能源安全

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能源安全(Energy Security)

　　能源安全是指以合理的价格提供足够的燃料和电能,支持国家经济的可持续发展,保障人民生活,并保卫本国领土.为了保证能源安全,能源短缺的国家要谋求石油进口渠道,这就形成了全球性的“能源争夺战”。

　　如果能源安全的定义是在任何时候都能获得价格合理的能源,那么,这样定义的能源安全就取决于生产国能否采取措施促使市场稳定，石油生产国旨在市场稳定和抑制价格波动的各种政策措施企是有利于缓解石油等能源安全担忧的。

　　能源安全是指一个国家或地区以石油天然气为代表的能源储量、能源生产和能源供应安全。人们往往将能源安全与石油安全混合使用,在大多数情况下,能源安全一般是指石油安全，探讨石油安全概念及其演变,分析西方主要石油消费国的石油安全战略,对于目前日益倚重海外石油的中国来说,是十分必要的。

　　能源安全是指我们的经济、社会制度和生活方式能够以可以接受的成本依赖充足的能源供应。对能源进口的外部依赖决定了能源安全需要重视两个方面：一是外部能源资源的可用性，二是外部能源资源的可受性。

　　油战略家丹尼尔·耶金指出，“能源安全的目标是指以不危及国家价值观和目标的方式，以合理的价格确保充足可靠的能源供应。”

　　在相当长时期内，中国能源安全至少包括四个方面的含义：第一，是能源的供给安全。从资源上看，我国的煤炭储量在世界排第三，次于俄罗斯和美国，产量也多年稳居全球首位。以此为基础，中国事实上也成为世界上绝无仅有的以煤炭为主的能源消费大国。与之类似，我国的石油生产量也位居世界第五、六的位置。

　　能源安全的第二重含义，是能源的价格安全。从本质上说，能源不是一种单纯的商品，不仅任何一个地缘政治冲突都可能对能源的价格产生重要的影响，而且小到一场飓风的暴发都可能对能源的价格产生重要影响。

　　能源安全的第三种含义，则是近年来日益凸现的能源运输安全

　　能源安全的第四重含义，则是能源消费的环境安全。产生能源消费环境安全的本质原因，根源于我国的近乎畸形的能源消费结构

　　在国家经济发展的一定时期内，保障能源的持续、及时、足量地满足国民经济和社会发展的需要，并且保持价格的可接受性、发展的可持续性和国家政治的稳定性。从时间上，能源安全可以分为短期能源安全、中期能源安全与长期能源安全三类；在空间上，能源安全可以分为区域安全、国家能源安全与全球能源安全三类；在类别上，能源安全分为能源供应安全和能源使用安全，前者包括能源的开发、运输与储备，后者包括能源的贸易、效率与环境。

　　能源安全的丰富内涵决定了能源安全理解的多面性，厘清能源安全的基本特性是制定能源安全战略和政策的逻辑起点。

　　1、能源的经济安全属性

　　经济利益是国家利益中最基本、最核心的利益，经济安全是对国家、民族的经济利益的维护和拓展。在国家层面上，经济安全是指一个国家经济体系抵御各种干扰、威胁、侵袭的能力，优化一个国家经济体系得以持续、安全发展的国内、国际环境。[7]能源是推动经济增长的基本要素，能源的经济安全属性集中表现在三个方面：首先，提高能源效率，以较低的能源消费支持快速的经济增长。能源效率分为能源经济效率和能源技术效率，前者表现以单位GDP能耗为指标的能源强度，后者表现为单位产品能耗。其次，随着石油进口依存度的提高和国际石油价格的暴涨，每年用上百亿美元的外汇进口石油可能对国际收支平衡产生严重影响。最后，油价上升带来生产成本的提高，以石油为能源、原材料的相关行业成本也会上升，形成较为强烈的通货膨胀预期，造成更大范围的企业成本增加，从而降低了企业的国际竞争力。

　　2、能源的环境安全属性

　　在能源消费过程中，煤炭的使用产生了严重的环境污染问题。环境问题或者说环境安全在国际能源安全中的地位日益凸显，环境问题对国际能源工业、市场需求和价格走势的影响越来越大，任何能源政策和能源安全战略的制定都不得不考虑到环境保护或环境安全的因素。[8]从世界各国发展的趋势看，工业化国家都采用了以油气燃料为主的能源路线，逐步减少固体燃料的比例是世界各国促进能源结构优化，提高能源效率，降低能源系统成本，提供优质能源服务的必然选择。在环境保护浪潮的影响下，控制、稳定、甚至减少温室气体的排放量已经成为环境安全的首要目标，也是国际社会的当务之急和共同责任。就能源的生产和消费来讲，就是要放缓、节制矿物燃料的生产和消费增长速度，使空气中的二氧化碳含量得以控制、稳定甚至减少。

