政府開發援助

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政府開發援助(Official Development Assistance,ODA）

　　政府開發援助，即Official Development Assistance(簡稱ODA），特指由發達國家政府實施的，旨在促進發展中國家經濟開發的國際間經濟合作。

　西方對外援助①^[1]理論有不同的形式,也有不同的學科研究角度。從國際政治學的角度看,對外援助的基本理論包括以下幾個方面:

　(一)國家利益理論

　國家利益理論是發達國家提供對外援助最為常見的理論依據,通常用來解釋雙邊援助中援助國的私利。在國家利益理論體系中,現實主義者認為,對外援助是保護或促進國家安全和主權、抵禦國際環境中敵對勢力的一種工具。無論什麼樣的對外援助,本質上都是政治性的,主要目標都是促進和保護國家利益②^[1]。除此以外, 在對外援助的旗幟之下並沒有更高的道德原則。

　肯尼斯.華爾茲認為,對外援助就是霸權工具,是為了在兩極世界的安全體系之下爭取盟友和朋友,與行賄沒有本質差異。同時,對外援助也是為了增強援助國的國力,特別是遏止共產主義、建立“合適的世界秩序”的工具③^[1]。福朗克和多斯桑托斯則認為,對外援助投資於發展中國家的原材料生產,而不投資可能與援助國形成競爭關係的產業,使發展中國家的經濟完全根據世界市場的需要,而不是根據自身發展的需要而發展,從而使受援國喪失瞭解決危機的內部機制,使它在經濟上長期地依賴援助國的援助④^[1]。此外,對外援助還用於在援助國培養受援國的軍官和官員,從而在政治上培養受援國對於援助國的親和力,維繫從殖民時代延續下來的特殊政治關係。

　(二)超國家理論

　歐洲共同體的對外援助是超國家理論的重要例證。為了在有不同利益的歐共體成員國之間進行協調和整合,歐共體提出了對外援助的“3C”原則,即 Coordination(協調性),Complementarily(互補性)和Coherence(一致性),要求在歐共體和成員國之間超越國家界限,避免內部競爭,發揮各自比較優勢,相互補充,在對外發展援助政策和其他政策之間進行制度和方式整合,從而通過步調一致的行動,提高發展援助的效率。

　歐共體的發展援助政策從國家利益出發,而發展的方向卻是超國家的行為方式。挪威學者奧拉夫.斯多克總結了歐共體的經驗,認為主權國家即使能夠精打細算,在國際場合也會受到其他國家利益的制約。在這種情況下,主權國家一方面調動一切可能的力量,使各自的原則立場得到認可;另一方面也不得不准備接受偏離預先設定的國家政策目標的現實。這些協調和整合的直接目標是取得更大的“一致性”,使對外援助資金的使用更有效率,更符合援助者的利益。

　(三)國家內部因素的外化理論

　斯多克認為,在一個溝通渠道日益暢通的國際社會中,國家的歷史經驗和社會文化會通過不同的方式和渠道表現出來,向外部釋放。對外援助是這種國內因素外部化的主要渠道。各國植根於不同歷史經驗中的政治文化和社會模式的差別都反映在對外援助政策之中。

　斯多克提出,20世紀80年代以前的官方發展援助源於三種國際主義:人道的國際主義、現實的國際主義、激進的國際主義。人道的國際主義從人道關懷出發,感到對於國界以外的人類苦難負有責任,希望福利國家的理想和實踐能夠跨國界延伸;現實的國際主義主張為了本國私利而提供發展援助,不主張干預他國內政;激進的國際主義理論主張通過外援,輸出包括價值觀在內的意識形態,從而更有效地為擴展國家利益服務。

　官方發展援助的政策目標非常複雜,經常是幾種目的兼而有之,但多數情況下會有一個主要政策目標。概括起來,官方發展援助的政策目標主要有以下三類:

　1、經濟目標。經濟目標是官方發展援助最基本的政策目標,任何一項官方發展援助都包含這一目標。幫助落後國家和地區實現經濟、社會發展,改善當地人民的生活水平是國際社會公認的官方發展援助目標,也是官方發展援助必須具備、甚至可列為首要的政策目標。

