政府投資管理體制

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　　政府投資管理體制指政府投資主體許可權劃分及管理方式的制度體系。

　　1．建設服務型政府要求進一步加強投資決策責任約束和績效考評山服務型政府要求政府行為以客觀事實、既定結果和公眾為導向，即政府為社會提供什麼、不提供什麼，由公眾確定而不是由政府部門自定。在投資領域，政府投資投什麼、不投什麼和投多少，應該依據公眾對公共產品的需求而定。要使政府投資管理服務於公眾，必須有相應的機制對政府投資管理行為進行規制，以確保投資管理結果與公眾的要求不會出現太大的偏差。決策責任制不僅可以解決我國目前行政決策責任弱化的問題，更可以削除歷史上封建專制和傳統計劃管理牢牢留在人們心中的官本位、長官意志等與服務型政府不相容的意識與觀念。決策責任制和績效考評制緊密相關，決策責任制的落實應該通過績效考評才能實現，一項決策是成功還是失敗，只有通過科學的考評制度和考評體系評判才能認定。

　　2．健全公共財政體制需要政府投資職能歸位公共財政職能界定了政府投資的範圍或領域。從理論上講，公共財政發揮作用的範圍即是“市場失靈”的領域，包括市場在資源配置上“失靈”的領域。目前我國政府投資超過了市場經濟中所應發揮作用的範圍，與此相對應，大量本該由政府發揮作用的社會事業領域，政府投資嚴重不足。政府投資的“越位”與“缺位”並存，需要通過深化改革使政府投資職能歸位。

　　3．通過落實科學發展觀提高政府投資效率的需要落實科學發展觀，要求政府性資金更多地投向沒有或少有經濟收益，但涉及公眾普遍利益和長遠利益的公共產品領域，如生態環境建設、公共衛生等，和外部效益明顯的領域，如防災減災、關係國家長期發展的基礎科研等。在投資決策體制和建設項目管理體制方面，要針對公共產品無法通過競爭價格反映市場需求信息的特點，通過擴大公眾對政府投資決策的知情權和決策參與權，準確獲取公眾真實的需求信息，使有限的政府性資金最大限度地滿足公眾對公共產品的需求，提高有限資金的產出效率。

　　4．建設政治文明要求提高政府投資管理的民主化和法制化水平健全社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，關鍵在於民主和法制的制度建設。對政府投資管理而言，民主化和法制化的制度建設體現在政府投資管理過程的每一個環節上。

　　(1)投資項目決策中的民主化既是政治文明的體現與要求，更是避免重大項目決策失誤、提高投資效益的需要。政府投資資金主要源於公眾稅收，所投資的項目都是人民群眾生產和生活必不可少的公共設施與公共工程。這些與人民利益息息相關的重大項目的投資決策，包括在項目上與不上、上多大規模、佈局於何處等可行性論證和最終的決策上，理應充分考慮公眾意願，以確保在重大經濟生活領域人民群眾當家作主的民主權利。

　　(2)政府投資管理中的法制化既可以約束投資管理者行為，也可以規範公眾對投資決策的民主化參與行為。發揚民主必須同加強法制有機地結合起來，依法管理政府投資就是依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式，使公眾參與到政府投資項目的前期論證、決策、建設實施等環節中來。公眾民主參與投資項目決策，可迫使政府部門準確把握公眾需求願望和需求偏好，使政府部門的決策準確反映人民的願望、偏好和利益；如果政府部門和公務人員的決策有可能違背人民利益，社會應有相應的制度來對他們的這種行為進行約束。這樣做，既能保證公眾利益不因這些人和這些行為而遭受大的損害，更可以保護少數人不因追求個人效用最大化而犯錯誤山。制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性和規範性，公眾對政府投資決策的參與只有通過法定的制度才能有效地得到保證。公眾對決策的民主參與總是與管理部門和相關人員追求個人效用相衝突，管理部門作為相對公眾的強勢群體，必須有制度化的約束，才能使公眾的參與權利得到保證，而不是停留在口頭上和形式上。

　　通過擴大公眾對投資管理全過程的知情權、獨立機構對投資管理事後或事中的評估和管理責任的落實，為公眾和機構向管理部門和管理者“問責”創造制度化的條件，使政府投資管理逐步走上法治、規範和高效的軌道。

