促进经济外交的前景和可能性。此外，发展中国家在平等互利的基础上，寻求所谓的“发展外交”，通过开展多种形式的南北对话和南南合作来建立互助合作的新型关系。

　　(三)经济制裁外交

　　经济制裁外交是与经济援助相对立的另一种经济外交方式。所谓经济制裁，是指一个或多个国际行为体为实现一定的政策目标，对特定国际行为体的经济资源和交往空间实行禁运、联合抵制和其他经济制裁措施的一种政策或行为。在实践中，经济制裁包括冻结制裁对象国的账户存款、其他资产和预期应得的经济利益，取消制裁对象国享有的各种优惠贸易条件和受援项目，限制与对象国的部分或全部商品交易以及其他经贸往来等众多方式，此外，因经济摩擦产生的各种惩罚性关税、禁止进口等限制性措施等一切对其他国家经济权利产生限制、损害乃至剥夺的行为，都可归入经济制裁。

　　经济制裁的方式很多，概括起来，主要有以下几种:一是禁运和联合抵制。是由政府明令禁止本国国民与一个或若干国家进行贸易，它可以是全面的禁运，也可以仅对某些类型的特定产品进行限制，旨在从经济上、军事上、政治上以及道义上削弱潜在对手;或者作为一种报复手段，惩罚另一个国家。二是联合抵制(Boycott)，又称杯葛，是由国家政府支持拒绝从特定的国家或国家集团购买产品，它往往是出于经济、政治安全或意识形态的动机。比如20世纪50年代，西方国家成立的巴黎统筹委员会对社会主义国家进行的封锁和禁运，目的是遏制共产主义，阻碍社会主义国家的经济建设。三是其他经济制裁，比如贸易制裁、公司制裁、金融制裁等。贸易制裁分为进出口的数量限制、惩罚性关税、类别管制和拒绝购买某一国家或者某一国家集团的全部或者某类产品。投资制裁主要针对企业的制裁，对某些企业的市场准入、投资行业、投资地区进行限制，拒绝发放企业许可证等。金融制裁包括减少或中断贷款、信用担保甚至冻结政府的海外资产等。比如围绕朝鲜核试验问题，美国联合其他国家对朝鲜实施制裁。经济制裁并非仅仅是发达国家所独有的手段，广大发展中国家也可以把经济制裁作为维护国家利益和伸张国际正义的手段。20世纪70年代，阿拉伯产油国为反对以色列犹太复国主义的侵略行径，联合对暗中支持以色列的西方国家减少乃至停止石油供应，实行石油禁运，迫使他们改变支持以色列的政策。中国近年来在外交实践中，也开始拿起经济制裁的武器，在台湾问题上对法国对台军售行为实施制裁，对美国在轮胎特保和其他贸易双反(反补贴、反倾销)的不正当行为上实施反制裁。毫无疑问，经济制裁目的在于追求实现政策目标，在外交实践中，经济制裁仅仅是服从实现政策目标的手段，绝非故意激化矛盾，最终落脚点是鞭策各国重启谈判，在平等互利的基础上通过对话和协商妥善解决矛盾和分歧。

　　经济外交是一种新兴的外交形态，也是一种充满活力和潜力的外交形态。在世界经济政治化和国际政治经济化的互动激励下，经济外交在未来还将有更大的发展。具体来说，经济外交在21世纪将沿着四个趋势向前发展。

　　(一)经济外交从外交边缘地带向外交中心地带发展的趋势

　　经济外交最先在日本受到重视，主要是因为二战后日本被剥夺了在安全、防卫和其他高级政治领域中的权利，惟有经济领域可以让日本外交有所作为，由此成就了日本对经济外交的先知先觉。然而，到20世纪末，对于大多数国家而言，经济外交仍然还处于边缘地带，外交中心地带仍然是一些战略性的问题，比如国家安全问题、领土主权问题、海空权益问题。近年来，随着冷战的终结和全球化的飞速发展，发展问题日益成为各国外交的首要问题，“基于发展的外交”(Development-based Diplomacy)受到前所未有的重视，在外交日程的先后次序中日益占据优先的位置。围绕发展办外交、办好外交促发展，已经成为世界各国普遍的共识。在此种外交共识的指导下，将会推动经济外交向外交全局的中心地带移动，这是不可逆转的客观趋势。