　其他經濟目標還包括:(1)重建援助,如美國的“馬歇爾計劃”幫助二戰中遭受重大損失的歐洲國家經濟復興,又如國際社會對阿富汗重建的援助;(2)穩定世界和地區經濟,幫助受援國渡過經濟危機,如國際貨幣基金組織幫助墨西哥、阿根廷和東南亞國家走出金融危機;(3)加強經濟滲透和影響,如美日等一些大國官方發展援助的對外貸款都有附加條件,如規定以本幣貸款必須以本幣償還,所用貸款必須用於購買本國商品等。借援助之機,儘可能擴大本國貨幣在世界和對方國家的影響,為本國企業的商品擴大銷路,甚至包含占領對方國家市場,攫取經濟利益的企圖。

　2、政治目標。政治目標是官方發展援助中應用面最廣泛的政策目標,大致分為五種情況:(1)扶植與本國經濟政治制度相同的國家和地區,如“馬歇爾計劃”;(2)建立和鞏固本國在某一國家或地區的綜合影響,如美國援助拉美國家、蘇聯援助越南、日本援助東盟等;(3)提高本國的國際政治地位,如日本試圖通過ODA這一經濟杠桿對聯合國施加影響,企圖成為安理會常任理事國;(4)實現某一直接的政治目的和利益,如美國以9億美元援助換取引渡米洛舍維奇; (5)用援助輓救、扶植某國政權或者改變某政權、國家的性質,如美國在50年代中期至60年代初期向南越的吳庭艷政權提供大量的軍事援助和經濟援助等。

　3、公共目標。公共目標又可以細分為很多種,但都體現了對外援助作為對外轉移支付的特征,具有非盈利性、利他性、非排他性等公共品的特點。如一些國家在受援國的基礎設施、教育、健康等領域實施援助項目,而這些領域等被國外投資商認為是沒有吸引力的,這類援助體現非盈利性。人道主義援助以道義原則為出發點,為實現道義價值而進行援助,體現了利他性。又如,日本在發放政府貸款時,要求受援國必須通過國際競爭性招標方式向所有合格貨源國的合格廠商或承包商購買商品和勞務,體現了非排他性的特征。

　經過戰後各國對外援助實踐和國際關係的演進,西方國家的對外援助形成了三種基本模式:

　一是戰略型援助。這一類援助從特定的外交戰略、意識形態出發,直接把援助與軍事、政治目的和條件掛鉤。美國喬治敦大學教授、前美國國際開發署副署長蘭開斯特在《外交》雜誌上撰文稱:“美國的對外援助在冷戰結束以前成功地遏止了共產主義在亞洲、非洲和拉丁美洲的蔓延”,“將成為美國全球化外交的重要工具”,是“以價值觀為基礎的外交的一個組成部分”。

　二是發展型援助。這一類援助從短期目標來看,以擴大出口、確保資源供應等對外經濟利益為目的,把援助與本國的經濟利益直接掛鉤;從中長期目標來看,以獲取更長遠的對外經濟利益為目的,註重以經濟援助來促進發展中國家的經濟發展。

　三是人道型援助。這是在幫助他國改善經濟與社會條件這一較純粹的援助動機之下,不以特定的對外利益為直接目的,不在援助上附加任何政治或經濟條件的做法。值得註意的是,一些北歐國家最近提出了對外援助的三大目標:(1)維持或強迫執行和平;(2)在世界各地保護歐洲人;(3)人道主義援助。這些目標已經和美國的“人道主義干涉”十分近似。

　各國對外援助的政府主管部門既有共性也有特性。多數國家的多邊援助是由財政部負責;雙邊援助則差異很大,有的是l由外交部負責,有的是由單獨的經濟合作部負責,還有的是多個政府部門共同負責。如果是多個政府部門負責,一般會有一個部際委員會作為常設的決策和協調機構。