　　(一)管理信息公開的制度化

　　政府的投資管理權來自公眾的委托，行使投資管理權過程中產生和收集的信息，具有為公眾所有的公共屬性，公民也因此當然享有對信息的知情權。政府投資管理中的信息公開不是政府對公眾的施捨與恩賜，而是政府應承擔的法定責任與義務。政府投資信息公開的主體為與政府投資管理相關的機構，主要是政府投資管理部門、財政部門、建設單位、中介機構、稽察機構等。政府投資信息公開的客體為與政府投資相關且不涉及國家安全的信息，包括管理法規與規範性文件、管理機構職能、人員、程式、管理活動等。這些與社會公眾利益密切相關的信息應以便於公眾瞭解的方式公開，方便公眾查詢、閱覽、複製、摘錄、收聽、觀看、下載等,

　　1．重點抓好以下幾個環節的信息公開

　　政府投資管理過程中主要應抓好以下幾個環節中的信息公開：

　　公開政府投資管理過程中主要應抓好以下幾個環節中的信息公開：

　　第一，咨詢評估環節。包括與具體項目相關的信息，如項目建議書和可研報告的編製單位和人員、咨詢評估機構、人員和評估意見，資金申請報告等。

　　第二，投資決策環節。五年和年度資金計劃、資金運用、項目申報情況和審批情況、審批人員、審批依據等。

　　第三，建設環節。項目使用單位、使用單位的主管機構、建設單位、設計單位和人員、監理單位和人員、造價單位和人員、承包商，建設工期、投資規模等。

　　第四，監督環節。稽察辦的稽察報告，包括總體情況和主要項目的具體情況；政府投資的績效評估結果；重大項目的後評價結果；以及投資管理失誤的責任追究結果等。

　　2．建立政府投資新聞發佈會

　　制度可以考慮在規劃、資金計劃制定後，項目決策、項目初步設計概算批准後，項目汁划下達後，年中和年底時，定期舉行新聞發佈會，主動及時地向社會通報政府投資的管理情況，滿足公眾的知情權，自覺接受媒體和公眾監督。

　　3．建立以網站信息發佈為主的信息公開制度

　　網站具有信息容量大、信息更新快、運行成本低、查閱方便等特點，政府投資管理信息量大，周期性更新節奏快，適合通過網站進行信息發佈。要通過轉變觀念和制定相關法規，下大力氣改變絕大部分政府網站信息陳舊、信息量少的現狀，使網站真正成為溝通政府與公眾的橋梁。對於定期信息，可以通過指定電視頻道、指定電臺、指定報刊，進行定期發佈，配合網站信息，形成覆蓋所有媒體形式的政府投資信息發佈體系。

　　(二)對投資績效進行評估

　　績效評估是根據效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定(蔡立輝，2003)。我國目前正在著力建設的是類似於西方發達國家公共管理運動興起以前的，有中國特色的科層制公共行政體制，全面推行在西方國家行之有效的績效評估制的條件並不成熟，但對一些專項管理如五年經濟社會發展計劃、政府投資等進行績效評估是完全可行的，也是建立問責制的前提和條件。目前我國公共行政不規範的現狀使對投資管理機構管理過程的直接評估幾乎無法進行，我們所主張的政府投資績效評估，是評估政府投資管理的結果。當然，投資管理的結果也能在一定程度上反映投資管理過程的管理水平。

　　1．評估政府投資績效的必要性

　　對政府投資績效進行科學評估首先可以強化政府投資的管理，因為管理績效評估能從結果上對管理部門的管理過程和管理水平進行考評。其次，管理績效評估可以使政府投資管理部門能更好地提供公眾所需的公共產品和公共服務，因為評估體系中，公眾滿意程度評估是不可缺少的環節。通過公眾對政府投資管理的直接評判，可以引導和迫使管理人員在管理工作中更多地考慮到公眾利益，在對上負責的同時，註重對公眾負責。再次，績效評估可以加強公眾對政府的信任，改善政府部門與公眾間的關係，使“主人”和“僕人”分別回到了它應有的位置。因為績效評估實施的前提是政府為公共服務的提供者，即我們通常所說的“人民的勤務員”，公眾為服務的消費者，這將徹底改變傳統意義上政府與公眾間治理者與被治理者的關係。

