雙邊援助

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雙邊援助(Bilateral Aid)

　　雙邊援助是指兩個國家或地區之間通過簽訂發展援助協議或經濟技術合作協定，由一國（援助國）以直接提供無償或有償款項、技術、設備或物資等方式，幫助另一國（受援國）發展經濟或渡過暫時的困難。雙邊援助與多邊援助並行，成為國際發展援助的主要渠道。

　　雙邊援助是一種官方發展援助，與多邊援助一樣來自於各個主要援助國的政府財政支出，因而追根溯源，它們都是出自援助國“納稅人”的腰包。與多邊援助不同的是，這部分官方發展援助由各個援助方政府直接管理和實施，並不需要受到世行、聯合國援助機構或其他多邊援助機構中複雜的多邊政策制定程式的約束，這也是在冷戰結束後雙邊援助相對於多邊援助的比例大幅上升的主要原因。也是出於這種原因，雙邊援助更加清楚地表現出了援助活動的雙重性。一方面，由於資金來自於國內而使用主要在國外，援助國政府的援助活動必須得到內部的認可，保證援助活動有助於實現本國在外的利益。用日本駐華大使國廣道彥的話來說：“……既然官方發展援助是主要來源於國民的稅收，就必須以得到國民，更具體的是國會的理解的方法進行使用，而違反這個原則的官方發展援助使用方法將是不可能被接受的。”這反映在內部的工作程式上，就是一整套複雜的從制定援助策略、批准預算到援助項目的具體立項、審批與管理的程式。大量的利益相關者參與到了援助領域的政策制定過程之中。另一方面，雙邊援助活動也必須同時服務於受援國的現實需求，否則，援助項目的實施不能夠得到保障，也就達不到對外施加影響的目的。所以，援助帶動了提供者和接受者之間複雜的互動。

　　1．資金的來源及援助預算的制定與批准程式

　　除了歐盟之外，對華雙邊援助的資金主要來自於援助國政府財政預算中的官方發展援助預算。作為援助國政府財政預算的一部分，援助預算的制定、批准和資金的撥付與使用，要依照援助國內部的相關程式。各援助國內部制度的差異導致了援助預算制定與批准程式的差異，但是，一般來說，政府中主管發展援助事務的部門、負責對外關係的部門和負責編製預算的部門，以及議會是不可或缺的角色。原因在於：

　　第一，發展援助的資金來自於政府財政，因而援助也主要是政府行為，尤其是援助預算和主要決策是在政府體系之內完成的；

　　第二，由於發展援助是政府行為，援助活動要在議會的監督之下進行，議會的監督有不同形式，或者是通過預算控制，或者是通過議會中的有關委員會對發展援助部門的工作進行監督；

　　第三，議會參與發展援助的政策決策一方面保證了“納稅人”對政府行為的監督，另一個更為重要的方面是，保證了發展援助領域政策制定過程的多頭參與，使得援助國內部不同部門與團體的多重利益能夠在援助活動中得到更充分的體現。

　　2．雙邊援助的宗旨和目標

　　雙邊援助來自於“納稅人”的腰包、又不能用在“納稅人”的身上，繳費主體與支付對象的分離導致了各國援助政策的尷尬處境：它雖然是非常有效的政策工具，卻是備受公共輿論抨擊的政策領域，幾乎在任何一個給援國中，公眾都或多或少地患有“發展援助厭倦症”。援助政策的合法性是各給援國內部對外援助政治的焦點問題。除了要保證對外援助政策“程式上合法”之外，即保證議會對援助政策的控制和監督，並通過議會或其他場合的討論以確保多方參與，各援助國還要保證援助政策和援助活動符合本國的基本價值觀念、並能夠有效實現本國利益。

　　基於這種原因，主要的雙邊援助方通過制定法律或政策聲明的方式，明確規定了援助政策的宗旨和目標，以證明對外提供的援助與本國(人民)的價值觀念和利益是一致的。更重要的是，援助活動並沒有浪費“納稅人的錢”，而是一種非常有效率的政策工具，切實地實現和增進了本國在海外的各種利益。由於不同的援助國之間核心價值觀念及國家利益的認定存在著差異，主要援助國援助政策的宗旨和目標也相應地存在著差異。但是，對外援助應該服務於本國的基本對外戰略、服務於創造和維護利於本國安全與繁榮的外部環境的目的始終不變。只是不同階段國際關係主題的變化深刻影響著援助方對自身利益的界定，因而，不同時期援助國提供援助的宗旨會有階段性的變化。

　　3．作為政府行為的雙邊援助

　　全球化的發展導致了對援助行為的一些不同理解，比如，援助成為提供“全球公共產品”(global public goods)的一個渠道和方式。但是，由於雙邊援助直接由援助方提供，援助活動由援助方執行或監督，而不受多邊制度框架的約束，所以，與多邊援助相比，雙邊援助作為一種對外政策工具的特性更加突出。是援助方，而非受援國，制定國別援助戰略，確定優先援助的領域和優先援助的地區；同時，也是援助方主導具體項目的設計和規劃；在項目執行過程中，援助方雖然並不事必躬親，但是，卻負責監督、指導和評估，以保證項目的進程及結果符合援助方的要求。

　　由於雙邊援助的資金來源於援助方的公共財政，並且由援助方直接支配和管理，所以雙邊援助突出體現了跨國的國家干預。這表現在兩個方面：首先，援助管理機構生長在援助國政府體系之上；其次，援助是援助方一種重要的對外政策工具，是外交活動的重要補充和延續。

　　(1)生長在援助方政府體系之中的援助管理機構。

　　各個援助方提供援助的主要動機不同，因而所採用的援助工具不同(貸款和贈款)，導致了各個國家負責援助事務的主管部門以及管理方式上的差異。儘管如此，援助的管理體系無一例外地以政府機構為核心，總體援助戰略由政府相關部門制定，援助活動或者由政府部門組織、或者由其執行，同時，政府有關部門還負責監督援助活動的執行、並向公眾宣傳援助政策以及援助活動的成果。簡而言之，由於援助活動是一種政府行為，所以援助管理體系必然是政府體系的一部分，儘管非政府部門在援助活動中扮演了重要的角色，但是，多頭參與是由政府主導的，非政府部門的活動必須接受政府主管部門的指導和監督。

　　(2)作為對外政策工具的雙邊援助。

　　由於援助是一種政府行為、援助活動由政府主導，在援助國(方)的疆域之外開展的援助活動非常明顯地是一種對外的政策工具，援助活動要服務於援助方的對外政策目標，可能是為了實現援助國在境外的經濟和政治利益，可能是為了滿足援助國民眾的道德訴求，也可能是為瞭解決全球性問題。無論是出於何種目的，作為對外政策工具的援助活動必然不是“免費的午餐”，在這種特殊的國家間的財政轉移支付中，附加了許多限制性的條件，使得援助成為在受援國中發揮影響的一種政策杠桿。