能源外交

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能源外交(Energy Diplomacy)

　　能源外交是指一國政府、企業及個人圍繞能源戰略目標而進行的一系列對外行動，包括制定對外能源戰略和政策，以及具體的對外交往活動。從能源外交的主體看，政府（包括國家領導人以及外交、經貿、能源等政府機構）承擔了主要角色，其中外交部門通常是能源外交的先鋒。企業、非政府組織以及個人也是能源外交的重要參與者，官商結合是能源外交的典型特點。從能源外交的客體看，它涉及的範圍很廣，既包括政府間的重要訪問及各種合作協議，也包括貿易、投資、勘探與開發、技術合作、交通運輸（如通道外交）等內容；既有雙邊合作，也有多邊合作（如歐佩克、國際能源機構等）。

　　能源外交的真正興起始於第二次世界大戰後，主要有三大背景。

　　首先，煤炭工業時代逐步結束，石油開始在國民經濟中大規模使用，人類進入“石油世紀”。1965年，石油在世界能源消費結構中的比重達到39.4%，首次超過煤炭（39%）。1972年，這一比重進一步升至46%，而煤炭下降到28.7%。石油已不僅僅是軍事戰略物資，它被廣泛應用於國民經濟的各個領域，尤其是製造業。石油在經濟中的地位不斷上升，各國對石油的需求日趨增大。

　　其次，自20世紀70年代以來，世界能源危機頻發，油價不斷攀升，每桶石油的價格由戰後初期的2美元上漲至數十美元，這對各國乃至全球經濟構成了嚴重威脅，能源供應問題成為各國政府的優先關切。

　　第三，石油成為一種戰略資源，國際上圍繞石油展開的爭奪日趨激烈，某些別有企圖的國家試圖憑藉地理優勢或力量優勢，壟斷或控制油源和石油供應線。石油爭奪導致了部分產油區戰火不斷、局勢動蕩，進而嚴重影響到世界石油市場穩定，建立國際能源秩序成為廣泛訴求。

　　在這種背景下，各國出於國家安全和經濟利益考慮，大力開展圍繞能源尤其是石油的外交活動。1973年第一次石油危機爆發後，全球能源外交出現了一個高潮期，同時在各國國家安全戰略中，能源安全成為優先目標之一。

　　1、1965年，全球能源消費結構發生了翻天覆地的變化，石油在世界能源結構中的比例達到了39.4%，隨著煤炭工業的沒落，人類開始進入了石油世紀。隨著石油在經濟活動中地位的不斷攀升，各國尤其是發展中國家對石油的需求也日益增加；

　　2、1970年代後，全球範圍內爆發多次能源危機，對全球經濟產生了重大影響，促使世界各國均開始嘗試用外交手段確保能源安全；

　　3、隨著國際上對石油能源的爭奪，石油逐步稱為了一種戰略物資，國際間的石油爭奪日益激烈，能源外交也隨之激烈。

　　一種是衝突與鬥爭型，即通過直接動用武力，占領油氣資源或資源所屬國，實現對生產國的政治、軍事與經濟控制，建立生產或銷售的壟斷性同盟（如最早的石油工業卡特爾“七姊妹”）以控制市場，占有或控制戰略通道（包括重要運輸路線、管道等）。歷史上，因石油爭奪而引發戰爭的例子不勝枚舉，如兩伊戰爭、伊拉克入侵科威特、兩次海灣戰爭，等等。能源外交的另一種方式是合作與參與型，這是當今世界各國普遍接受的方式。最常見的形式包括與進（出）口國家建立良好雙邊關係，簽署雙邊或多邊能源合作協議，聯合勘探與開發，建立生產或進口聯盟以維護市場穩定，聯合建立石油戰略儲備、交通運輸安全合作，等等。

　　1、確保能源供應安全

　　2011年石油進口佔美國國內總能源需求的46％，中國則是53％，極度依賴石油進口使各國積極確保供應安全美國積極保持和中東石油國的外交關係，例如沙烏地阿拉伯、阿聯酋等中國積極保持與中東及非洲石油出口國的良好關係，如伊朗、利比亞、蘇丹、肯亞等