　　2．目前績效評估的重點是五年計劃投資評估

　　目前需要和可以進行的績效評估是五年計劃投資評估，即以國民經濟與社會發展五年計劃為時段，分類別(如公益性投資、競爭性投資)、分行業(如公路、鐵路、航空、水利、電力)、分方式(如資本金註入、直接投資、投資補助、貼息)，或分專項(如國債投資)對政府投資進行績效評估。可以先從項目類別相對簡單的評估開始，積累經驗，完善方法，逐步擴展到綜合性的評估。

　　3．績效評估的難點在於評估方法必須兼具科學性與實用性

　　方法的科學性要求通過定性定量考評，所得結果客觀地反映政府投資績效的現實情況。而實用性要求方法必須可以滿足評估分級或定分的需要，且不能太複雜。

　　4．績效評估的關鍵在於評估機構的獨立性

　　為了保證評估結果的客觀中立性，績效評估機構應是獨立於政府投資管理機構之外的社會中立機構，即承擔評估業務的機構與政府投資的決策、咨詢、評估、資金管理、監督機構間相互獨立，評估機構理論上受公眾委托，對政府投資管理結果進行客觀評價。可以考慮將評估工作由人大(財經委)或審計部門委托給綜合研究實力比較強的非投資決策部門屬下的機構。待統一的外部專業稽察機構成立後，由國務院政府投資稽察辦確定幾家相對固定的評估機構，引入一定的競爭機制擇優選擇業績和信譽水平較高的機構，定期對政府投資績效進行評估。

　　5．公眾評估為績效評估必不可少的環節由於政府投資的主要目的在於滿足公眾對公共產品的需求，作為公共產品消費者的公眾的滿意程度理應是績效評價的重要指標。在紛繁複雜的公共產品中，許多公共產品與宗教、文化、倫理、心理、智力、制度等密切相關，很難量化，相當程度上取決於消費者的心理滿足程度，這就決定了公眾評估應為政府投資績效評估的一個不可或缺的環節。

　　(三)對重點項目進行後評價和中期評價

　　項目建成後，通過對從立項到建成投產各階段的全面評估，總結經驗，吸取教訓，可以為以後改進同類項目立項決策和項目管理提供借鑒，可以檢驗決策機關和項目建設管理機構的工作成效。部分建設周期較長的重大項目在建設過程中，進行中期評價，可以及時發現決策和建設過程中存在的問題，並結合經濟社會環境和市場的變化，即時調整建設方案，減少因決策失誤和環境變化帶來的損失。

　　1．啟動政府投資項目後評價和中期評價的前提是有穩定的經費來源

　　投資項目後評價得到了世界各國和國際金融組織越來越廣泛的重視與運用，併成為西方發達國家和一些發展中國家政府投資管理中不可分割的一個重要組成部分。我國在後評價理論和方法研究方面也進行了卓有成效的探索，併進行了有益的實踐(如中咨公司即設有專司項目後評價的後評價局)。但因評價經費不落實，後評價工作並沒有普遍開展起來。項目後評價和中期評價的重要目的在於檢驗項目決策和項目管理的科學性，在沒有固定經費來源的情況下，投資決策機構和項目管理機構沒有動力去自籌經費，揭自己工作的短處，儘管這種揭短行為會有利於進一步改進投資決策和項目管理工作，有利於減少損失。要使後評價和中期評價工作真正開展起來，必須首先解決穩定的經費來源。國務院新出台的投資體制改革決定已明確對政府投資項目實施後評價，各級政府應在預算中專列部分經費，從政府投資中的重大項目後評價和中期評價起步，逐步將後評價工作擴展到主要的政府投資項目，並對建設周期較長、投資額大的項目進行必要的中期評價。

