双边援助

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双边援助(Bilateral Aid)

　　双边援助是指两个国家或地区之间通过签订发展援助协议或经济技术合作协定，由一国（援助国）以直接提供无偿或有偿款项、技术、设备或物资等方式，帮助另一国（受援国）发展经济或渡过暂时的困难。双边援助与多边援助并行，成为国际发展援助的主要渠道。

　　双边援助是一种官方发展援助，与多边援助一样来自于各个主要援助国的政府财政支出，因而追根溯源，它们都是出自援助国“纳税人”的腰包。与多边援助不同的是，这部分官方发展援助由各个援助方政府直接管理和实施，并不需要受到世行、联合国援助机构或其他多边援助机构中复杂的多边政策制定程序的约束，这也是在冷战结束后双边援助相对于多边援助的比例大幅上升的主要原因。也是出于这种原因，双边援助更加清楚地表现出了援助活动的双重性。一方面，由于资金来自于国内而使用主要在国外，援助国政府的援助活动必须得到内部的认可，保证援助活动有助于实现本国在外的利益。用日本驻华大使国广道彦的话来说：“……既然官方发展援助是主要来源于国民的税收，就必须以得到国民，更具体的是国会的理解的方法进行使用，而违反这个原则的官方发展援助使用方法将是不可能被接受的。”这反映在内部的工作程序上，就是一整套复杂的从制定援助策略、批准预算到援助项目的具体立项、审批与管理的程序。大量的利益相关者参与到了援助领域的政策制定过程之中。另一方面，双边援助活动也必须同时服务于受援国的现实需求，否则，援助项目的实施不能够得到保障，也就达不到对外施加影响的目的。所以，援助带动了提供者和接受者之间复杂的互动。

　　1．资金的来源及援助预算的制定与批准程序

　　除了欧盟之外，对华双边援助的资金主要来自于援助国政府财政预算中的官方发展援助预算。作为援助国政府财政预算的一部分，援助预算的制定、批准和资金的拨付与使用，要依照援助国内部的相关程序。各援助国内部制度的差异导致了援助预算制定与批准程序的差异，但是，一般来说，政府中主管发展援助事务的部门、负责对外关系的部门和负责编制预算的部门，以及议会是不可或缺的角色。原因在于：

　　第一，发展援助的资金来自于政府财政，因而援助也主要是政府行为，尤其是援助预算和主要决策是在政府体系之内完成的；

　　第二，由于发展援助是政府行为，援助活动要在议会的监督之下进行，议会的监督有不同形式，或者是通过预算控制，或者是通过议会中的有关委员会对发展援助部门的工作进行监督；

　　第三，议会参与发展援助的政策决策一方面保证了“纳税人”对政府行为的监督，另一个更为重要的方面是，保证了发展援助领域政策制定过程的多头参与，使得援助国内部不同部门与团体的多重利益能够在援助活动中得到更充分的体现。

　　2．双边援助的宗旨和目标

　　双边援助来自于“纳税人”的腰包、又不能用在“纳税人”的身上，缴费主体与支付对象的分离导致了各国援助政策的尴尬处境：它虽然是非常有效的政策工具，却是备受公共舆论抨击的政策领域，几乎在任何一个给援国中，公众都或多或少地患有“发展援助厌倦症”。援助政策的合法性是各给援国内部对外援助政治的焦点问题。除了要保证对外援助政策“程序上合法”之外，即保证议会对援助政策的控制和监督，并通过议会或其他场合的讨论以确保多方参与，各援助国还要保证援助政策和援助活动符合本国的基本价值观念、并能够有效实现本国利益。

　　基于这种原因，主要的双边援助方通过制定法律或政策声明的方式，明确规定了援助政策的宗旨和目标，以证明对外提供的援助与本国(人民)的价值观念和利益是一致的。更重要的是，援助活动并没有浪费“纳税人的钱”，而是一种非常有效率的政策工具，切实地实现和增进了本国在海外的各种利益。由于不同的援助国之间核心价值观念及国家利益的认定存在着差异，主要援助国援助政策的宗旨和目标也相应地存在着差异。但是，对外援助应该服务于本国的基本对外战略、服务于创造和维护利于本国安全与繁荣的外部环境的目的始终不变。只是不同阶段国际关系主题的变化深刻影响着援助方对自身利益的界定，因而，不同时期援助国提供援助的宗旨会有阶段性的变化。

　　3．作为政府行为的双边援助

　　全球化的发展导致了对援助行为的一些不同理解，比如，援助成为提供“全球公共产品”(global public goods)的一个渠道和方式。但是，由于双边援助直接由援助方提供，援助活动由援助方执行或监督，而不受多边制度框架的约束，所以，与多边援助相比，双边援助作为一种对外政策工具的特性更加突出。是援助方，而非受援国，制定国别援助战略，确定优先援助的领域和优先援助的地区；同时，也是援助方主导具体项目的设计和规划；在项目执行过程中，援助方虽然并不事必躬亲，但是，却负责监督、指导和评估，以保证项目的进程及结果符合援助方的要求。

　　由于双边援助的资金来源于援助方的公共财政，并且由援助方直接支配和管理，所以双边援助突出体现了跨国的国家干预。这表现在两个方面：首先，援助管理机构生长在援助国政府体系之上；其次，援助是援助方一种重要的对外政策工具，是外交活动的重要补充和延续。

　　(1)生长在援助方政府体系之中的援助管理机构。

　　各个援助方提供援助的主要动机不同，因而所采用的援助工具不同(贷款和赠款)，导致了各个国家负责援助事务的主管部门以及管理方式上的差异。尽管如此，援助的管理体系无一例外地以政府机构为核心，总体援助战略由政府相关部门制定，援助活动或者由政府部门组织、或者由其执行，同时，政府有关部门还负责监督援助活动的执行、并向公众宣传援助政策以及援助活动的成果。简而言之，由于援助活动是一种政府行为，所以援助管理体系必然是政府体系的一部分，尽管非政府部门在援助活动中扮演了重要的角色，但是，多头参与是由政府主导的，非政府部门的活动必须接受政府主管部门的指导和监督。

　　(2)作为对外政策工具的双边援助。

　　由于援助是一种政府行为、援助活动由政府主导，在援助国(方)的疆域之外开展的援助活动非常明显地是一种对外的政策工具，援助活动要服务于援助方的对外政策目标，可能是为了实现援助国在境外的经济和政治利益，可能是为了满足援助国民众的道德诉求，也可能是为了解决全球性问题。无论是出于何种目的，作为对外政策工具的援助活动必然不是“免费的午餐”，在这种特殊的国家间的财政转移支付中，附加了许多限制性的条件，使得援助成为在受援国中发挥影响的一种政策杠杆。