能源外交

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能源外交(Energy Diplomacy)

　　能源外交是指一国政府、企业及个人围绕能源战略目标而进行的一系列对外行动，包括制定对外能源战略和政策，以及具体的对外交往活动。从能源外交的主体看，政府（包括国家领导人以及外交、经贸、能源等政府机构）承担了主要角色，其中外交部门通常是能源外交的先锋。企业、非政府组织以及个人也是能源外交的重要参与者，官商结合是能源外交的典型特点。从能源外交的客体看，它涉及的范围很广，既包括政府间的重要访问及各种合作协议，也包括贸易、投资、勘探与开发、技术合作、交通运输（如通道外交）等内容；既有双边合作，也有多边合作（如欧佩克、国际能源机构等）。

　　能源外交的真正兴起始于第二次世界大战后，主要有三大背景。

　　首先，煤炭工业时代逐步结束，石油开始在国民经济中大规模使用，人类进入“石油世纪”。1965年，石油在世界能源消费结构中的比重达到39.4%，首次超过煤炭（39%）。1972年，这一比重进一步升至46%，而煤炭下降到28.7%。石油已不仅仅是军事战略物资，它被广泛应用于国民经济的各个领域，尤其是制造业。石油在经济中的地位不断上升，各国对石油的需求日趋增大。

　　其次，自20世纪70年代以来，世界能源危机频发，油价不断攀升，每桶石油的价格由战后初期的2美元上涨至数十美元，这对各国乃至全球经济构成了严重威胁，能源供应问题成为各国政府的优先关切。

　　第三，石油成为一种战略资源，国际上围绕石油展开的争夺日趋激烈，某些别有企图的国家试图凭借地理优势或力量优势，垄断或控制油源和石油供应线。石油争夺导致了部分产油区战火不断、局势动荡，进而严重影响到世界石油市场稳定，建立国际能源秩序成为广泛诉求。

　　在这种背景下，各国出于国家安全和经济利益考虑，大力开展围绕能源尤其是石油的外交活动。1973年第一次石油危机爆发后，全球能源外交出现了一个高潮期，同时在各国国家安全战略中，能源安全成为优先目标之一。

　　1、1965年，全球能源消费结构发生了翻天覆地的变化，石油在世界能源结构中的比例达到了39.4%，随着煤炭工业的没落，人类开始进入了石油世纪。随着石油在经济活动中地位的不断攀升，各国尤其是发展中国家对石油的需求也日益增加；

　　2、1970年代后，全球范围内爆发多次能源危机，对全球经济产生了重大影响，促使世界各国均开始尝试用外交手段确保能源安全；

　　3、随着国际上对石油能源的争夺，石油逐步称为了一种战略物资，国际间的石油争夺日益激烈，能源外交也随之激烈。

　　一种是冲突与斗争型，即通过直接动用武力，占领油气资源或资源所属国，实现对生产国的政治、军事与经济控制，建立生产或销售的垄断性同盟（如最早的石油工业卡特尔“七姊妹”）以控制市场，占有或控制战略通道（包括重要运输路线、管道等）。历史上，因石油争夺而引发战争的例子不胜枚举，如两伊战争、伊拉克入侵科威特、两次海湾战争，等等。能源外交的另一种方式是合作与参与型，这是当今世界各国普遍接受的方式。最常见的形式包括与进（出）口国家建立良好双边关系，签署双边或多边能源合作协议，联合勘探与开发，建立生产或进口联盟以维护市场稳定，联合建立石油战略储备、交通运输安全合作，等等。

　　1、确保能源供应安全

　　2011年石油进口佔美国国内总能源需求的46％，中国则是53％，极度依赖石油进口使各国积极确保供应安全美国积极保持和中东石油国的外交关系，例如沙地阿拉伯、阿联酋等中国积极保持与中东及非洲石油出口国的良好关系，如伊朗、利比亚、苏丹、肯尼亚等

