政府投资管理体制

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　　政府投资管理体制指政府投资主体权限划分及管理方式的制度体系。

　　1．建设服务型政府要求进一步加强投资决策责任约束和绩效考评山服务型政府要求政府行为以客观事实、既定结果和公众为导向，即政府为社会提供什么、不提供什么，由公众确定而不是由政府部门自定。在投资领域，政府投资投什么、不投什么和投多少，应该依据公众对公共产品的需求而定。要使政府投资管理服务于公众，必须有相应的机制对政府投资管理行为进行规制，以确保投资管理结果与公众的要求不会出现太大的偏差。决策责任制不仅可以解决我国目前行政决策责任弱化的问题，更可以削除历史上封建专制和传统计划管理牢牢留在人们心中的官本位、长官意志等与服务型政府不相容的意识与观念。决策责任制和绩效考评制紧密相关，决策责任制的落实应该通过绩效考评才能实现，一项决策是成功还是失败，只有通过科学的考评制度和考评体系评判才能认定。

　　2．健全公共财政体制需要政府投资职能归位公共财政职能界定了政府投资的范围或领域。从理论上讲，公共财政发挥作用的范围即是“市场失灵”的领域，包括市场在资源配置上“失灵”的领域。目前我国政府投资超过了市场经济中所应发挥作用的范围，与此相对应，大量本该由政府发挥作用的社会事业领域，政府投资严重不足。政府投资的“越位”与“缺位”并存，需要通过深化改革使政府投资职能归位。

　　3．通过落实科学发展观提高政府投资效率的需要落实科学发展观，要求政府性资金更多地投向没有或少有经济收益，但涉及公众普遍利益和长远利益的公共产品领域，如生态环境建设、公共卫生等，和外部效益明显的领域，如防灾减灾、关系国家长期发展的基础科研等。在投资决策体制和建设项目管理体制方面，要针对公共产品无法通过竞争价格反映市场需求信息的特点，通过扩大公众对政府投资决策的知情权和决策参与权，准确获取公众真实的需求信息，使有限的政府性资金最大限度地满足公众对公共产品的需求，提高有限资金的产出效率。

　　4．建设政治文明要求提高政府投资管理的民主化和法制化水平健全社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，关键在于民主和法制的制度建设。对政府投资管理而言，民主化和法制化的制度建设体现在政府投资管理过程的每一个环节上。

　　(1)投资项目决策中的民主化既是政治文明的体现与要求，更是避免重大项目决策失误、提高投资效益的需要。政府投资资金主要源于公众税收，所投资的项目都是人民群众生产和生活必不可少的公共设施与公共工程。这些与人民利益息息相关的重大项目的投资决策，包括在项目上与不上、上多大规模、布局于何处等可行性论证和最终的决策上，理应充分考虑公众意愿，以确保在重大经济生活领域人民群众当家作主的民主权利。

　　(2)政府投资管理中的法制化既可以约束投资管理者行为，也可以规范公众对投资决策的民主化参与行为。发扬民主必须同加强法制有机地结合起来，依法管理政府投资就是依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，使公众参与到政府投资项目的前期论证、决策、建设实施等环节中来。公众民主参与投资项目决策，可迫使政府部门准确把握公众需求愿望和需求偏好，使政府部门的决策准确反映人民的愿望、偏好和利益；如果政府部门和公务人员的决策有可能违背人民利益，社会应有相应的制度来对他们的这种行为进行约束。这样做，既能保证公众利益不因这些人和这些行为而遭受大的损害，更可以保护少数人不因追求个人效用最大化而犯错误山。制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性和规范性，公众对政府投资决策的参与只有通过法定的制度才能有效地得到保证。公众对决策的民主参与总是与管理部门和相关人员追求个人效用相冲突，管理部门作为相对公众的强势群体，必须有制度化的约束，才能使公众的参与权利得到保证，而不是停留在口头上和形式上。