　日本實施對外援助就有著明確的總體目標和國別規劃。2003年8月,日本政府出台了最新調整的《ODA大綱》,明確提出日本政府應積極、靈活地實施 ODA援助,並通過其實現“國家利益”。在區域佈局上。日本提出將援助的重點從“以東亞、東南亞為中心的亞洲地區”延伸到“包括南亞、中亞的亞洲地區”。其中亞洲地區對日本安全和繁榮有重大影響,是日本對外援助重點對象,東亞是重中之重。日本在政府開發援助的管理方面,已經形成較為完善的規劃、實施和評價體系。在管理架構上,日本ODA業務幾乎涉及日本所有中央省廳,外務省作為視窗單位負責ODA統一協調和實施,並通過各種定期召開的聯席會議機制,加強與有關省廳在ODA實施上的協調與合作。在評價機制方面,日本外務省自2001年開始設立了“ODA評價內部反饋聯絡會議”和“外部有識者評價反饋委員會”,以提高評價的客觀性和公正性,第三方機構“日本評價協會”還專門負責對O.DA的評估、審查,發佈評估報告書和提供政策建議。

　法國的援外管理體制由四個層次組成:第一個層次是國際合作及發展部際委員會(CICID),由總理親任主席,成員由與發展援助相關的12個部長組成, 主要職能是每年制訂一份總體規劃,決定法國援助的方向,並監督法國發展合作的各相關機構在援助地區和領域方面與優先政策是否一致。第二個層次是外交部和財政、經濟和工業部,負責具體援外合作內容的確定、管理及監測,其中財政、經濟和工業部起決定性作用。第三個層次是法國開發署,該機構作為援外執行部門,負責援外合作計劃和經濟技術合作項目的實施及管理。第四個層次是法國國際合作高級理事會和法國國際合作公共利益集團組成,前者的主要任務是向政府部門就援助政策提出建議,後者則是為促使法國技術援助機構更好地適應雙邊合作新要求,增強法國在此領域的國際投標市場競爭力。這種多層次、多角度的援外管理架構,進一步從巨集觀和微觀領域強化了對外援助的職能,同時也使得援助更加透明有效。

　從總體看,西方國家對外援助的決策機構是分散和分權的,決策主體是多元化和相互制衡的。

　以美國為例,白宮和國務院負責向國會提出對外援助的政策意見,其中白宮的管理與預算辦公室就每年劃撥雙邊和多邊援助項目的預算給總統提出建議。國務院向國會提出關於雙邊援助資金地理分佈的意見。國會不僅通過立法影響對外援助政策,參眾兩院還負責確定美國外援的受援國以及援助的金額。在制定政策的過程中,美國政府和國會之間相互制衡。總統擁有很大的決策權,總統有時直接干預對外援助政策決策,有時通過他們的預算班子對國會施加壓力。

　美國政府內部的很多專業部委,如財政部、農業部、商務部、能源部、國防部和勞工部等都涉及美國的對外援助。20世紀90年代以來,美國的許多部委都開始直接向國外提供援助,並通過國際援助這個渠道擴展了自己的影響力。

　日本的官方援助以財務省(原大藏省),外務省、通產省和經濟企劃廳“四省廳”為首,分別有農林水產省、運輸省、文部省等18個省廳參與對外援助事務。日本對外援助的統一視窗是外務省,但是其國內決策則採用由各省廳協商決定的模式。官方援助中的無償援助主要由外務省負責,日元貸款則為財務省(原大藏省),外務省、通產省和經濟企劃廳協商決定。這些省廳各自從不同的政策角度參與官方援助的立案與決策過程,並採取“否決權體制”或“一致同意型體制”。進入90年代以後,日本對外援助的決策體系和過程正在經歷著新的調整。為了更好地貫徹經濟外交的意圖,官方援助政策逐漸朝著決策一元化的方向演變。與此同時,日本官方援助的決策體系比以往更強調日本及受援國地方政府的參與。

　法國雖然是一個具有中央集權傳統的國家,它的對外援助管理機制卻是非常分散的和缺乏協調的。長期以來,法國一直把官方援助分為三種類型,並分別由不同的部門主管:合作部負責37個國家;海外事務部負責大洋洲的三個海外領地和馬約特島;外交部負責近100個其它國家。法國對不同類型的受援對象採取不同的方式,有其各自的援助工具,管理方式和主管部門。各主管部門都有其單獨的對外援助預算。1998年,法國進行了援外管理體制的改革,改革以後成立了國際合作及發展部際委員會(CICID),由總理親任主席,成員由與發展援助相關的12個部長組成,主要職能是每年制訂總體規劃,決定法國援助的方向。援外具體合作內容的確定、管理及監測,集中由外交部和財政、經濟和工業部兩個部委共同負責,其中財工部繼續起決定性作用。