　　3、能源的治理安全属性

　　能源安全是市场和政府资源配置的混合领域，对能源市场的有效治理是政府确保能源安全的基础性工作。各国能源体制改革的基本趋势是放松管制，重视市场机制的作用，建立政府引导，市场机制推动，行政主导，经济激励，有限竞争的能源市场。以市场机制，如竞争机制和价格信号等，为能源资源流动和优化配置的基础调节杠杆，即只要市场自身的力量能够消化和解决的就用市场化的手段和方式调节处理；同时辅以政府主管部门或监管机构有力的监管。对于市场失灵或者市场忽视的领域，如能源生产、销售的市场准入、能源安全生产隐患和事故的防范与消除、能源开发利用中环境污染事故的治理、新能源新技术的普及和推广等，都需要政府的介入和干预。政府对能源领域的介入一方面表现为政府的调控和管制，甚至包括行政处罚等强制手段，另一方面也表现为政府的鼓励、引导和扶持措施，如通过给予政策性贷款和税收优惠等方式实现，从而最终达到用最小的政府干预解决能源问题的外部性问题，实现“有形之手”和“无形之手”的协同并用和优化配合。

　　4、能源的国家安全属性

　　市场的逻辑是将经济活动集中在便于发展生产并获得高额利润的地方，而国家的逻辑则是获取并控制经济增长及资本积累的进程，经济上的相互依存产生了一种可供利用和操纵的脆弱性，导致了国家权力与市场财富的持久冲突。[9]能源安全是国家安全的基石，国家安全是能源安全的价值归属。能源既是各国政治与外交政策的主要目标，也是各国政治与外交政策的主要手段。[10]冷战结束以来，能源出口国也加重了能源输出在其对外政策和外交手段上的分量，对主要能源进口国而言，能源因素已经成为它们对外政策的决定因素。石油资源主导权的争夺更趋复杂难料，成为21世纪国际冲突与战争的根源。[11]能源是一项重要的战略资源，能源安全涉及国内与国际、供给与需求、经济与环境、法律与科技等多个方面，非单一手段所能解决。为此，国家维护能源安全需要结合全球化背景下的能源地缘政治格局和国际利益分配，从相互统一的整体来看待，注重政治、经济、军事、外交等多种手段的综合运用与协调。

　　5、能源的合作安全属性

　　能源赋存的地域性和结构性不平衡，决定了能源的跨国流动性和能源贸易的国际性。随着全球化的不断发展，在相互依存的世界体系日益发展的今天，能源安全问题的跨国性和综合性日益突出。能源安全问题实质上并不是总量严重不足的问题，而是世界能源资源如何合理有效配置的问题。保证本国的能源安全供给和世界能源资源的配置都是通过能源贸易途径解决的。一国能源安全问题不可能游离于世界经济全球化的大势之外而单独成为一个封闭的市场，它只能通过双边或多边的合作或竞争下的合作，在彼此相容、交融和整体平衡的利益中实现。各能源进口国应摒弃以恶性竞争谋求安全优势的旧式思维，通过加强能源领域合作扩大共同利益，提高应对威胁和挑战的能力与效率。事实证明，能源安全只能建立在互利、共赢的安全利益之上，单方面的、“零和”的安全诉求不能保障真正和持久的能源安全。各国在实现自身能源安全的同时，必须尊重别国利益和关切，为对方的能源安全创造条件。

　　回顾人类社会发展历程，能源安全问题由来已久。自19世纪末以电力、化学革命和内燃机为特征的产业革命以来，全球能源需求持续增加，能源安全问题逐步显现。迄今为止，世界各国致力解决能源安全问题的观念发生了3次重大变革：一是与战争相关的能源安全观，二是冷战时期的能源安全观，三是新形势下的新能源安全观。与战争时期的能源安全观和冷战时期的能源安全观相比，新形势下的新能源安全观的理念更丰富，突出体现在5个方面(图1)。