　　通过扩大公众对投资管理全过程的知情权、独立机构对投资管理事后或事中的评估和管理责任的落实，为公众和机构向管理部门和管理者“问责”创造制度化的条件，使政府投资管理逐步走上法治、规范和高效的轨道。

　　(一)管理信息公开的制度化

　　政府的投资管理权来自公众的委托，行使投资管理权过程中产生和收集的信息，具有为公众所有的公共属性，公民也因此当然享有对信息的知情权。政府投资管理中的信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。政府投资信息公开的主体为与政府投资管理相关的机构，主要是政府投资管理部门、财政部门、建设单位、中介机构、稽察机构等。政府投资信息公开的客体为与政府投资相关且不涉及国家安全的信息，包括管理法规与规范性文件、管理机构职能、人员、程序、管理活动等。这些与社会公众利益密切相关的信息应以便于公众了解的方式公开，方便公众查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等,

　　1．重点抓好以下几个环节的信息公开

　　政府投资管理过程中主要应抓好以下几个环节中的信息公开：

　　公开政府投资管理过程中主要应抓好以下几个环节中的信息公开：

　　第一，咨询评估环节。包括与具体项目相关的信息，如项目建议书和可研报告的编制单位和人员、咨询评估机构、人员和评估意见，资金申请报告等。

　　第二，投资决策环节。五年和年度资金计划、资金运用、项目申报情况和审批情况、审批人员、审批依据等。

　　第三，建设环节。项目使用单位、使用单位的主管机构、建设单位、设计单位和人员、监理单位和人员、造价单位和人员、承包商，建设工期、投资规模等。

　　第四，监督环节。稽察办的稽察报告，包括总体情况和主要项目的具体情况；政府投资的绩效评估结果；重大项目的后评价结果；以及投资管理失误的责任追究结果等。

　　2．建立政府投资新闻发布会

　　制度可以考虑在规划、资金计划制定后，项目决策、项目初步设计概算批准后，项目汁划下达后，年中和年底时，定期举行新闻发布会，主动及时地向社会通报政府投资的管理情况，满足公众的知情权，自觉接受媒体和公众监督。

　　3．建立以网站信息发布为主的信息公开制度

　　网站具有信息容量大、信息更新快、运行成本低、查阅方便等特点，政府投资管理信息量大，周期性更新节奏快，适合通过网站进行信息发布。要通过转变观念和制定相关法规，下大力气改变绝大部分政府网站信息陈旧、信息量少的现状，使网站真正成为沟通政府与公众的桥梁。对于定期信息，可以通过指定电视频道、指定电台、指定报刊，进行定期发布，配合网站信息，形成覆盖所有媒体形式的政府投资信息发布体系。

　　(二)对投资绩效进行评估

　　绩效评估是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定(蔡立辉，2003)。我国目前正在着力建设的是类似于西方发达国家公共管理运动兴起以前的，有中国特色的科层制公共行政体制，全面推行在西方国家行之有效的绩效评估制的条件并不成熟，但对一些专项管理如五年经济社会发展计划、政府投资等进行绩效评估是完全可行的，也是建立问责制的前提和条件。目前我国公共行政不规范的现状使对投资管理机构管理过程的直接评估几乎无法进行，我们所主张的政府投资绩效评估，是评估政府投资管理的结果。当然，投资管理的结果也能在一定程度上反映投资管理过程的管理水平。

　　1．评估政府投资绩效的必要性

　　对政府投资绩效进行科学评估首先可以强化政府投资的管理，因为管理绩效评估能从结果上对管理部门的管理过程和管理水平进行考评。其次，管理绩效评估可以使政府投资管理部门能更好地提供公众所需的公共产品和公共服务，因为评估体系中，公众满意程度评估是不可缺少的环节。通过公众对政府投资管理的直接评判，可以引导和迫使管理人员在管理工作中更多地考虑到公众利益，在对上负责的同时，注重对公众负责。再次，绩效评估可以加强公众对政府的信任，改善政府部门与公众间的关系，使“主人”和“仆人”分别回到了它应有的位置。因为绩效评估实施的前提是政府为公共服务的提供者，即我们通常所说的“人民的勤务员”，公众为服务的消费者，这将彻底改变传统意义上政府与公众间治理者与被治理者的关系。