　　2、确保能源运输安全

　　世界各国需要确保石油从出口国到自身国家的运输通道安全，提防敌对国家和海盗的威胁伊朗声称控制波斯湾霍尔木兹海峡，每天世界40％的石油出口要从这个狭窄水道通过，2012年伊朗曾指若国家安全受威胁，会封锁海峡东非的索马里海盗长期威胁外海亚丁湾的航道安全，这里同样是石油输出的重要水路。世界各国近年派出军舰保护船隻，确保海上运输线安全。

　　1、指运用政治经济等手段进行的以能源资源的获得和安全为最终目的外交政策和行为；

　　2、指以能源为手段而实现其他政治或经济目标的外交政策和行为。前一类能源外交的实施者多为能源输出国，后者则多为能源消费国；前者侧重经济目的，后者凸显政治目的。

　　1、买施多元化发展战略

　　在世界石油资源日趋短缺的情况下，石油资源的分布也是不均匀的，其中中东地区就占到57．4％，排名前五位的国家都集中在中东，美国通过两次海湾战争已基本掌握了对中东石油的控制杈。为避免供应风险，能源多元化获取战略已成为我国能源外交的主题。以金融危机为契机，我国加强与拉美国家、俄罗斯以及中亚能源合作，积极营造“多元化”能源外交格局，以期走出增长瓶颈。2009年2月8～22日和巴西、委内瑞拉和厄瓜多尔等拉美国家达成了能源合作等一揽子协议，开拓了我国和拉美能源的合作机制。2009年l0月14日，普京就任总理以来首次访问我国，双方签署了中俄石油和天然气领域合作政府间协议。2009年12月14日，“中国一中亚”天然气管道开通，该管道初期运力约为50亿m3，未来每年将向我国供应700亿m3的天然气。中亚能源外交减少了我国对中东石油的依赖，增加了能源安全系数；同时，能源纽带可加强我国和中亚国家的互信，保证国家西部边境的安全。

　　2、多边能源合作机制正在逐步完善

　　全球金融危机带来国际能源形势的变化，使我国在全球能源合作的范围不断拓展，内容逐渐丰富，多边能源合作机制逐步完善。目前我国已与美国、欧盟、俄罗斯等36个国家和地区建立双边合作机制，参与了APEC能源合作、东盟+3能源合作、中亚区域合作能源协调委员会等22个能源国际组织和国际会议多边合作机制，并发起组织了中国一东盟能源合作研讨会、五国能源部长会议、金砖四国峰会等多次会议，在国际上引起积极反响。此外，我国积极拓展区域性能源合作与对话，成果显著。2008年l2月17曰，联合发表《中国、印度、日本、韩国、美国五国能源部长联合声明》；2009年3月，中缅双方政府签署了《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》；2009年7月29日，第六届东盟和中国、日本和韩国(10+3)能源部长会议和第三届东亚峰会能源部长会议发表了《第六届东盟+3能源部长会议联合声明))和《第三届的东亚峰会能源部长会议联合声明》。这些合作机制为我国促进全球能源价格稳定和供需平衡以及确保我国能源安全提供了重要的平台，也使我国在更大范围、更广领域、更高层次上参与多边和双边国际合作与竞争。

　　3、利用创新模式推进能源外交

　　金融危机的爆发引发了“蝴蝶效应”，对世界各国的政治、经济产生了不同程度的影响。我国作为重要的能源消费国，为改变石油金融不合理的局面，创新性的提出“贷款换石油”的模式，开启与俄罗斯、巴西、哈萨克斯坦等国的石油生产商的合作。这种模式的特点为：我国以贷款、基金等资本要素，换取产油国供油合同、联合开发等资源要素。从长远看，“贷款换石油”能够维护地区能源安全的稳定，提高地区应对国际能源错综复杂局面的能力，能够为我国提供一个长期稳定的石油供应源，在一定程度上平抑国际油价的波动，特别是在国际油价处于低位时，有利于生产方和购买方做出更为理性的选择。这不仅是我国与其他国家合作的重大成果，亦是我国在国际资源金融史上的一次大规模的尝试。这种模式在低油价和全球经济衰退的打击下，更加凸显了我国在市场、资金、入力成本及资本市场等方面的优势。