　　从单一安全转向全面安全

　　当今世界，能源多元化已经成为各国能源战略的必然选择。传统能源安全以单一的石油安全为核心，新能源安全观在关注石油安全的同时，开始关注天然气、电力、煤炭、核能等主要能源的全面安全。

　　从狭义安全转向广义安全

　　传统能源安全以防御中东石油供应中断为重心，新能源安全观认为，恐怖活动的全球化与常态化，需要将能源安全扩展至各个国家和能源供应链的各个环节，维护能源来源稳定、基础设施安全和运输通道安全均是能源安全的重要内容。

　　从单向安全转向双向安全

　　传统能源安全主要关注供应安全，新能源安全观认为，能源安全的主体包括消费者、转运者和生产者，能源安全对消费方和生产方是一致的，在关注消费方供应安全同时，也应关注生产方的需求安全和转运方的运输安全。

　　从对抗安全转向合作安全

　　传统能源安全将消费国与生产国的利益对立起来，强调“同盟安全”或“结盟安全”。新能源安全观认为，任何一个国家或地区的能源安全都依赖于全球能源安全，保障能源安全的唯一出路是“合作安全”和“共赢安全”，即从民族国家的安全拓宽至全球安全。

　　从短期安全转向长期安全

　　传统能源安全主要应对市场短期供应中断，新能源安全观在强调应对市场短期供应中断的同时，更加注重能源供应的可持续性，同时更加注重生态与环境安全，新能源、新技术、气候变化等成为了新能源安全观的重要内容。

　　近年来，我国广泛开展能源双边多边合作，大力支持能源企业“走出去”，积极推进节能减排工作，启动国家战略石油储备基地建设，推进加大新能源可再生能源开发力度，能源安全保障能力有所增强。但是，油、气、煤、电供应紧张局面时有出现，大面积停电事故偶有发生，能源安全形势仍不容乐观。当前和今后较长一段时期，我国能源需求仍将持续较快增长，能源对外依存度还将快速增加，国际政治经济形势日趋复杂，围绕资源争夺、市场控制、核心技术的竞争将更加激烈。面向未来，保障我国能源安全的任务将更加繁重，形势将更加严峻。

　　保障能源供应的压力不断加大

　　2020年前，我国仍将处于工业化和城镇化“双快速”发展时期，随着经济规模进一步扩大，能源需求还会较快增加。预计2015年，我国能源需求总量将达到38亿吨左右标准煤，有可能超过美国成为世界第一大能源消费国，2020年能源需求总量将达到42亿—45亿吨，2030年有望突破55亿吨。预计到2015年，我国能源对外依存度将由2008年的8.8%上升到15%，石油和天然气对外依存度将由2008年51.2%和5.8%分别上升到60%和30%左右，到2030年，我国能源、石油、天然气的对外依存度将进一步上升到25%、70%和50%以上。

　　与此同时，我国煤炭继续扩大产能面临的生态环境压力越来越大；石油继续扩大产能面临的资源制约越来越大；天然气、风电、核电具备产量较大幅度增长的条件，但基数较小；其他新能源和可再生能源大规模发展面临技术和经济性的制约；利用国外能源存在诸多风险。总体来看，我国能源需求快速增长与能源供应增长制约的矛盾将长期存在，我国煤电油运总体处于紧平衡的状态难以在短期内从根本上消除。

　　温室气体减排对能源安全的掣肘作用依然存在

　　我国是温室气体排放大国。2030年前，我国温室气体排放还将继续增长。近年来，世界主要国家高度重视气候变化问题，“G8+5”领导人对话会议、欧盟首脑会议等国际会议，均将气候变化问题作为核心议题。美国奥巴马新政府更加重视气候变化问题，2009年6月26日，美国众议院通过了旨在降低美国温室气体排放、减少美国对外国石油依赖的《美国清洁能源安全法案》，标志着美国迈出了应对气候变化的重要一步。2009年11月27日，国务院常务会议研究决定了我国2020年的减排目标，即单位GDP国内生产总值CO2排放比2005年下降40%—45%。2009年12月18日，举世瞩目的哥本哈根气候变化峰会落下帷幕，温总理在气候变化领导人会议上强调：“中国政府确定减缓温室气体排放的目标是中国根据国情采取的自主行动，是对中国人民和全人类负责的”。“我们言必信、行必果，无论本次会议达成什么成果，都将坚定不移地为实现甚至超过这个目标而努力”。尽管《哥本哈根协议》不具法律效力，但作为负责任的大国，中国政府仍将减排温室气体作为一项自觉行动，并需在优化能源结构上下更大功夫，同时需付出一些可承受的能源安全代价。