　德國的對外援助決策機制可能是一種例外。

　1963年前後,德國政府共有16個部的231個處室不同程度地參與了發展援助工作,存在比較嚴重的職能重疊,效率不高的情況,缺少專門的負責機構。後來聯邦政府對機構進行了調整,從1972年底開始,經合部成為對發展援助負有全責的政府機構,對發展援助實行一元化的領導,聯邦德國的發展援助由此出現了一個新的局面。

　多數西方國家對外援助強調“良好治理”,對外援助的決策、財務和執行三個環節是分離的。各國執行機構的差異較大,但大部分國家都會有一個主導的援助機構。作為慣例,資本援助和技術援助是分開由兩個機構負責的。從援助貸款角度看,大多數國家都是由一個專門的金融機構負責。

　日本的對外援助的主要執行部門是日本國際協力銀行和國際合作事業團。其中,前者主要負責操作日元貸款和政府對外經濟合作基金,後者主要負責對外技術合作和無償贈送。

　法國對外援助的執行機構是法國發展銀行,該行具有官方經濟部門和特殊金融機構的地位,由外交部和經濟財政部共同主管。

　德國的發展援助實施機構有德國復興信貸銀行(KFW)和德國技術合作署(GTZ)。其中,前者負責對外提供贈款和雙邊援助貸款,包括贈款和各類融資條件的貸款。後者負責對外技術援助。

　美國國際開發援助署(USAID)是美國對外援助政策的最主要的執行機構,其援助撥款占美國全部對外援助的三分之二。但是在選擇受援國和決定援助配額的政治決策中,開發援助署只有咨詢權。由於開發援助署是純粹的政策執行部門,所以它在對外援助的執行過程當中,更加強調對外援項目的評估。

　官方發展援助主要來源於以下財政資金。近年來,一些國家由於財政預算緊張,官方援助資金來源萎縮,規模停滯不前,官方發展援助出現了藉助民間資金的趨勢。

　(1)財政預算資金:占援助資金的絕大部分。如日本國際協力銀行援助貸款資金全部來自於財政預算資金和政府投融資計劃;德國復興信貸銀行2004年對外援助中約67％為財政預算資金。以往,由於大部分國家預算要求當年的預算資金要當年支出,給執行機構造成很大壓力,也使項目選擇和操作環節容易出現問題。目前,許多國家制訂多年期的援助預算計劃,或允許將未使用資金轉到下一年度使用。

　(2)援助貸款的本息償還:這部分資金以前都進入政府預算,但近來的趨勢是直接用作援助資金,比如日本貸款項下的還款直接進入協力銀行援助賬戶,英國也將收回的本息直接計入援助計劃中。

　(3)資本市場借款:目前只有少數幾個國家的多邊援助資金來自於這種方式,但規模很小。例如:德國KfW提供的Mixed Financing中包括一部分市場資金,主要用於大型基礎設施和工業項目。法國AFD的資金一部分也來自國內資本市場。多邊援助機構如世界銀行等的部分資金來自於資本市場。

　(4)政府彩票:例如比利時和英國。

　(5)地方政府援助:某些國家支持地方政府提供援助資金,但大部分主要集中在教育領域,特別是資助留學生。

　各國對外援助財政預算資金的決定程式各具特色,如在美國國會內部,先由預算委員會就總撥款額作出決定,由撥款委員會確定一個最高撥款額,然後將總額分配給13個對外撥款分委員會處理。白宮對外關係委員會和參院外事委員會負責審理雙邊援助預算,參院和眾院財政委員會負責審理多邊援助預算。國會有時還可能同意就某些項目追加少量的資金。

　日本國會審議官方援助預算總額。日本官方援助的財政預算包括一般會計支出和財政投融資資金,後者成為日元貸款的主要來源。對國際開發金融機構的出資金額,納入各省廳特別會計預算。所有這些項目加在一起組成官方援助預算。

