政府投資項目

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什麼是政府投資項目[1]

  政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展,為了滿足社會的文化、生活需要,以及出於政治、國防等因素的考慮,由政府通過財政投資,發行國債或地方財政債券,利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等方式獨資合資興建的固定資產投資項目。

政府投資項目的分類[2]

  政府投資項目可以依據不同的分類標準,進行分類,見表1。

表1 政府投資項目的分類表

按照管理許可權分類按照項目資金來源分類按建設項目的競爭性分類
①中央政府投資項目
②地方政府投資項目
①財政性資金及國債投資項目
②財政擔保銀行貸款投資項目
③國際援助投資項目
①經營性項目
②準經營性項目
③非經營性項目

  1.按管理許可權分類

  按照管理許可權,政府投資項目可以分為中央政府投資項目和地方政府投資項目。

  (1)中央政府投資項目

  《中央投資項目招標代理機構資格認定管理辦法》(國家發展和改革委員會第36號令)將中央政府投資項目定義為:全部或部分使用中央預算內投資資金(含國債)、專項建設基金、國家主權外債資金和其他中央財政性投資資金的固定資產投資項目。中央政府投資項目應按照項目性質、資金來源和建設規模,分別由國務院、中央政府投資主管部門或行業主管部門按建設程式進行審批和管理。

  (2)地方政府投資項目

  地方政府投資項目就是地方政府投資的建設項目。地方政府投資項目除國家有特殊規定外,均由地方政府相關主管部門按建設程式進行審批和管理

  2.按項目資金來源分類

  按照資金來源,政府投資項目可以分為財政性資金及國債投資項目、財政擔保銀行貸款投資項目和國際援助投資項目。

  (1)財政性資金及國債投資項目

  財政性資金及國債投資項目包括財政預算內、預算外基本建設資金投資的項目,也包括使用納入財政預算管理專項基金中的用於基本建設投資的項目。

  國債專項資金是近年來中央財政通過增發國債專項用於基礎設施等方面建設的資金,除部分資金用於技術改造項目的貼息外,絕大部分用於基本建設項目。國債專項資金中,無論是中央財政投資、中央補助地方投資還是轉貸地方資金,均為財政資金,因此必須納入財政基本建設支出預算管理範圍。

  (2)財政擔保銀行貸款投資項目

  財政擔保銀行貸款投資項目是由國家或地方財政承諾擔保的銀行貸款建設項目,大多是非營利的公共項目,也包括少量雖盈利但投資回收期較長的項目。對於非營利項目,一般由財政負責籌措資金還本付息;少數有盈利投資回收期較長的建設項目,也由各級財政承擔風險,故此類項目也應納入政府投資項目管理範圍。

  (3)國際援助投資項目

  國際援助投資項目,一般側重於對受援國的基礎設施和公共建設項目提供無償援助或低息(無息)貸款,受援國政府是項目資金的接受者,並負責項目資金的運用。對政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其他區域性經濟組織,如亞洲開發銀行。友好國家的援助也是國際援助項目資金的重要來源。

  3.按建設項目的競爭性分類

  政府投資項目按照其競爭性可劃分為三類:經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。

  (1)經營性項目

  經營性項目具有一定的營利性質。對於屬於經營性政府投資項目範疇的基礎設施項目,如港口、機場、電廠、水廠、燃氣、公共交通等設施,建成後有長期且持續穩定的收益,項目自身具備一定融資能力的,還可以吸收政府以外的企業外商投資。因此,這類項目的建設管理一般應實施項目法人責任制,由項目法人負責項目籌劃、設計、概預算審定、招標定標、建設實施、承擔部分資金籌措、投資控制直至生產經營管理、歸還貸款以及資產保值增值的責任

  (2)準經營性項目

  準經營性投資項目主要包括競爭性基礎設施項目和競爭性公益項目。前者如能源工業(電力石油)、部分公用事業(自來水、污水和垃圾處理)、基礎原材料工業(鋼鐵、有色)以及部分交通運輸業(高速公路、航運)等;後者如科研開發與應用研究、成人和職業教育(私立學校)、藝術表演團體、醫療機械等產業。按公共財政理論,這類投資項目提供的產品和服務均屬“消費效用不可分割”的準公共產品。而且這類項目還具有雖然可以回收部分投資、保本或微利經營,但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點,單靠市場機制難以達到供求平衡,需要政府參與投資經營,並且應以控股和參股等方式進行。隨著市場的不斷發展成熟,政府應不斷退出,私人部門應逐漸進入準競爭性投資領域,同時政府首要職能應該轉向提供法規、制度等非物質類公共產品,建立完善競爭機制,維持正常市場秩序,發揮市場機制和政府調控的各自效率,降低社會成本。

  (3)非經營性項目

  非經營性項目一般是無直接的投資收益,主要追求社會效益最大化的公益性項目。按公共財政理論,其項目提供的產品和服務純公共產品,如國防建設、政府機關辦公設施、義務教育設施、市政道路等城市基礎設施、基礎科學研究和衛生免疫註射等。這些項目關係到國家機器的正常運轉,國家的安全和人民生活質量的提高,因而應納入政府的公共支出範疇。

  從現代市場經濟條件下政府的經濟職能來看,政府投資的目的是為了實現政府公共服務職能,滿足社會公共需要,維護市場配置功能、調節國民經濟運行,以實現經濟、社會的科學發展戰略。因此,政府的投資範圍應該限定為上述劃分的非經營性公益項目、準經營性基礎項目和少數關鍵領域的經營陛項目。