　　4、与技术领先国合作开发新能源

　　我国能源外交正处在使用传统能源和开发新能源“两种形态能源的交织期”。由于我国传统能源资源相对不足，经济发展对其需求量又很大，且面临节能减排的重大压力，这要求我们顺应大势，将开发使用新能源作为保障经济可持续发展的重要战略。我国在2009年与欧盟签署了《中欧清洁能源中心联合声明》和《启动近零排放碳项目第二阶段合作谅解备忘录》，引进能够为我国提供有效的回报社会和企业在清洁能源和节能领域投资的技术方案，涉及清洁煤、可再生能源、低能耗建筑及智能电网等领域。我国在2009年9月8日与美国签署了一项合作备忘录，计划未来10年在内蒙古鄂尔多斯市建造发电装机为2GW全球最大的太阳能发电厂。尽管最终合作没有成形，但也反映了中美两国巨大的合作空间。2009年11月，美国总统奥巴马访华期间，双方发布的《中美联合声明》中，两国除正式签署《中美关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》并投入至少1．5亿美元成立清洁能源联合研究中心外，双方还明确表示将在多个领域开展合作，包括提高工业、建筑和消费品领域能效、发展清洁能源、加强煤炭技术合作以及推动两国在利用风能、太阳能、先进生物燃料和现代电网制定路线方面的技术和政策合作等。通过加强国际间的新能源合作，吸引和引进国外新能源技术、设备和成果，特别是对应用范围广、见效快、成本低廉的项目作为外交合作的重点，为我国新能源的发展打下良好基础。

　　1、政治问题

　　(1)“中国威胁论”被过分夸大

　　能源问题政治化趋势日益明显，能源国往往以“中国威胁论”干预我国能源海外活动。由于我国1993年才开始参与国际石油再分配，在技术、资金、管理、经验等方面都有很多不足。随着我国海外找油步伐的进一步加快，在能源勘测、开发、生产、消费等方面产生的环境问题出现，使国外某些国家叫嚣“中国威胁论”的声音越来越大，给能源外交工作制造了强大的舆论阻力和提出了更高的要求。2002年12月，中石油参与俄罗斯斯拉夫石油公司竞拍事件中，能源国政治势力以“中国威胁论”抵制中石油集团的海外投资项目，而中石油集团以退出竞拍结束了此次海外投资。2005年中海油集团收购美国的优尼科事件同样也惨遭失败。从这两个例子可以看出，我国企业在收购海外能源企业时容易遭受能源国政治因素的阻碍，大肆宣扬“中国威胁论”的目的只是为了遏制我国经济的发展。这也表明国际能源问题政治化的趋势日益明显，一些国家打着维护国家安全的旗号，干涉正常的国际合作，保护主义盛行，给我国能源外交造成了很大的阻挠。

　　(2)国际身份转型的内在压力

　　改革开放以来，我国对自身以及与国际社会关系的认知发生了巨大变化。经过30多年的改革开放，我国在经济实力迅速增长的同时，与国际社会的联系也日益密切，以惊人的速度与世界市场、全球经济体系融合，并成为世界经济的重要组成部分。经济的成功促使我国更加自信地参与到全球经济治理中，与国际组织的良性互动也加深了我国对国际机制的认可。在实现本国发展的同时兼顾对方特别是发展中国家的正当关切，这是我国对自己作为“负责任大国”的身份定位，然而这种要求却在我国多元化能源外交的实施中遇到困境。随着全球化时代的到来，环境、治理、健康、知识等日益成为国际社会普遍关注的全球性公共物品。这股国际新趋势形成强劲的国际舆论压力给我国寻求“负责任大国”的努力带来了新挑战，成为我国外交面临的新课题，导致我国能源外交面临自身国际身份转型的压力。