　　国际能源合作存在诸多风险

　　近年来，我国广泛开展能源对话与合作，与世界30多个国家签订了政府间能源合作协议，与苏丹、哈萨克斯坦、委内瑞拉、尼日利亚、伊朗、伊拉克等40多个国家开展了油气合作，与澳大利亚、蒙古、越南、印度尼西亚等国开展了煤炭合作，与澳大利亚、哈萨克斯坦等国签署了铀资源双边合作协议，与越南、蒙古和俄罗斯等周边国家签订了跨国输电协议。2007年12月，中哈原油管道二期工程开工，管线长1362公里，年输送原油2000万吨，预计2013年建成。2008年6月，中亚天然气管道项目开工，设计年输气量300亿立方米，2010年全线投运。中缅油气管道项目达成初步共识，签署了天然气资源购销协议。2008年，我国境外权益石油产量近4500万吨，权益天然气产量约80亿立方米。

　　长远看，利用国外能源资源已成为我国能源安全战略的必然选择。但是，利用国外能源资源也存在许多风险，主要表现为：主要能源消费国加强对世界能源市场的影响，主要能源生产国强化对能源资源的控制，能源的战略属性进一步增强；国际金融资本和投机资金不断涌入国际能源市场，推动能源价格高位振荡，能源的金融属性进一步突显；国际恐怖事件时有发生，中东、非洲、中亚等能源生产地与过境国政局动荡、冲突不断，人员安全和能源生产设施受到威胁；全球石油运输通道过于集中，且存在加剧趋势(图4、图5)，各国对跨国能源运输通道控制权的争夺异常激烈，有可能成为影响能源安全的重要因素；我国利用国外能源历史短、规模小、价格承受力弱，能源军事保障力量较弱，对国际市场的影响力低，利用国外能源的安全保障体系还有待进一步完善。

　　提高能源科技自主创新能力任重道远

　　我国能源技术虽然已经取得很大进步，但与能源发展的要求和国际先进水平相比，还有很大差距。未来世界，谁率先掌握了新能源技术，谁就赢得了发展的主动权。为化解能源资源和环境约束，目前，世界主要国家已经展开了新能源科技竞争，零排放燃煤电站、氢能及燃料电池、快中子堆、磁约束核聚变等前沿技术研发步伐加快。与世界先进国家比较，我国在能源高新技术和前沿技术领域还有相当差距，若不能与世界同步发展，在新的能源科技变革中将继续处于落后和被动的境地，难以发挥科技对能源安全的支撑作用。

　　能源储运应急能力亟待加强

　　我国已经建成了第一期总规模为1640万立方米的国家石油储备基地，但是与美日欧等100天以上储备规模相比，我国石油储备规模很小。天然气、煤炭和天然铀储备仍是空白，目前仅建成了6座枯竭油气藏地下生产性储气库，工作气量为17亿立方米，占天然气消费总量的2%左右，远低于国外天然气工业发达国家约10%—15%的平均水平。我国煤炭运输通道比较集中，大秦、朔黄铁路占“三西”煤炭外运总量的70%以上。输煤铁路和油气管道网络化程度不够，铁路运煤量仅占48%，成品油管输量仅占11.5%。交流同步电网规模不断扩大，同向平行布置的输电通道逐步增多。东部经济发达地区，资源来源和输送通道等多元化程度不够。

　　在经济全球化的条件下，一国的能源安全不仅仅是经济问题，同时它也是一个政治和军事问题；它不仅与国内供求矛盾及其对外依存度相联系，同时它还与该国对世界资源丰富地区的外交和军事影响力相联系。对石油供给短缺的国家而言，国家石油安全系数与国家对世界事务的外交和军事影响力成正比，而与该国石油需求的对外依存度成反比。[12]我国对境外石油依存度升高的时期，也恰恰是国民经济与社会高速发展的时期。因此，我国能源安全必须从根本上减少对国外能源的依赖，通过政治、经济、法律和外交等多种手段参与全球能源资源竞争和分配。