　　2．發揮政府投資項目後評價和中期評價的作用需要建立評價結果

　　對投資管理者的約束機制要探討建立項目後評價和中期評價結淪對投資管理者的約束機制，即項目後評價和中期評價結果的好壞與對投資管理者的獎懲掛鉤，真正發揮評價工作的作用。既然後評價和中期評價的目的在於檢驗投資決策和項目建設管理工作的好壞，通過後評價和中期評價，如果投資決策或項目管理是失敗的，決策者和管理者就應該承擔相應的責任。作為第一步，對重大項目進行後評價和中期評價後，評價結果可在指定媒體上向公眾發佈，同時公佈與項目決策和建設管理相關的機構和人員，通過輿論力量約束相關機構與相關人員。

　　3．確保政府投資項目後評價和中期評價的科學性

　　需要評價機構的客觀中立性由於後評價和中期評價的結果對投產決策和項目管理者具有一定的考核功能，承擔評價工作的機構必須相對於投資管理機構具有獨立性。現階段可行的方案是與上述政府投資績效評估一樣，由人大(財經委)或國家審計署委托非投資決策部門所屬機構進行評價，以後由國務院政府投資稽察辦委托評價。可以先選擇社會反響比較大的項目，和通過稽察確認存在明顯管理失誤的項目開展後評估，並將評估結果以一定形式向社會公開。

　　(四)建立投資決策失誤責任追究機制

　　行為主體對行為負責是現代文明社會的基本準則，行使公共行政職能的行政機關也不例外。公共管理水平較高的發達國家和地區，都建有一整套規範管理部門和人員的職責、權力、責任的制度，並有一套可操作的追究管理部門和管理者過失的法規。我國憲法第一章第五條規定，“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，國務院發佈的《全面推進依法行政實施綱要>)第13條規定，“要按照‘誰決策、誰負責’的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任的統一”，決策失誤責任追究已有明確的法律依據。要實行投資決策問責制，國家應儘快制定行政過錯責任追究的可操作性法規。在此基礎上，結合政府投資管理的特點，制定政府投資決策失誤責任追究辦法，對責任追究範圍、責任劃分與承擔(一項投資決策涉及從下至上的多級行政人員)、責任追究、責任追究程式、責任追究機構等，進行可操作性的規定。政府投資決策失誤責任追究可從操作性較強的以下幾個方面起步，逐步擴展到投資決策全領域。

　　一是在建立規範的決策程式法規的基礎上，對違反決策程式的行為人進行相應處罰；二是對社會反映、群眾舉報、媒體揭露的存在明顯決策失誤的項目，對項目決策進行審查和對決策者進行責任追究；三是特別重大的項目(數額可結合項目類別確定)，必須進行由獨立機構主持下的後評估，如存在決策問題，根據責任移交紀檢部門、行政監察部門或司法部門進行追究。要使責任追究能夠進行，首先要求領導特別是主要領導轉變觀念、以身作則，帶頭接受責任追究。因為決策失誤較嚴重、造成損失較大和社會負面影響較廣的項目，往往是投資額較大的項目，這些項目又往往由較高級別的領導或部門最終決策。同時要求對項目提出、咨詢論證、評估、聽證、公示、由下級到上級的審批意見等全過程的信息，有完善的法制化的檔案制度，以備可能出現決策責任追究時取證。

　　(五)政府帶頭守信，營造投資領域的誠信氛圍信用是行為人對自己行為後果負責的道德觀和信守承諾的責任感，它既是一種個人的品行，又是人們相互間的認同程度，同時也是一種社會普遍的道德要求，所以吳敬璉(2002、2003)教授有“市場經濟是信用經濟”的說法。信用體系是市場經濟的基礎制度，社會信用的缺失不僅會妨礙經濟的正常運行，還可能會造成整體經濟的混亂、衰退(林毅夫，2004)。黨的十六屆三中全會通過的《決定》明確要求，“形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度，是建設現代市場體系的必要條件，也是規範市場經濟秩序的治本之策。”