　　2、確保能源運輸安全

　　世界各國需要確保石油從出口國到自身國家的運輸通道安全，提防敵對國家和海盜的威脅伊朗聲稱控制波斯灣霍爾木茲海峽，每天世界40％的石油出口要從這個狹窄水道通過，2012年伊朗曾指若國家安全受威脅，會封鎖海峽東非的索馬利亞海盜長期威脅外海亞丁灣的航道安全，這裡同樣是石油輸出的重要水路。世界各國近年派出軍艦保護船隻，確保海上運輸線安全。

　　1、指運用政治經濟等手段進行的以能源資源的獲得和安全為最終目的外交政策和行為；

　　2、指以能源為手段而實現其他政治或經濟目標的外交政策和行為。前一類能源外交的實施者多為能源輸出國，後者則多為能源消費國；前者側重經濟目的，後者凸顯政治目的。

　　1、買施多元化發展戰略

　　在世界石油資源日趨短缺的情況下，石油資源的分佈也是不均勻的，其中中東地區就占到57．4％，排名前五位的國家都集中在中東，美國通過兩次海灣戰爭已基本掌握了對中東石油的控制杈。為避免供應風險，能源多元化獲取戰略已成為我國能源外交的主題。以金融危機為契機，我國加強與拉美國家、俄羅斯以及中亞能源合作，積極營造“多元化”能源外交格局，以期走出增長瓶頸。2009年2月8～22日和巴西、委內瑞拉和厄瓜多等拉美國家達成了能源合作等一攬子協議，開拓了我國和拉美能源的合作機制。2009年l0月14日，普京就任總理以來首次訪問我國，雙方簽署了中俄石油和天然氣領域合作政府間協議。2009年12月14日，“中國一中亞”天然氣管道開通，該管道初期運力約為50億m3，未來每年將向我國供應700億m3的天然氣。中亞能源外交減少了我國對中東石油的依賴，增加了能源安全繫數；同時，能源紐帶可加強我國和中亞國家的互信，保證國家西部邊境的安全。

　　2、多邊能源合作機制正在逐步完善

　　全球金融危機帶來國際能源形勢的變化，使我國在全球能源合作的範圍不斷拓展，內容逐漸豐富，多邊能源合作機制逐步完善。目前我國已與美國、歐盟、俄羅斯等36個國家和地區建立雙邊合作機制，參與了APEC能源合作、東盟+3能源合作、中亞區域合作能源協調委員會等22個能源國際組織和國際會議多邊合作機制，併發起組織了中國一東盟能源合作研討會、五國能源部長會議、金磚四國峰會等多次會議，在國際上引起積極反響。此外，我國積極拓展區域性能源合作與對話，成果顯著。2008年l2月17曰，聯合發表《中國、印度、日本、南韓、美國五國能源部長聯合聲明》；2009年3月，中緬雙方政府簽署了《關於建設中緬原油和天然氣管道的政府協議》；2009年7月29日，第六屆東盟和中國、日本和南韓(10+3)能源部長會議和第三屆東亞峰會能源部長會議發表了《第六屆東盟+3能源部長會議聯合聲明))和《第三屆的東亞峰會能源部長會議聯合聲明》。這些合作機製為我國促進全球能源價格穩定和供需平衡以及確保我國能源安全提供了重要的平臺，也使我國在更大範圍、更廣領域、更高層次上參與多邊和雙邊國際合作與競爭。

　　3、利用創新模式推進能源外交

　　金融危機的爆發引發了“蝴蝶效應”，對世界各國的政治、經濟產生了不同程度的影響。我國作為重要的能源消費國，為改變石油金融不合理的局面，創新性的提出“貸款換石油”的模式，開啟與俄羅斯、巴西、哈薩克等國的石油生產商的合作。這種模式的特點為：我國以貸款、基金等資本要素，換取產油國供油合同、聯合開發等資源要素。從長遠看，“貸款換石油”能夠維護地區能源安全的穩定，提高地區應對國際能源錯綜複雜局面的能力，能夠為我國提供一個長期穩定的石油供應源，在一定程度上平抑國際油價的波動，特別是在國際油價處於低位時，有利於生產方和購買方做出更為理性的選擇。這不僅是我國與其他國家合作的重大成果，亦是我國在國際資源金融史上的一次大規模的嘗試。這種模式在低油價和全球經濟衰退的打擊下，更加凸顯了我國在市場、資金、入力成本及資本市場等方面的優勢。