　　1、优化能源结构，改变能源消费方式和效率

　　构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展，是我国现代化建设过程中一项长期的、重大的战略任务。中国人口基数大，无论是从国内资源还是世界资源的存量考虑，中国只有创造目前工业化国家更高的能源效率，才能在有限的资源保证下，实现经济高速增长。目前我国是世界上第二大二氧化碳排放国，随着我国经济的发展和能源需求的增加，到2020年左右，我国的二氧化碳排放量将会超过美国成为世界的第一大排放国。无节制的石油消费增长只能加深中国的对外石油依存度或进口脆弱度。从这个意义上讲，控制为保障境外石油供应所付出的代价应该从理顺国内能源与经济互动的机制入手，通过燃料转换、能源消费结构的多样化等尽可能提高能源自给程度。提高能源效率是利用有限的能源保证能源安全供给的保证，不仅可以减轻消费者能源成本，用较少的能源投入得到较多的能源产出，还可以减轻环境压力，增加安全供给的系数和质量，缓解发展和减排的矛盾。

　　中国是较早批准《京都议定书》的国家之一，这种状况一方面给我国生态、环境带来严重影响，同时也面临着履行国际公约的巨大压力。我国提高能源效率的空间和潜力很大，如果采用国际上先进的技术和设备替代现有的落后技术和设备，总节能潜力可达目前能源消费总量的50%，如果用国内已有的先进技术和设备进行落后设备的更新，总节能潜力可以达到目前能源消费总量的30%。我国迫切需要发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境协调发展，实现可持续发展。

　　2、建立能源储备，应对能源供应的意外风险

　　能源战略储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障国家经济安全的有效手段。石油储备由于耗资巨大，同样存在着市场价格风险，需要确定适当的石油储备规模。从国际经验来看，石油战略储备从来都不是以平抑油价波动为主要目的，而是在战争或自然灾害发生保障国家石油的不间断供给为目的。根据我国国情，结合美国、日本等国家的经验，我国石油储备宜制定阶段性目标，逐步向国际能源机构的目标靠拢，即达到90天石油净进口量的储备目标。石油储备模式的选择上，应当采取政府储备与企业储备并举的方式。政府储备品种应以原油为主并主要储存进口原油，企业储备品种要坚持与生产经营业务活动相结合的原则，国家只规定储备量，而不规定品种。由于石油战略储备是一项事关国家与产业安全的战略性工作，必须有法可依，建立我国国家能源战略储备体系首先要制定相关的法律、法规，通过立法，对石油生产、加工、储备和管理等方面进行强制规范，促进能源战略储备的建立和实施。

　　3、加快能源立法，构建能源安全法律保障体系

　　我国能源领域的法制建设非常滞后，已经影响到能源行业的改革和发展。能源消费结构不合理，没有充分竞争能源市场环境和市场主体，以及缺少能源安全管理的法律保障等，已经成为我国实施能源安全战略的国内制约因素。我国迄今已经制定了能源法律4项，能源行政法规二十多项和一大批能源行政规章。

　　现行的能源法律体系主要存在四个问题，从体系构成上看还没有出台统筹全局的能源基本法，石油、天然气、原子能等领域的能源法律严重缺位，尚无能源公用事业法；从内容上看，原有部分能源法规根据市场经济的改革方向需要重新修订，现行法律法规存在许多立法空白；从执法上看可操作性差，我国现行能源法律规定过于原则，还需要大量行政法规和规章相配套才能实施，执法和司法困难；从协调上看，新法与旧法、能源法与其它法律之间衔接性差，甚至存在冲突，能源法律与政策的界限不清。

　　目前最为紧迫的是首先出台能源基本法，用以统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规。能源基本法的立法原则是制定能源法律体系中各个专门法和各项法律制度应遵循的共同原则；确立能源以及能源战略在国家经济活动中的战略地位；规制能源结构调整和能源布局的方针；明确各类能源市场主体和市场模式、运行规则和市场监督；规范各级能源管理机构的职责和权利；国家对能源市场失灵的干预方式和法律措施；确保国家能源安全的法律保障措施等。