政府投資項目的特點[2]

  政府投資項目不同於一般投資項目,其主體是政府部門,資金來源具有公共性。社會需要利用政府的強制力,集中資源的優勢來為公眾服務,因此政府投資項目通常具有以下特點:

  1.政府對項目起主導作用

  政府投資項目是以政府財政性資金投入或是以政府信用擔保的商業貸款投入的並由政府擁有決策權的項目,政府從項目的規劃、立項、投資、建設以及後期的運營一般都會給予引導與支持,相對其他性質投資的項目而言,這是政府投資項目的最大特點。

  2.項目具有相對非競爭性和公共性

  政府投資項目是經濟系統和社會生活系統的重要組成部分,政府投資項目一般都是為社會公眾服務的,不單純為個人或個別單位服務,因此,政府投資項目具有公益性的特點。並且政府投資項目還具有相對的壟斷性,競爭程度不像其他行業那樣激烈,投資回報率雖不太高但一般比較穩定,這就意味著政府投資項目在經過合理規劃和充分的前期論證後,建設和運營環境相對穩定。

  3.項目周期長,所需資金量大

  政府投資項目中大多為城市基礎設施項目,如道路、橋梁、港口、機場、地鐵等。項目規模很大,投入的資金量少則數千萬,多則上百億,一般需要一年或幾年的時間才能建成。這對政府投資項目建設和運營過程中的管理工作提出了更高的要求,對這些項目的投資風險財務風險、建設風險以及政府信譽等問題都需要充分考慮、認真研究。

  4. 項目投資帶動相關產業進步,對經濟發展拉動作用明顯

  政府投資項目的投資建設,對製造業建築業等相關產業的發展產生極大的需求拉動作用,從而刺激生產擴張、提高就業水平、激活各種需求市場、加快經濟增長。這使得政府投資項目在促進社會生產多樣化、擴大貿易、減少貧困等方面,同樣也起到十分重要的作用。現代經濟發展表明,政府投資的基礎設施項目不僅通過自身的發展推動經濟增長,而且作為一種誘發性投資,可以將民間部門的生產潛力釋放出來,進一步增加全社會的產出,使國民財富達到一個較高的水平,即通常所說的“乘數效應”。

  5.項目具有整體規劃性

  政府投資的城市基礎設施為城市日常運行及社會經濟發展服務。不同的城市環境和經濟基礎可選擇不同的基礎設施建設,而且基礎設施又相互替代,如天然氣、人工煤氣、油及煤的互用性;高架路、快速路、地鐵、橋梁、隧道的互補性。因此,在重大城市基礎設施方案論證時,應充分根據城市發展前景與功能,優先做好整體規劃,綜合考慮經濟實力及各種因素,進行比較與優選,這是政府投資項目決策過程中最為重要的方面。

政府投資項目的管理[3]

  政府投資項目性質的不同,促使了政府投資項目管理方式的變革,使管理形態出現多元化的趨勢。目前,我國政府投資項目管理模式主要包括下列幾種:

  1.建設指揮部管理模式

  該方式多針對一次性業主,即計劃部門下達基本建設計劃後,由政府有關部門牽頭,從各相關部門中抽調人員,組建一個臨時性的項目建設指揮部,統一指揮項目的實施,待基建任務完成後,項目建設指揮部解散,編製收回。這種模式的特點是協調力度大,有利於採納各方面的意見,集中力量打殲滅戰,較快地完成項目。其缺點是臨時性太強,缺乏項目管理的程式和方法,往往會造成項目結束後有許多遺留問題難以解決,並且對項目存在的問題無法進行責任追究,這也是導致建設項目巨額投資效益不高的原因之一。

  2.項目法人制管理模式

  該方式就是將整個項目的建設前期準備、建設期、竣工驗收移交使用前的全部任務通過一定的方式委托給符合項目建設要求的法人單位,由法人單位根據批准的建設規模、標準、投資組織實施,竣工驗收合格後交付管理或使用單位。缺點是由於建管一體,難以控制工程投資規模、標準,項目實施完畢後投資經常超出概算,擾亂了政府總體的投資計劃安排;另外還存在不能有效地引入市場競爭機制,提高效率等缺點。

  3.企業法人管理模式

  一些主要由政府投資的基礎設施工程,如高速公路、港口、機場、地鐵等建設項目,由政府設立企業法人,由其負責項目建設資金的籌措和建設管理,並且項目建成後,負責該項目的運營管理

  4.政府部門管理模式

  由地方財政投資的城市道路、橋梁等市政工程以及水務工程直接由政府部門負責組織建設和管理。這些部門的工作人員系公務員編製,其經費由財政全額撥款。

  5.事業單位管理模式

  由政府設立專門的事業單位,從事建設項目的管理。上述政府投資項目管理模式在我國不同的經濟發展階段都發揮過不同程度的積極作用,但隨著我國經濟與社會的發展,除了項目法人制模式外,其餘模式的弊端日趨明顯,需要進一步研究在社會主義市場經濟體制下政府投資項目管理的新模式。

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參考文獻

  1. 徐勇戈著.政府投資項目代建制的管理模式與機制研究.陝西科學技術出版社,2008.12.
  2. 2.0 2.1 盧汝生,王孟鈞,羅甲生等編著.政府投資項目管理模式與總承包管理實踐.中國建築工業出版社,2009.01.
  3. 王國清,馬曉,程謙主編.財政學.高等教育出版社,2006年5月.
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