　　2、体制问题

　　(1)缺少与外交部配合的专门机构

　　目前，我国的能源外交主要是国家、外交部和企业三方，通过他们来与其他国家的能源外交部门进行磋商和谈判，尚没有一个专门的能源问题机构，对能源外交的体制进行建设。这种状况使我国在国际能源外交体系中处于极为不利的地位。首先，国家领导层面与他国谈判取得的能源成果得不到有效的落实和推进，浪费了国家的资源和精力。其次，美国、印度等国现在已有专门的能源机构来处理相关问题，我国如果没有与之对等的机构，将对我国在国际能源市场的地位和作用，以及与其他国家的合作带来很大的困扰。在企业层面上，很多企业也正在开展一些对外的能源外交，然而因为企业没有向心力，总是处于“单打独斗”的状态，在对外合作和交往上总是得不到对方的足够重视，这对我国的能源外交也是极为不利。

　　(2)缺乏能源战略的长期规划与部署

　　能源外交策略的制定关系到一个国家能源安全和能源市场所处的地位。近些年，在党和国家的领导下，我国的能源外交取得了一些进展。然而，总体来看，一直处于模仿国外经验，学习借鉴的过程，在能源战略的制定上缺乏前瞻性，没有一个长期稳定且可操作的规划和部署，这必将使我国在未来能源资源的占有上处于极为不利的地位。在能源资源匮乏的当下，如果我们不能抢占先机，制定长远能源外交规划，一旦大多能源产区被瓜分殆尽，我国的能源外交将面临极大的挑战。

　　3、竞争问题

　　(1)日本的阻挠和争夺

　　日本是一个资源严重匮乏的国家，为了能保证本国的能源供给，其在能源外交方面，不惜花费重金，开展“金元外交”，极力阻止我国从中受益。从2004年开始，对我国在东海海域天然气开发问题上，日本政府就百般阻挠，试图成立所谓“海洋权益相关阁僚会议”，以抗衡我国在东海海域开采天然气等资源。同时，还指责我国正在东海建设的“春晓”天然气项目“侵犯了日本海洋权益”，并威胁要采取对抗行动，这一问题至今仍未解决。

　　(2)美国的竭力遏制

　　美国是世界上能源需求量最大的国家，美国的外交就是围绕自身能源利益而展开的，哪里有丰富的能源，美国就想将其列入自己的势力范围。从中东或非洲向我国运送石油的船只大都经过印度洋，使得印度洋的战略地位日显重要，因此，我国从20世纪90年代起就加强制定在这一地区存在的战略。而美国将我国保护这条石油运输通道安全的计划，视为对美国地区霸权的直接威胁。美国在澳大利亚建立军事基地将利于其对我国形成一个包围圈，从而控制我国的石油进口。美国“遏制政策”的主要目的是向我国施加压力，并以此削弱我国经济，迫使我国花费大量资金用于国防，而不是贸易和工业扩张。未来，中美在中东及非洲地区的竞争还将继续下去，而石油因素和能源运输安全问题将成为重点。目前，美国在这场竞争中暂居上风，正逐渐将我国公司从产油地区排挤出去，并竭力利用军事压力和纠集亚洲盟友遏制我国。

　　(3)俄罗斯的左顾右盼

　　俄罗斯大力推行“左顾右盼”能源外交，以国内丰富的油气资源为筹码，逐步提高其大国地位，谁对其有利，就投向谁。各国都是随着形势的变化、时间的变迁而不断调整自已的对外政策和对外活动，其着眼点都是自身的战略利益。俄罗斯正是按照怎样对自身有利就怎样行事的准则来施展他的外交活动的。中俄石油管道合作项目在历经“安大线”、“安纳线”、“泰纳线”风波3年后的2009年才最终定锤，这也正是俄罗斯在与我国能源外交上议而不决、决而不行、左顾右盼的例证。

　　(4)印度的步步紧追

　　由于同样面临能源有限的问题，印度已开始经贸及能源外交，我国的脚步每到一个国家，印度就立刻跟上。在拉美市场，印度先后与厄瓜多尔、委内瑞拉达成了油田开发合作协议。在非洲市场，印度获得了利比亚油田开采权，并通过排他性收购将Maurel&Prom石油公司的非洲资产收入囊中。而最为引入注目是，印度国家石油天然气公司与俄罗斯加兹普罗姆公司签署了一项备忘录，就萨哈林三期天然气项目、凡克尔等油田合作开发等11个项目达成一揽子协议，对俄罗斯的能源总投资扩大到250亿美元。这对于正在积极争取俄罗斯油气资源的我国来说，无疑是又一次竞争。印度的步步紧逼，不仅会打乱我国能源外交的战略方针，同时也会增加我国获取能源资源的成本。