　　4、拓展经济手段，参与国际能源资源的开发和利用

　　中国能源对外依存度将越来越大。因此我们迫切需要建立起全球范围内的能源供应体系，以获得长期、稳定、充足和价格合理的石油供应，支持我国社会与经济的持续稳定发展。所以，我们需要开放的能源安全观，在能源全球化的大背景下，充分利用“两种资源、两种市场”，不但要“引进来”，还要“走出去”，促进能源贸易、鼓励海外投资和跨国并购，参与国际能源的开发和利用。中国的能源安全问题的解决离不开国际能源市场和国际政治经济环境，中国的能源安全战略在某种意义上说是一种对外能源战略或国际能源战略。决定一个国家能源是否安全并不取决于这个国家资源的丰俭，也不取决于这个国家外汇储备的大小，而是取决于这个国家对于世界能源资源和世界能源市场的影响力和控制力。中国目前的“走出去”战略，一般是以参与勘探、开发和获取“份额油”为主。这种沿循传统思路的研究路线存在重大缺陷，很难满足我国可持续发展的实际要求。在我国新的石油战略中，一个不应忽略的研究重点应当是如何全方位地参与国际市场竞争，是利用市场化手段实现可持续发展和经济安全。

　　鉴于中国经济的可持续发展走势及其在世界经济格局中的地位，今后中国对世界石油市场的参与度、影响度都将大大提高。当前国际能源命脉仍然掌握在西方发达国家手中，在日趋激烈的国际能源竞争中，我国长期以来处于劣势，对国际石油市场及能源供应产地缺乏足够的影响力和控制力。中国已经成为世界上第二大石油消费市场，石油消费量占全球2%，但在国际定价机制中却连0.1%的权重都没有。正因为如此，中国只能被动地接受不断上涨的国际石油价格，额外支付巨额外汇。而从国际石油市场的发展历程和趋势来看，石油衍生品市场特别是石油期货市场在国际石油定价机制中的影响越来越大。因此，为应对国际石油价格的未来走势，保障中国金融体系和中国国民经济的安全和长期稳定发展，中国迫切需要制定以发展石油期货市场为核心的石油金融战略，支持国内石油产业的发展，改善中国石油的定价机制并争取国际石油定价权。

　　从国际石油定价机制来看，中国必须要建成一个发达的、完善的石油期货市场，建立以风险采购为核心的合理有效的进口石油价格形成机制，谋求国际石油定价的话语权，发挥我国在国际石油价格体系里面应有的影响力，彻底摆脱中国石油进口上买涨不买落的怪圈。今后中国应进一步开发石油期货品种，进一步增强中国在国际石油价格体系中的作用，改善中国企业在国际石油贸易中的地位同时，加强相关政策和法律的制定和调整，有步骤的推动石油远期交易市场等其他石油衍生品市场建设和发展。要鼓励企业积极参与期货和现货交易，将市场作为获得石油产品的主要手段，把在国外获得份额油作为重要的经营手段，开辟国内石油期货市场，力争在石油价格上有更多的发言权，从目前的防御型体系向主动出击型体系转变。

　　中国应加强支持和鼓励有条件的企业积极参与国际石油期货市场，利用期货交易规避价格风险。政府可以建立健全企业境外投资管理制度，调整国家现行税收、信贷和外汇政策，设立海外油气风险勘探专项基金，鼓励石油企业进行国际融资，参与国际资本市场和油气市场竞争。中国不仅现在和未来是石油消费大国，而且必将成为世界石油生产大国，并将在国际石油贸易、石油金融领域发挥重要作用。中国绝不只是世界能源市场上一个纯粹而被动的消费大国或进口大国，随着石油经济全球化进程的加快，中国将在世界石油勘探开发、石油供应、石油投资等领域扮演越来越重要的角色，并将在建立国际石油政治经济新秩序中，充当游戏规则的制定者、修改者和执行者，从而成为世界石油市场的受益者和维护者。

　　5、施展能源外交，塑造国际能源战略的和平环境

　　能源安全是国家间政治、经济和外交的博弈，应当有法律保护和政策支持。石油企业跨国经营兼有资源开发、贸易期货、跨国收购、资本融资等多项经营内容，作为战略物质的石油常常与国家利益、民族主义、地缘政治等复杂因素联系起来，政治风险最为集中和突出。中国能源国际战略不但要经受资源国的控制和进口国的竞争，也要面临地缘政治的冲击和第三国的干预，往往会突破东道国政府与跨国公司双方博弈的边界传统，扩大到错综复杂的大国博弈与国际竞争中。中国在海外的石油资源产地大多分布在政治、经济不稳定的地区。中国目前还缺乏控制国际海上通道或开辟水上要道的海空军事力量，也不具备采取远距离军事干涉行动保护国际能源供应安全的能力。