　　2．目前绩效评估的重点是五年计划投资评估

　　目前需要和可以进行的绩效评估是五年计划投资评估，即以国民经济与社会发展五年计划为时段，分类别(如公益性投资、竞争性投资)、分行业(如公路、铁路、航空、水利、电力)、分方式(如资本金注入、直接投资、投资补助、贴息)，或分专项(如国债投资)对政府投资进行绩效评估。可以先从项目类别相对简单的评估开始，积累经验，完善方法，逐步扩展到综合性的评估。

　　3．绩效评估的难点在于评估方法必须兼具科学性与实用性

　　方法的科学性要求通过定性定量考评，所得结果客观地反映政府投资绩效的现实情况。而实用性要求方法必须可以满足评估分级或定分的需要，且不能太复杂。

　　4．绩效评估的关键在于评估机构的独立性

　　为了保证评估结果的客观中立性，绩效评估机构应是独立于政府投资管理机构之外的社会中立机构，即承担评估业务的机构与政府投资的决策、咨询、评估、资金管理、监督机构间相互独立，评估机构理论上受公众委托，对政府投资管理结果进行客观评价。可以考虑将评估工作由人大(财经委)或审计部门委托给综合研究实力比较强的非投资决策部门属下的机构。待统一的外部专业稽察机构成立后，由国务院政府投资稽察办确定几家相对固定的评估机构，引入一定的竞争机制择优选择业绩和信誉水平较高的机构，定期对政府投资绩效进行评估。

　　5．公众评估为绩效评估必不可少的环节由于政府投资的主要目的在于满足公众对公共产品的需求，作为公共产品消费者的公众的满意程度理应是绩效评价的重要指标。在纷繁复杂的公共产品中，许多公共产品与宗教、文化、伦理、心理、智力、制度等密切相关，很难量化，相当程度上取决于消费者的心理满足程度，这就决定了公众评估应为政府投资绩效评估的一个不可或缺的环节。

　　(三)对重点项目进行后评价和中期评价

　　项目建成后，通过对从立项到建成投产各阶段的全面评估，总结经验，吸取教训，可以为以后改进同类项目立项决策和项目管理提供借鉴，可以检验决策机关和项目建设管理机构的工作成效。部分建设周期较长的重大项目在建设过程中，进行中期评价，可以及时发现决策和建设过程中存在的问题，并结合经济社会环境和市场的变化，即时调整建设方案，减少因决策失误和环境变化带来的损失。

　　1．启动政府投资项目后评价和中期评价的前提是有稳定的经费来源

　　投资项目后评价得到了世界各国和国际金融组织越来越广泛的重视与运用，并成为西方发达国家和一些发展中国家政府投资管理中不可分割的一个重要组成部分。我国在后评价理论和方法研究方面也进行了卓有成效的探索，并进行了有益的实践(如中咨公司即设有专司项目后评价的后评价局)。但因评价经费不落实，后评价工作并没有普遍开展起来。项目后评价和中期评价的重要目的在于检验项目决策和项目管理的科学性，在没有固定经费来源的情况下，投资决策机构和项目管理机构没有动力去自筹经费，揭自己工作的短处，尽管这种揭短行为会有利于进一步改进投资决策和项目管理工作，有利于减少损失。要使后评价和中期评价工作真正开展起来，必须首先解决稳定的经费来源。国务院新出台的投资体制改革决定已明确对政府投资项目实施后评价，各级政府应在预算中专列部分经费，从政府投资中的重大项目后评价和中期评价起步，逐步将后评价工作扩展到主要的政府投资项目，并对建设周期较长、投资额大的项目进行必要的中期评价。