　　4、與技術領先國合作開發新能源

　　我國能源外交正處在使用傳統能源和開發新能源“兩種形態能源的交織期”。由於我國傳統能源資源相對不足，經濟發展對其需求量又很大，且面臨節能減排的重大壓力，這要求我們順應大勢，將開發使用新能源作為保障經濟可持續發展的重要戰略。我國在2009年與歐盟簽署了《中歐清潔能源中心聯合聲明》和《啟動近零排放碳項目第二階段合作諒解備忘錄》，引進能夠為我國提供有效的回報社會和企業在清潔能源和節能領域投資的技術方案，涉及清潔煤、可再生能源、低能耗建築及智能電網等領域。我國在2009年9月8日與美國簽署了一項合作備忘錄，計劃未來10年在內蒙古鄂爾多斯市建造發電裝機為2GW全球最大的太陽能發電廠。儘管最終合作沒有成形，但也反映了中美兩國巨大的合作空間。2009年11月，美國總統奧巴馬訪華期間，雙方發佈的《中美聯合聲明》中，兩國除正式簽署《中美關於加強氣候變化、能源和環境合作的諒解備忘錄》並投入至少1．5億美元成立清潔能源聯合研究中心外，雙方還明確表示將在多個領域開展合作，包括提高工業、建築和消費品領域能效、發展清潔能源、加強煤炭技術合作以及推動兩國在利用風能、太陽能、先進生物燃料和現代電網制定路線方面的技術和政策合作等。通過加強國際間的新能源合作，吸引和引進國外新能源技術、設備和成果，特別是對應用範圍廣、見效快、成本低廉的項目作為外交合作的重點，為我國新能源的發展打下良好基礎。

　　1、政治問題

　　(1)“中國威脅論”被過分誇大

　　能源問題政治化趨勢日益明顯，能源國往往以“中國威脅論”干預我國能源海外活動。由於我國1993年才開始參與國際石油再分配，在技術、資金、管理、經驗等方面都有很多不足。隨著我國海外找油步伐的進一步加快，在能源勘測、開發、生產、消費等方面產生的環境問題出現，使國外某些國家叫囂“中國威脅論”的聲音越來越大，給能源外交工作製造了強大的輿論阻力和提出了更高的要求。2002年12月，中石油參與俄羅斯斯拉夫石油公司競拍事件中，能源國政治勢力以“中國威脅論”抵制中石油集團的海外投資項目，而中石油集團以退出競拍結束了此次海外投資。2005年中海油集團收購美國的優尼科事件同樣也慘遭失敗。從這兩個例子可以看出，我國企業在收購海外能源企業時容易遭受能源國政治因素的阻礙，大肆宣揚“中國威脅論”的目的只是為了遏制我國經濟的發展。這也表明國際能源問題政治化的趨勢日益明顯，一些國家打著維護國家安全的旗號，干涉正常的國際合作，保護主義盛行，給我國能源外交造成了很大的阻撓。

　　(2)國際身份轉型的內在壓力

　　改革開放以來，我國對自身以及與國際社會關係的認知發生了巨大變化。經過30多年的改革開放，我國在經濟實力迅速增長的同時，與國際社會的聯繫也日益密切，以驚人的速度與世界市場、全球經濟體系融合，併成為世界經濟的重要組成部分。經濟的成功促使我國更加自信地參與到全球經濟治理中，與國際組織的良性互動也加深了我國對國際機制的認可。在實現本國發展的同時兼顧對方特別是發展中國家的正當關切，這是我國對自己作為“負責任大國”的身份定位，然而這種要求卻在我國多元化能源外交的實施中遇到困境。隨著全球化時代的到來，環境、治理、健康、知識等日益成為國際社會普遍關註的全球性公共物品。這股國際新趨勢形成強勁的國際輿論壓力給我國尋求“負責任大國”的努力帶來了新挑戰，成為我國外交面臨的新課題，導致我國能源外交面臨自身國際身份轉型的壓力。