　　对正在崛起的中国而言，能源安全成为国家安全的重要软肋。中国必须依托大国外交、经济合作和一定优势的海权，在全球范围参与石油竞争，确保在海外石油市场份额及其石油运输的安全。除了在中东-北非、中亚-俄罗斯和我国南海等石油资源富饶地区参与竞争外，还要参与西非、拉美、东南亚和大洋洲等地的石油资源的开发与合作，寻求广泛的海外油气资源来源，以拓宽中国能源安全的国际空间。在国际能源博弈日益激烈的今天，各国都加强了对本国能源资源和能源企业的控制力和影响力，能源行业的跨国并购往往因为政治因素的干扰无疾而终。近年来，“中国石油威胁论”有所抬头，中国公平合理参与全球油气资源的竞争受到少数大国的误解，美、俄、日等国在国际石油市场上挤压中国石油企业的海外拓展空间。

　　中国的油气公司在伊朗、苏丹等中东和北非地区产油国上游的投资，受到了战略及外交政策上与之为敌的美国的政治干扰。如何从中国整体外交利益最大化的角度处理国际油气开发领域中的地缘政治因素是中国获取境外石油的挑战。美国学者塞缪尔·亨廷顿在其引起全球极大关注和持续争论的《文明的冲突与世界秩序的重建》中提出一个假设，即在2010年中国和越南在南中国海为石油发生战争，美国为了自身利益与中国交战。甚至有学者指出中美两国必然的能源冲突。中国为实现石油安全目标而采取的“走出去”和“多元化”国际能源战略，在亚太地区遇到的最强的竞争对手主要是美国、日本、印度和韩国等，特别是与美、日的油气战略竞争尤为激烈。对此，必须给予高度警觉和重视，并通过政治和外交手段，为中国石油安全的“走出去”战略的实施创造有利的国际环境。

　　6、倡导多边主义，参与完善国际能源安全机制

　　美国著名国际政治经济学家罗伯特·基欧汉指出：“所谓多边主义，指的是多个国家组成的集团内部，通过某些制度安排，协调各国政策的一种实践。”多边主义有各种形式，如参与各种重要的国际机制，地区间的对话与合作、以及地区内部的一体化等。能源安全作为一个全球性问题，不同形式的协调与合作成为大势所趋，维护能源安全的多边主义使得国际机制的建立成为一种必然。在全球能源市场高度一体化的今天，“在相互依赖的情势下，理性的、以自身利益为趋向的行为者将会把国际机制视为增加它们达成互利协议能力的途径。”

　　从这个意义上说，中国在海外能源竞争应该避免发生国际冲突，要与各国在能源领域共同合作或实现竞争下的合作，这样的合作乃是各方实现能源安全过程中“多赢”良策。中国已经成功成为国际经济链条中不可轻易取代的一环，加深这种中外相互依赖只会有利于中国的长足发展。中国政府提出了以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观，其宗旨是超越差异和分歧，通过对话增进互信，通过谈判解决争端，通过合作促进安全。能源进口国与能源出口国之间，能源进口国之间以及能源出口国之间，都存在维护能源贸易顺畅、稳定、合理的共同利益，需要进行相互协调与对话，合作成为彼此安全利益最大化的最优选择。国际社会正处于转型时期，主要矛盾往往围绕对国际秩序发展有重要影响的国际规范展开，通过国际机制、国际组织建立国际秩序应视为一种可行的途径。在全球层面上中国应以完善全球性国际制度的基本规则为着眼点，积极主动的倡议或主导国际机制的、修改、完善和新机制的制定，提高议程创设能力，成为全球规则的参与者和主要制定者，以机制建设促进国际秩序的建设，进一步融入国际能源市场体系，成为国际社会复责任的、建设性的、可预期的积极建设者。

　　在区域层面上进一步体现有所作为的积极态势，加强地缘政治经济的塑造能力，着眼于构建区域全面合作的法律制度框架。毕竟，国家间能源竞争、对立和冲突只能通过协调和相互合作来解决，倡导平等、合作，强调分享、共赢，在建设性的互动过程中逐步探索和确立世界能源秩序的新规则。通过多边国际合作，可以建立合理的能源定价机制，制定有助于协调发展的法律和制度框架，为能源的可持续发展制定国家行动纲领以及提供关键性新技术的示范等。作为正在兴起的国际石油消费大国，中国应充分利用目前已形成的国际石油利益格局，开展能源外交，积极参与多种形式的世界和地区性的能源合作组织，进一步加强与世界石油生产国和消费国政府、国际能源组织和跨国石油公司间的交流与合作，建立稳定的协作关系和利益纽带。