　　2．发挥政府投资项目后评价和中期评价的作用需要建立评价结果

　　对投资管理者的约束机制要探讨建立项目后评价和中期评价结沦对投资管理者的约束机制，即项目后评价和中期评价结果的好坏与对投资管理者的奖惩挂钩，真正发挥评价工作的作用。既然后评价和中期评价的目的在于检验投资决策和项目建设管理工作的好坏，通过后评价和中期评价，如果投资决策或项目管理是失败的，决策者和管理者就应该承担相应的责任。作为第一步，对重大项目进行后评价和中期评价后，评价结果可在指定媒体上向公众发布，同时公布与项目决策和建设管理相关的机构和人员，通过舆论力量约束相关机构与相关人员。

　　3．确保政府投资项目后评价和中期评价的科学性

　　需要评价机构的客观中立性由于后评价和中期评价的结果对投产决策和项目管理者具有一定的考核功能，承担评价工作的机构必须相对于投资管理机构具有独立性。现阶段可行的方案是与上述政府投资绩效评估一样，由人大(财经委)或国家审计署委托非投资决策部门所属机构进行评价，以后由国务院政府投资稽察办委托评价。可以先选择社会反响比较大的项目，和通过稽察确认存在明显管理失误的项目开展后评估，并将评估结果以一定形式向社会公开。

　　(四)建立投资决策失误责任追究机制

　　行为主体对行为负责是现代文明社会的基本准则，行使公共行政职能的行政机关也不例外。公共管理水平较高的发达国家和地区，都建有一整套规范管理部门和人员的职责、权力、责任的制度，并有一套可操作的追究管理部门和管理者过失的法规。我国宪法第一章第五条规定，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要>)第13条规定，“要按照‘谁决策、谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任的统一”，决策失误责任追究已有明确的法律依据。要实行投资决策问责制，国家应尽快制定行政过错责任追究的可操作性法规。在此基础上，结合政府投资管理的特点，制定政府投资决策失误责任追究办法，对责任追究范围、责任划分与承担(一项投资决策涉及从下至上的多级行政人员)、责任追究、责任追究程序、责任追究机构等，进行可操作性的规定。政府投资决策失误责任追究可从操作性较强的以下几个方面起步，逐步扩展到投资决策全领域。

　　一是在建立规范的决策程序法规的基础上，对违反决策程序的行为人进行相应处罚；二是对社会反映、群众举报、媒体揭露的存在明显决策失误的项目，对项目决策进行审查和对决策者进行责任追究；三是特别重大的项目(数额可结合项目类别确定)，必须进行由独立机构主持下的后评估，如存在决策问题，根据责任移交纪检部门、行政监察部门或司法部门进行追究。要使责任追究能够进行，首先要求领导特别是主要领导转变观念、以身作则，带头接受责任追究。因为决策失误较严重、造成损失较大和社会负面影响较广的项目，往往是投资额较大的项目，这些项目又往往由较高级别的领导或部门最终决策。同时要求对项目提出、咨询论证、评估、听证、公示、由下级到上级的审批意见等全过程的信息，有完善的法制化的档案制度，以备可能出现决策责任追究时取证。

　　(五)政府带头守信，营造投资领域的诚信氛围信用是行为人对自己行为后果负责的道德观和信守承诺的责任感，它既是一种个人的品行，又是人们相互间的认同程度，同时也是一种社会普遍的道德要求，所以吴敬琏(2002、2003)教授有“市场经济是信用经济”的说法。信用体系是市场经济的基础制度，社会信用的缺失不仅会妨碍经济的正常运行，还可能会造成整体经济的混乱、衰退(林毅夫，2004)。党的十六届三中全会通过的《决定》明确要求，“形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。”