　　4、秩序问题

　　(1)国际能源秩序参与程度较低

　　现行国际能源秩序基本上是以美国为首的发达国家营造和主导的，发达国家在能源生产标准、贸易规则、定价机制和结算体系等方面拥有主要话语权，发展中国家随处都会受到发达国家的制约，这种失衡对我国等新兴大国的影响尤为突出。尽管我国是能源战略买家，理应在国际能源领域拥有重要话语权，但事实上我国在此领域的影响非常有限，我国为维护国家的能源安全所付出的成本代价远远高于发达国家。

　　(2)国际能源新秩序变革话语权不够

　　进入21世纪，国际能源格局发生重大变化，以“金砖五国”为代表的新兴经济体的实力正在不断增强，成为影响世界能源合作中的重要因素。尽管如此，我国作为世界最大能源消费国之一，在国际能源合作中的话语权还很弱，一般只能被动接受国际能源价格。因此，从长远来看，国际能源新秩序要求我国积极参与国际能源定价机制，形成自己的能源价格系统，以增强对国际能源的调控能力，从而影响国际能源市场和国际能源价格。

　　5、气候问题

　　由于传统能源排放出大量二氧化碳等温室气体，使得全球气候变暖。建立低碳社会、发展低碳经济逐步成为国际社会的一种共识。国际社会纷纷把注意力转向发展清洁能源产业，主要是发展风能、核能、生物能、太阳能等新能源，形势的发展使得压缩传统能源产业，发展新兴清洁能源成为新的机遇，而我国新能源在技术研发等方面尚存不足，已经开发研制的一些项目还需大量经费，这是我们必须面对的挑战。

　　能源外交是当今国际关系以及大国外交中的一项重要内容。外交是内政的延续，是为经济建设服务的。中央确立的“以经济建设秀中心”的方针是社会主义初级阶段的根本方针，这一方针也必然在我国对外战略和对外活动中得到实施。在国际形势复杂多变的情况下，对外活动应切忌情绪化，做到“斗智、斗勇、不斗气”，一切着眼于战略利益；“韬光养晦，善于守拙”，“不争一日之短长，不图一时之痛快”；“防止只看局部，不辨全局；只顾眼前，不管长远；以偏概全、舍本逐末的倾向”。要学会“当理而后进，审势而后动”，“有所不为，无为不成”；“审时度势，讲究策略，利用矛盾，趋利避害”。为此，我们提出如下几点对策建议。

　　1、宣传我国能源外交策略，加强互信与合作

　　为减少我国与一些国家在能源外交问题上的误解与摩擦，营造促进经济发展的良好外部环境，积极消除“中国威胁论”和“国际身份转型”压力的影响。我国正在积极发展与八国集团、国际能源机构等国际组织的多边能源安全对话与合作，并在此基础上继续加强与欧美在能源问题的双边战略对话与沟通。目前，加强能源对话与合作已成为我国许多政府工作人员和学者的共识，多国政府、企业和学者在此问题上的交流与对话将日益密切。2006年2月，美国能源部公布的中国能源报告称，中国能源需求增长在经济上无损于美国，部分美国学者也认识到，中国在对外进行能源合作时，不愿意与美国的最高外交政策目标发生冲突，“与本国石油公司获取海外石油资产相比，北京更看重中美关系”。美国政府及舆论态度上的一些变化与近年来中美之问展开的一系列能源、话和各层面的接触有着很大的关系。