　　政府投資決策環節在考慮各地區和各行業投資時欠公正和公平，決策不公開，投資資金分配中考慮社會弱勢群體不夠，這些有違政府作為社會行為裁判員所應具有的公平、公正的道德準則的行為，讓公眾覺得政府在維護社會道德上缺乏誠意、不可信。項目參與方在政府缺乏誠信的情況下，往往採取仿效行為。項目建設中拖欠工程款更使政府在建設領域的誠信水平下降到極致，對承包商、設計人員、監理人員的行為等起到了極壞的示範作用。投資領域較差的誠信環境，已成為制約投資決策科學化和建設項目管理績效的重要因素。在個人信用、企業信用(銀行信用)和政府信用中，政府信用在社會信用體系中處於核心地位，起著基礎性、決定性、導向性作用。實際上，市場中個人和企業的正常活動得以開展，個人信用和企業信用在經濟活動中降低交易成本作用的有效發揮，都是基於個人和企業對國家制度的信任，也是基於對良好的政府信用的依賴(厲以寧，2004)。

　　要改善投資領域的誠信環境，首先要做的是政府帶頭守信。這要求政府投資決策者要將維護和增進公共利益作為政府投資管理的價值準則，以人為本地處理好公平與效率的關係；要求政府投資管理公開、透明，自覺接受公眾監督，增強政府公信力；要求政府投資必須兼顧需要與政府財力上的可能性，並堅決杜絕勞民傷財的形象工程；要求項目建設階段領導幹部特別是主要領導幹部帶頭不幹擾正常的建設秩序，當好企業和個人信用秩序的裁判員。其次是依靠相關協會，儘快建立與投資建設相關的各類中介機構和承包商的信用信息採集與評價體系。或以項目建設單位為依托，由能獨立承擔市場行為後果的企業或其他機構，建立區域性的咨詢中介和承包商的信用體系，依靠這些企業或其他機構自身的誠信、中立和所提供的附和市場需要的服務，在政府、行業協會支持下，逐步擴大服務區域，最終成為業務覆蓋全國的信用服務機構。

　　(六)領導帶頭遵紀守法，創建投資領域的法治環境受全社會法治環境的影響，投資建設領域普遍存在的無法可依和有法不依行為，給投資領域帶來了一定程度的混亂，也嚴重影響到政府投資管理水平的提高。

　　1．儘快改變投資決策無法可依的狀況

　　投資(項目)決策是一項複雜的科學性很高的行政行為，日前急需一部《行政程式法》下的《政府投資(項目)決策程式法》，使投資決策步人法制化軌道。項目前期咨詢和評估急需一部能規範整個工程咨詢業的《工程咨詢條例》，對咨詢評估的程式、標準、人員和單位的市場準人、違約責任等進行規範。

　　2．強化違法必究

　　因為有可能對違法和違規行為不承擔責任，且能獲取一定利益，項目參與方在工程建設中就有可能受利益驅動，違法違規。有法不依甚至比無法可依給法治環境帶來的負面影響更大，因為有法不依可能使不合法的行為合法化。比如在招投標環節，在個別人員不規範行為下產生的招投標結果，實際上對投資控制只能起到相反的作用山。

　　3．各級領導

　　特別是主要領導自覺接受法規約束，推動投資領域的法治在我們這樣一個經歷了封建制度和建國後長期實行計劃體制的國家，要想實行法治，領導特別是高級領導自覺接受法律的約束十分重要。原因有二：其一，我國長期封建社會的最高憲法是皇帝的“金口玉言”，法律是統治者治理被統治者的工具，在執法上“刑不上大夫”。這些觀念和歷史傳統已深入到國人包括部分領導之骨髓，加之監督機制不健全，部分領導認為作為一方百姓的“父母”，不遵守法規並不是什麼大不了的事，也不用付出太大的成本。更嚴重的是，這些“父母”治下的百姓中的相當一部分人，可能認為領導特別是高級領導違法亂紀得不到懲處是順理成章的事，法律主要是用來治理百姓的。