　　政府投资决策环节在考虑各地区和各行业投资时欠公正和公平，决策不公开，投资资金分配中考虑社会弱势群体不够，这些有违政府作为社会行为裁判员所应具有的公平、公正的道德准则的行为，让公众觉得政府在维护社会道德上缺乏诚意、不可信。项目参与方在政府缺乏诚信的情况下，往往采取仿效行为。项目建设中拖欠工程款更使政府在建设领域的诚信水平下降到极致，对承包商、设计人员、监理人员的行为等起到了极坏的示范作用。投资领域较差的诚信环境，已成为制约投资决策科学化和建设项目管理绩效的重要因素。在个人信用、企业信用(银行信用)和政府信用中，政府信用在社会信用体系中处于核心地位，起着基础性、决定性、导向性作用。实际上，市场中个人和企业的正常活动得以开展，个人信用和企业信用在经济活动中降低交易成本作用的有效发挥，都是基于个人和企业对国家制度的信任，也是基于对良好的政府信用的依赖(厉以宁，2004)。

　　要改善投资领域的诚信环境，首先要做的是政府带头守信。这要求政府投资决策者要将维护和增进公共利益作为政府投资管理的价值准则，以人为本地处理好公平与效率的关系；要求政府投资管理公开、透明，自觉接受公众监督，增强政府公信力；要求政府投资必须兼顾需要与政府财力上的可能性，并坚决杜绝劳民伤财的形象工程；要求项目建设阶段领导干部特别是主要领导干部带头不干扰正常的建设秩序，当好企业和个人信用秩序的裁判员。其次是依靠相关协会，尽快建立与投资建设相关的各类中介机构和承包商的信用信息采集与评价体系。或以项目建设单位为依托，由能独立承担市场行为后果的企业或其他机构，建立区域性的咨询中介和承包商的信用体系，依靠这些企业或其他机构自身的诚信、中立和所提供的附和市场需要的服务，在政府、行业协会支持下，逐步扩大服务区域，最终成为业务覆盖全国的信用服务机构。

　　(六)领导带头遵纪守法，创建投资领域的法治环境受全社会法治环境的影响，投资建设领域普遍存在的无法可依和有法不依行为，给投资领域带来了一定程度的混乱，也严重影响到政府投资管理水平的提高。

　　1．尽快改变投资决策无法可依的状况

　　投资(项目)决策是一项复杂的科学性很高的行政行为，日前急需一部《行政程序法》下的《政府投资(项目)决策程序法》，使投资决策步人法制化轨道。项目前期咨询和评估急需一部能规范整个工程咨询业的《工程咨询条例》，对咨询评估的程序、标准、人员和单位的市场准人、违约责任等进行规范。

　　2．强化违法必究

　　因为有可能对违法和违规行为不承担责任，且能获取一定利益，项目参与方在工程建设中就有可能受利益驱动，违法违规。有法不依甚至比无法可依给法治环境带来的负面影响更大，因为有法不依可能使不合法的行为合法化。比如在招投标环节，在个别人员不规范行为下产生的招投标结果，实际上对投资控制只能起到相反的作用山。

　　3．各级领导

　　特别是主要领导自觉接受法规约束，推动投资领域的法治在我们这样一个经历了封建制度和建国后长期实行计划体制的国家，要想实行法治，领导特别是高级领导自觉接受法律的约束十分重要。原因有二：其一，我国长期封建社会的最高宪法是皇帝的“金口玉言”，法律是统治者治理被统治者的工具，在执法上“刑不上大夫”。这些观念和历史传统已深入到国人包括部分领导之骨髓，加之监督机制不健全，部分领导认为作为一方百姓的“父母”，不遵守法规并不是什么大不了的事，也不用付出太大的成本。更严重的是，这些“父母”治下的百姓中的相当一部分人，可能认为领导特别是高级领导违法乱纪得不到惩处是顺理成章的事，法律主要是用来治理百姓的。