　　2、體制問題

　　(1)缺少與外交部配合的專門機構

　　目前，我國的能源外交主要是國家、外交部和企業三方，通過他們來與其他國家的能源外交部門進行磋商和談判，尚沒有一個專門的能源問題機構，對能源外交的體制進行建設。這種狀況使我國在國際能源外交體系中處於極為不利的地位。首先，國家領導層面與他國談判取得的能源成果得不到有效的落實和推進，浪費了國家的資源和精力。其次，美國、印度等國現在已有專門的能源機構來處理相關問題，我國如果沒有與之對等的機構，將對我國在國際能源市場的地位和作用，以及與其他國家的合作帶來很大的困擾。在企業層面上，很多企業也正在開展一些對外的能源外交，然而因為企業沒有向心力，總是處於“單打獨鬥”的狀態，在對外合作和交往上總是得不到對方的足夠重視，這對我國的能源外交也是極為不利。

　　(2)缺乏能源戰略的長期規劃與部署

　　能源外交策略的制定關係到一個國家能源安全和能源市場所處的地位。近些年，在黨和國家的領導下，我國的能源外交取得了一些進展。然而，總體來看，一直處於模仿國外經驗，學習借鑒的過程，在能源戰略的制定上缺乏前瞻性，沒有一個長期穩定且可操作的規劃和部署，這必將使我國在未來能源資源的占有上處於極為不利的地位。在能源資源匱乏的當下，如果我們不能搶占先機，制定長遠能源外交規劃，一旦大多能源產區被瓜分殆盡，我國的能源外交將面臨極大的挑戰。

　　3、競爭問題

　　(1)日本的阻撓和爭奪

　　日本是一個資源嚴重匱乏的國家，為了能保證本國的能源供給，其在能源外交方面，不惜花費重金，開展“金元外交”，極力阻止我國從中受益。從2004年開始，對我國在東海海域天然氣開發問題上，日本政府就百般阻撓，試圖成立所謂“海洋權益相關閣僚會議”，以抗衡我國在東海海域開采天然氣等資源。同時，還指責我國正在東海建設的“春曉”天然氣項目“侵犯了日本海洋權益”，並威脅要採取對抗行動，這一問題至今仍未解決。

　　(2)美國的竭力遏制

　　美國是世界上能源需求量最大的國家，美國的外交就是圍繞自身能源利益而展開的，哪裡有豐富的能源，美國就想將其列入自己的勢力範圍。從中東或非洲向我國運送石油的船隻大都經過印度洋，使得印度洋的戰略地位日顯重要，因此，我國從20世紀90年代起就加強制定在這一地區存在的戰略。而美國將我國保護這條石油運輸通道安全的計劃，視為對美國地區霸權的直接威脅。美國在澳大利亞建立軍事基地將利於其對我國形成一個包圍圈，從而控制我國的石油進口。美國“遏制政策”的主要目的是向我國施加壓力，並以此削弱我國經濟，迫使我國花費大量資金用於國防，而不是貿易和工業擴張。未來，中美在中東及非洲地區的競爭還將繼續下去，而石油因素和能源運輸安全問題將成為重點。目前，美國在這場競爭中暫居上風，正逐漸將我國公司從產油地區排擠出去，並竭力利用軍事壓力和糾集亞洲盟友遏制我國。

　　(3)俄羅斯的左顧右盼

　　俄羅斯大力推行“左顧右盼”能源外交，以國內豐富的油氣資源為籌碼，逐步提高其大國地位，誰對其有利，就投向誰。各國都是隨著形勢的變化、時間的變遷而不斷調整自已的對外政策和對外活動，其著眼點都是自身的戰略利益。俄羅斯正是按照怎樣對自身有利就怎樣行事的準則來施展他的外交活動的。中俄石油管道合作項目在歷經“安大線”、“安納線”、“泰納線”風波3年後的2009年才最終定錘，這也正是俄羅斯在與我國能源外交上議而不決、決而不行、左顧右盼的例證。