　德國財政部與德國議會的財政預算委員會共同確定發展援助預算。德國的發展援助呈現出聯邦政府、州政府和非政府組織三足鼎立、民間機構共同參與的局面。聯邦政府、州政府的發展援助都使用政府資金,非政府組織的發展援助則一方面接受部分政府資金,一方面接受企業界和社會的捐款。近年來,德國財政預算資金一再壓縮,發展援助的資金逐漸減少。為了使有限的資金髮揮更大的作用,德國經合部於。1996年9月首次宣佈鼓勵私人經濟參與發展援助,希望通過藉助市場經濟機制,提高發展援助的效率。

　根據發展援助委員會(DAC)對於其22個成員國的統計,1992年以來,DAC對外援助總額不斷下降,低谷持續到2001年。從2001年開始, DAC對外援助總額以較快速度增長,其中2002和2003年增加了7％。2004年全球官方發展援助總額為786億美元,為歷史最高水平,剔除通貨膨脹和美元貶值因素,實際援助規模比上年增長4.6％。

　作為衡量各國對外援助支出的重要指標,DAC成員國ODA與國民總收入(GNI)的比率2004年平均為0.25％,仍然低於1980到1992年的平均值(0.33％), 與聯合國設定的目標(0.7％)相差很大。目前,只有丹麥、盧森堡、荷蘭、挪威和瑞典達到了這一比例。以援助總金額排列,2004年美國仍是最大的援助國,其後為日本、法國、英國和德國。

　國別政策包括向哪些國家提供援助,提供何種融資條件的援助,即提供贈款還是貸款,貸款利率和期限等。制定國別政策的主要考慮的因素有:外交政治關係、受援國國家經濟狀況、援助目的、受援國是否很好的使用援助等。通常許多援助國的援助對象都集中於某一地區或一些優先國家。

　作為通常做法,政府一般是國別政策的制定者,負責確定中長期的發展援助計劃、援助國家範圍及重點支持範圍、基本的貸款原則和條件。某些國家是執行機構提出貸款國家政策的建議,由政府部門批准並公佈實施。

　日本《ODA大綱》明確了日本對外援助的國別政策。日本政府提出,將援助的重點從“以東亞、東南亞為中心的亞洲地區”延伸到“包括南亞、中亞的亞洲地區”。亞洲地區對日本安全和繁榮有重大影響,是日本對外援助重點對象。其中,東亞是重中之重,南亞地區重點促進民主化和市場經濟化;非洲地區則重點培育自我發展能力;中東地區由於是日本能源供應地,重點促進社會穩定;中南美洲地區重點解決地區差距問題。

　法國開發署援助的國別政策是由國際合作和發展部長間委員會制定,該委員會制定了13個優先團結國家(PSZ)作為重點援助對象,2000年度對這些國家的援助承諾額達到總援助承諾額的70％,貸款餘額占60％。

　德國官方援助的重點對象為發展中國家和東歐經濟轉型國家,地區分佈比較平均,其中亞太占最大比重。根據2004年年報,援助金額的分佈主要有亞太(40％),其次為歐洲、撒哈拉以南非洲、中東北非和拉美。

　國外發展援助機構在其支持的項目建成後,一般要對項目進行後評價。後評價的主要目是總結項目選擇和實施各環節中的經驗和教訓,評價貸款的援助效果和發展援助機構的作用,通過對外披露後評價報告提高發展援助運作的透明度和可信度,擴大外部影響。根據1996年瑞典國際開發署和聯合國發展署所做的援助研究報告,援助機構遇到的普遍難題是援助取得的成果主要依賴於受援國的努力。

　大部分雙邊發展援助機構都按照DAC規定的項目後評價內容進行評價,世界銀行和亞洲開發銀行確定的評價內容也大致相同。DAC的後評價內容主要有: (1)相關性(Relevance of project objectives);(2)效率(Efficiency);(3)效果(Effectiveness);(4)對巨集觀經濟、社會和環境的影響 (Impact on macro-economic,social and environmental aspects);(5)可持續發展(Sustainability over medium and long term)。

　許多機構建立評分系統,根據對上述內容的評價,對項目實際援助效果進行評定。例如:根據德國KfW的報告,2002年至2003年評價的127個項目中達到成功標準的項目有94個,金額占比78％。從1998年到2003年,成功率基本保持在70％以上。

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