　　包括領導和百姓在內的絕大多數國民可接受的法治水準較低，是政府投資領域實行法治的重要障礙。要改變這種狀況，作為與政府投資有直接關係，接受現代民主和法治教育相對其他參與者可能更多一些的領導尤其是高級領導，理應以身作則，自覺接受法律約束，為投資領域的其他參與方作出表率，為投資領域的法如我們在南方某城市調查，該市某區的一個政府工程，預算價3．2億元，招標價達到5．2億元，實際投資4．6億元，結算6億元。招標價嚴重超預算，其中有合理的部分也有不合理的成分，因該項目形式上是按照招投標規定進行的，不合理增加投資的環節也無人認真追究。治秩序作出應有的貢獻。其二，從現實情況看，投資失敗的項目或投資、質量、工期控制不好的項目，往往與領導甚至高級領導的違規干預有關，也就是說，目前部分領導的違法違規干預，已成為投資領域法治環境差和建築市場秩序比較混亂的重要原因。這可以從經常被查處的不同級別的領導幹部違法亂紀、貪污腐化的案例中得到印證；2003年被中紀委查處的6個省部級領導幹部，幾乎都與工程項目特別是政府工程項目中的違法違規行為有關.

　　(一)政府居於主導地位由於城市基礎設施的公益性特點，政府是建設項目的投資主體。“公共部門緊縮和私營部門對基礎設施產業向私營部門開放缺乏熱情損害了基礎設施服務的供應。”政府投融資以市場為基礎，以間接調控為主，並靈活結合直接調控，有效貫徹國家的產業政策。對於可銷售性的或可收費的項目如供水、供氣、污水處理等，政府允許私人企業進入，鼓勵其通過市場融資。各級政府在項目投資中均有明確的責任與分工。對於自然壟斷行業，普遍通過招投標的方式，特許某些企業進入該項目的經營運作。政府還重視對項目建設的前期規劃，嚴格審批核算，在項目的運作管理上不斷摸索修正，不斷加強和完善自身的職能建設。

　　(二)採取多種方式籌集建設資金對於可銷售性城市基礎設施項目，各國通過銀行貸款、項目融資、BOT、租賃等多種公私伙伴關係方式籌集資金，積極吸引社會資金參與進來，拓寬資金來源渠道，具有較強的開放性、引導性和帶動性。金融體系健全，中長期投資銀行在投資建設中發揮了重要作用。

　　(三)收費和價格管理體制較為完善對於供水、供電、供氣等可銷售性行業，完全是向消費者收費，其銷售價格基本定位在保本微利的水平上；對於非可銷售性的行業，其價格也儘量與成本靠近。通過合理的財政補貼等手段，謀求基礎設施的社會效益和環境效益。如對水資源、污水處理、垃圾處理等實行高額收費政策，以保護環境，節約資源；對城市公交系統等實行低票價政策，以擴大社會效益。

　　(四)法律等規章制度比較健全城市基礎設施的規劃設計、項目籌資、投資建設、企業經營、運營使用等全過程均以法律的形式明確下來，各行為主體均受到法律、法規的約束。權利、責任、義務清楚，最大限度地限制違反法規的行為，投資和各種經濟活動規範有序。法律規定以競爭、平等、公開、開放為宗旨，並以基本法律為準則，制定具體實施規則，從而形成一個比較完善的法律體系。通過對新加坡、英國、法國和德國國家政府投資主要管理體制的考察，我們可以看到國外普遍重視立法、財政、金融等在市場中對企業投資行為的間接引導作用。

　　充分調動各類投資主體，使其在公平的市場競爭環境中和正確的市場信號引導下完成投資決策、資金籌措和建設實施等一系列投資活動。項目的決策由多部門共同參加，各國普遍設有專門的政府投資管理機構和項目經營機構。這些機構有較大財政上的靈活性，它們可以向管制企業收取管理費，財政獨立，自負盈虧；與被管制的公司沒有利益衝突；有充分的自主權；有獨立的很強的專業能力。除此以外，各國還普遍通過公開招標的方式大量引入私人資本參與政府投資項目，各級政府對企業採取多種形式的價格、補貼管制。各國的中介咨詢和評審都處於十分重要的環節，相應的政府投資體制的制度創新咨詢委員會等機構也非常多。各個中介機構相互競爭，為各類投資主體提供完善的服務，保證項目的論證、決策、實施、驗收等環節順利進行。政府部門還通過建立有效的管理與監督制度，保障投資項目在建設、使用和運行等達到所需的標準。各個國家國情不同，政府投資的不同領域、行業也具有不同的技術經濟特性，再加上技術進步和經濟發展，與此相呼應，政府投資體制中的目標、重點和內容等必然存在一些差別，改革的推進方式也各具特色。