　　2、成立能源外交统筹机构，外交战略规划

　　经济战略对2008年以来的金融危机给全世界经济带来了长期而深刻的影响。发展环境的变化，对后金融危机时代各国能源外交提出了新的要求，必须对国际形势进行准确分析，着眼长远强化战略运筹。我国能源外交起步较晚，目前基本处于重实践轻理论、重战术轻战略、重行动轻协调的状态。在当前形势下，我国必须改变能源外交战略薄弱、落后和被动的局面，奋起直追，构建并实施具有中国特色的能源外交战略。面对纷繁复杂的国际能源外交形势，传统的依靠外交部、国家领导层和企业三方的外交格局已显得难撑大局。因此，要求我们要尽快的成立能源外交统筹机构，联合以上三方的力量，将能源外交上升到国家安全的高度。同时，我们也需要尽早的制定面向未来的能源外交战略规划，转变理念，通过建立应对发展环境变化和不确定因素的框架，制定促进我国能源外交的措施。

　　3、积极应对国际阻挠，寻找“双赢”或“多赢”的平衡点

　　由于我国的特殊地理位置、地缘政治优势和国际行为角色，使得一些能源输出国和西方大国都有与我国在政治上的合作倾向。一方面，我国是中亚、俄罗斯能源流向亚太市场的重要通道，也是日韩等国来自中东、非洲、东南亚等的海上石油运输必经之地；另一方面，一些能源输出国如伊朗、委内瑞拉等，为了反对美国等西方大国通过军事等手段夺取其本国能源控制权，鉴于我国的国际地位和在国际问题的立场主张，不会放弃争取我国这支重要的国际力量，我国应该充分地利用这一地理优势，积极开展能源外交，加大与资源国长期稳定的能源合作，与周边国家建立友好合作关系，通过“以资金换资源”、“以市场换资源”、“以技术换资源”，甚至可以“以资源换资源”、“以工程换资源”的形式，寻求与资源国“双赢”或“多赢”的平衡点，使我国在国际能源市场竞争中立于不败之地。

　　4、多渠道、全方位参与国际能源秩序

　　当今能源问题已超出局部和经济范畴，呈现出越来越强的全球化和政治化趋势，对国家安全、大国关系以及国际战略正在产生深刻影响，越来越多国家的对外能源合作已经由政府统筹规划调控，国际能源合作范围更加广泛。我国在加强与源国之间合作的同时，能源外交战略目标的重点要日益转向加强与消费国和能源国际组织的合作领域。我国目前参与的国际多边合作机制一共有14个，即APEC能源合作、国际能源论坛、东盟+3能源合作、中国／欧盟能源对话、中国和OPEC能源合作、中国和海湾合作组织能源合作、上海合作组织能源工作组、中亚区域合作能源协调委员会、甲烷市场化伙伴关系、亚太清洁发展和气候变化新伙伴关系计划、湄公河区域合作电力工作组、世界能源理事会(中国是理事会的副主席)、能源宪章、五国(中日韩印美)能源部长会。今后，我国还应与其他能源消费大国以及国际能源机构(IEA)等国际组织进一步开展合作，形成定期对话机制，积极参与石油数据共享行动(Joint Oil Data Initiative，JODI)等国际联合行动，增加能源政策和能源数据的公开性和透明度，共同维护国际能源市场特别是石油市场的稳定。

　　5、深化新能源国际合作，减缓气候变化压力

　　新能源技术是实现我国经济持续快速健康发展的重要保障，也是应对气候变化和环境问题的关键环节。把新能源外交和节能减排相结合，增强国际间的新能源合作，抓紧吸收和引进国外新能源技术、先进设备及成果，不断增强我国在新能源领域的竞争力，争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。在新能源领域，各国都不可能在短时间内实现向低碳经济时代过渡的目标，而我国与欧美国家又有着巨大的优势互补。实现低碳经济，不仅需要技术，同时也需要资金、人力等要素，只有把这些要素整合好，才能推动低碳经济的共同目标早日实现。目前每个国家很难仅凭借本国力量实现经济低碳化，而我国与欧美发达国家的外交合作是必然的选择。在重视与发达国家能源对话机制的同时，还应建立与新兴经济体的新能源合作机制，并进一步深化能源外交战略以更好地维护国家能源安全。