　　(4)印度的步步緊追

　　由於同樣面臨能源有限的問題，印度已開始經貿及能源外交，我國的腳步每到一個國家，印度就立刻跟上。在拉美市場，印度先後與厄瓜多、委內瑞拉達成了油田開發合作協議。在非洲市場，印度獲得了利比亞油田開采權，並通過排他性收購將Maurel&Prom石油公司的非洲資產收入囊中。而最為引入註目是，印度國家石油天然氣公司與俄羅斯加茲普羅姆公司簽署了一項備忘錄，就薩哈林三期天然氣項目、凡克爾等油田合作開發等11個項目達成一攬子協議，對俄羅斯的能源總投資擴大到250億美元。這對於正在積極爭取俄羅斯油氣資源的我國來說，無疑是又一次競爭。印度的步步緊逼，不僅會打亂我國能源外交的戰略方針，同時也會增加我國獲取能源資源的成本。

　　4、秩序問題

　　(1)國際能源秩序參與程度較低

　　現行國際能源秩序基本上是以美國為首的發達國家營造和主導的，發達國家在能源生產標準、貿易規則、定價機制和結算體系等方面擁有主要話語權，發展中國家隨處都會受到發達國家的制約，這種失衡對我國等新興大國的影響尤為突出。儘管我國是能源戰略買家，理應在國際能源領域擁有重要話語權，但事實上我國在此領域的影響非常有限，我國為維護國家的能源安全所付出的成本代價遠遠高於發達國家。

　　(2)國際能源新秩序變革話語權不夠

　　進入21世紀，國際能源格局發生重大變化，以“金磚五國”為代表的新興經濟體的實力正在不斷增強，成為影響世界能源合作中的重要因素。儘管如此，我國作為世界最大能源消費國之一，在國際能源合作中的話語權還很弱，一般只能被動接受國際能源價格。因此，從長遠來看，國際能源新秩序要求我國積极參与國際能源定價機制，形成自己的能源價格系統，以增強對國際能源的調控能力，從而影響國際能源市場和國際能源價格。

　　5、氣候問題

　　由於傳統能源排放出大量二氧化碳等溫室氣體，使得全球氣候變暖。建立低碳社會、發展低碳經濟逐步成為國際社會的一種共識。國際社會紛紛把註意力轉向發展清潔能源產業，主要是發展風能、核能、生物能、太陽能等新能源，形勢的發展使得壓縮傳統能源產業，發展新興清潔能源成為新的機遇，而我國新能源在技術研發等方面尚存不足，已經開發研製的一些項目還需大量經費，這是我們必須面對的挑戰。

　　能源外交是當今國際關係以及大國外交中的一項重要內容。外交是內政的延續，是為經濟建設服務的。中央確立的“以經濟建設秀中心”的方針是社會主義初級階段的根本方針，這一方針也必然在我國對外戰略和對外活動中得到實施。在國際形勢複雜多變的情況下，對外活動應切忌情緒化，做到“鬥智、鬥勇、不鬥氣”，一切著眼於戰略利益；“韜光養晦，善於守拙”，“不爭一日之短長，不圖一時之痛快”；“防止只看局部，不辨全局；只顧眼前，不管長遠；以偏概全、捨本逐末的傾向”。要學會“當理而後進，審勢而後動”，“有所不為，無為不成”；“審時度勢，講究策略，利用矛盾，趨利避害”。為此，我們提出如下幾點對策建議。

　　1、宣傳我國能源外交策略，加強互信與合作

　　為減少我國與一些國家在能源外交問題上的誤解與摩擦，營造促進經濟發展的良好外部環境，積極消除“中國威脅論”和“國際身份轉型”壓力的影響。我國正在積極發展與八國集團、國際能源機構等國際組織的多邊能源安全對話與合作，併在此基礎上繼續加強與歐美在能源問題的雙邊戰略對話與溝通。目前，加強能源對話與合作已成為我國許多政府工作人員和學者的共識，多國政府、企業和學者在此問題上的交流與對話將日益密切。2006年2月，美國能源部公佈的中國能源報告稱，中國能源需求增長在經濟上無損於美國，部分美國學者也認識到，中國在對外進行能源合作時，不願意與美國的最高外交政策目標發生衝突，“與本國石油公司獲取海外石油資產相比，北京更看重中美關係”。美國政府及輿論態度上的一些變化與近年來中美之問展開的一系列能源、話和各層面的接觸有著很大的關係。