　　(二)经济外交从纯粹经济议题向与其他议题挂钩发展的政治化趋势

　　全球化是一柄双刃剑，它在推动全球经济走向融合的同时，也制造了各种战略力量的进一步不平衡发展。西方发达国家正在通过跨国公司及其主导下的国际经济组织加紧向全世界特别是发展中国家渗透，在世界范围内争夺资源和市场。与此同时，它们还借助跨国投资、对外贸易、对外援助等手段对发展中国家设置种种限制，比如苛刻的环保标准、商品倾销制裁、市场经济地位等，极力在全世界输出其发展模式、政治制度和价值观念。此种趋势刺激各国在开展经济外交的时候，纷纷与各种复杂的社会、文化、政治等问题结合起来，加剧了发达国家与发展中国家、发达国家之间、发展中国家之间在资金、技术、市场、资源方面的竞争，也加剧着一些国家内部的贫富分化，引发社会冲突、民族矛盾、恐怖主义等严重后果。这些问题的大量涌现，必将在未来进一步把经济和众多复杂的政治和外交议题结合起来，经济外交的政治化趋势也不可阻挡。

　　(三)经济外交从战略驱动向制度驱动发展的趋势

　　自经济外交提出以来，在较长一段时期内，经济外交是由国家通过对外战略和外交政策驱动的。无论是发达国家的经济外交，还是发展中国家的经济外交，核心都是为了实现特定的国家战略和对外政策，进而维护和实现自己的国家利益。然而，20世纪90年代以来，全球化将“世界卷入一种相互依赖的网络状态”，国际制度合法性和有效性在世界经济治理领域迅速得到提升。全球化要求“积极推进贸易和投资自由化、便利化，消除各种贸易壁垒，进一步开放市场，放开技术出口限制，建立一个公开、公正、合理、透明、开放、非歧视的国际多边贸易体制，为世界经济有序发展构建良好的贸易环境;进一步完善国际金融体系，为世界经济增长营造稳定高效的金融环境;加强全球能源对话和合作，共同维护能源安全和能源市场稳定;积极促进和保障人权，使人人享有平等追求全面发展的机会和权利;创新发展模式，促进人与自然和谐发展，走可持续发展之路。”因此，经济外交将更多以多边主义的行动机制为中心，切实维护多边国际经济制度的权威，在重大国际事务上保持多边协商、对话和合作，在此基础上广泛听取非国家行为体的意见和要求，将其纳入制度化和规范化的轨道，这既是世界经济治理的趋势，也是各国经济外交的趋势。

　　(四)经济外交从政府主导向社会广泛参与转变的趋势

　　就目前而言，大多数经济外交事务基本上还是以国家委派或者间接代表国家为主，国家和政府的影响力太大且制约太少，而来自跨国公司等民间组织的参与和对国家的制约非常有限，机会受到很大限制。然而，随着全球化和跨国交流广度和深度的发展，越来越多的社会行为体被直接或间接地卷入到全球公共事务的利益关系中来，一个国家开展经济外交无法回避来自跨国公司、非政府组织和普通公众等众多利益相关者的参与。近年来，在丰田汽车油门踏板安全门事件、中国吉利收购沃尔沃、墨西哥湾漏油事件、中海油收购优尼科事件、谷歌公司退出中国事件等一系列重要外交事件中，跨国公司、大众传媒、公共利益集团等诸多行为体都被卷入其中，这一趋势还将继续向前发展，在可见的未来，一种由社会广泛参与的新经济外交将成为一种常见的形态。

　　在经济全球化飞速发展的时代背景下，经济问题在国际关系中的地位越来越重要，经济外交是一种潜力很大、前景灿烂的外交形式。特别是从改革目前不公正、不合理的国际政治经济秩序的大局出发，围绕国际政治经济秩序的改革，各国之间的外交斗争和较量不会终止，各国之间的经济摩擦和分歧也会趋于常态化，进而围绕这些问题而展开的经济外交依然任重道远。