　　2、成立能源外交統籌機構，外交戰略規劃

　　經濟戰略對2008年以來的金融危機給全世界經濟帶來了長期而深刻的影響。發展環境的變化，對後金融危機時代各國能源外交提出了新的要求，必須對國際形勢進行準確分析，著眼長遠強化戰略運籌。我國能源外交起步較晚，目前基本處於重實踐輕理論、重戰術輕戰略、重行動輕協調的狀態。在當前形勢下，我國必須改變能源外交戰略薄弱、落後和被動的局面，奮起直追，構建並實施具有中國特色的能源外交戰略。面對紛繁複雜的國際能源外交形勢，傳統的依靠外交部、國家領導層和企業三方的外交格局已顯得難撐大局。因此，要求我們要儘快的成立能源外交統籌機構，聯合以上三方的力量，將能源外交上升到國家安全的高度。同時，我們也需要儘早的制定面向未來的能源外交戰略規劃，轉變理念，通過建立應對發展環境變化和不確定因素的框架，制定促進我國能源外交的措施。

　　3、積極應對國際阻撓，尋找“雙贏”或“多贏”的平衡點

　　由於我國的特殊地理位置、地緣政治優勢和國際行為角色，使得一些能源輸出國和西方大國都有與我國在政治上的合作傾向。一方面，我國是中亞、俄羅斯能源流向亞太市場的重要通道，也是日韓等國來自中東、非洲、東南亞等的海上石油運輸必經之地；另一方面，一些能源輸出國如伊朗、委內瑞拉等，為了反對美國等西方大國通過軍事等手段奪取其本國能源控制權，鑒於我國的國際地位和在國際問題的立場主張，不會放棄爭取我國這支重要的國際力量，我國應該充分地利用這一地理優勢，積極開展能源外交，加大與資源國長期穩定的能源合作，與周邊國家建立友好合作關係，通過“以資金換資源”、“以市場換資源”、“以技術換資源”，甚至可以“以資源換資源”、“以工程換資源”的形式，尋求與資源國“雙贏”或“多贏”的平衡點，使我國在國際能源市場競爭中立於不敗之地。

　　4、多渠道、全方位參與國際能源秩序

　　當今能源問題已超出局部和經濟範疇，呈現出越來越強的全球化和政治化趨勢，對國家安全、大國關係以及國際戰略正在產生深刻影響，越來越多國家的對外能源合作已經由政府統籌規劃調控，國際能源合作範圍更加廣泛。我國在加強與源國之間合作的同時，能源外交戰略目標的重點要日益轉向加強與消費國和能源國際組織的合作領域。我國目前參與的國際多邊合作機制一共有14個，即APEC能源合作、國際能源論壇、東盟+3能源合作、中國／歐盟能源對話、中國和OPEC能源合作、中國和海灣合作組織能源合作、上海合作組織能源工作組、中亞區域合作能源協調委員會、甲烷市場化伙伴關係、亞太清潔發展和氣候變化新伙伴關係計劃、湄公河區域合作電力工作組、世界能源理事會(中國是理事會的副主席)、能源憲章、五國(中日韓印美)能源部長會。今後，我國還應與其他能源消費大國以及國際能源機構(IEA)等國際組織進一步開展合作，形成定期對話機制，積极參与石油數據共用行動(Joint Oil Data Initiative，JODI)等國際聯合行動，增加能源政策和能源數據的公開性和透明度，共同維護國際能源市場特別是石油市場的穩定。

　　5、深化新能源國際合作，減緩氣候變化壓力

　　新能源技術是實現我國經濟持續快速健康發展的重要保障，也是應對氣候變化和環境問題的關鍵環節。把新能源外交和節能減排相結合，增強國際間的新能源合作，抓緊吸收和引進國外新能源技術、先進設備及成果，不斷增強我國在新能源領域的競爭力，爭取到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右。在新能源領域，各國都不可能在短時間內實現向低碳經濟時代過渡的目標，而我國與歐美國家又有著巨大的優勢互補。實現低碳經濟，不僅需要技術，同時也需要資金、人力等要素，只有把這些要素整合好，才能推動低碳經濟的共同目標早日實現。目前每個國家很難僅憑藉本國力量實現經濟低碳化，而我國與歐美髮達國家的外交合作是必然的選擇。在重視與發達國家能源對話機制的同時，還應建立與新興經濟體的新能源合作機制，併進一步深化能源外交戰略以更好地維護國家能源安全。