　　包括领导和百姓在内的绝大多数国民可接受的法治水准较低，是政府投资领域实行法治的重要障碍。要改变这种状况，作为与政府投资有直接关系，接受现代民主和法治教育相对其他参与者可能更多一些的领导尤其是高级领导，理应以身作则，自觉接受法律约束，为投资领域的其他参与方作出表率，为投资领域的法如我们在南方某城市调查，该市某区的一个政府工程，预算价3．2亿元，招标价达到5．2亿元，实际投资4．6亿元，结算6亿元。招标价严重超预算，其中有合理的部分也有不合理的成分，因该项目形式上是按照招投标规定进行的，不合理增加投资的环节也无人认真追究。治秩序作出应有的贡献。其二，从现实情况看，投资失败的项目或投资、质量、工期控制不好的项目，往往与领导甚至高级领导的违规干预有关，也就是说，目前部分领导的违法违规干预，已成为投资领域法治环境差和建筑市场秩序比较混乱的重要原因。这可以从经常被查处的不同级别的领导干部违法乱纪、贪污腐化的案例中得到印证；2003年被中纪委查处的6个省部级领导干部，几乎都与工程项目特别是政府工程项目中的违法违规行为有关.

　　(一)政府居于主导地位由于城市基础设施的公益性特点，政府是建设项目的投资主体。“公共部门紧缩和私营部门对基础设施产业向私营部门开放缺乏热情损害了基础设施服务的供应。”政府投融资以市场为基础，以间接调控为主，并灵活结合直接调控，有效贯彻国家的产业政策。对于可销售性的或可收费的项目如供水、供气、污水处理等，政府允许私人企业进入，鼓励其通过市场融资。各级政府在项目投资中均有明确的责任与分工。对于自然垄断行业，普遍通过招投标的方式，特许某些企业进入该项目的经营运作。政府还重视对项目建设的前期规划，严格审批核算，在项目的运作管理上不断摸索修正，不断加强和完善自身的职能建设。

　　(二)采取多种方式筹集建设资金对于可销售性城市基础设施项目，各国通过银行贷款、项目融资、BOT、租赁等多种公私伙伴关系方式筹集资金，积极吸引社会资金参与进来，拓宽资金来源渠道，具有较强的开放性、引导性和带动性。金融体系健全，中长期投资银行在投资建设中发挥了重要作用。

　　(三)收费和价格管理体制较为完善对于供水、供电、供气等可销售性行业，完全是向消费者收费，其销售价格基本定位在保本微利的水平上；对于非可销售性的行业，其价格也尽量与成本靠近。通过合理的财政补贴等手段，谋求基础设施的社会效益和环境效益。如对水资源、污水处理、垃圾处理等实行高额收费政策，以保护环境，节约资源；对城市公交系统等实行低票价政策，以扩大社会效益。

　　(四)法律等规章制度比较健全城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营、运营使用等全过程均以法律的形式明确下来，各行为主体均受到法律、法规的约束。权利、责任、义务清楚，最大限度地限制违反法规的行为，投资和各种经济活动规范有序。法律规定以竞争、平等、公开、开放为宗旨，并以基本法律为准则，制定具体实施规则，从而形成一个比较完善的法律体系。通过对新加坡、英国、法国和德国国家政府投资主要管理体制的考察，我们可以看到国外普遍重视立法、财政、金融等在市场中对企业投资行为的间接引导作用。

　　充分调动各类投资主体，使其在公平的市场竞争环境中和正确的市场信号引导下完成投资决策、资金筹措和建设实施等一系列投资活动。项目的决策由多部门共同参加，各国普遍设有专门的政府投资管理机构和项目经营机构。这些机构有较大财政上的灵活性，它们可以向管制企业收取管理费，财政独立，自负盈亏；与被管制的公司没有利益冲突；有充分的自主权；有独立的很强的专业能力。除此以外，各国还普遍通过公开招标的方式大量引入私人资本参与政府投资项目，各级政府对企业采取多种形式的价格、补贴管制。各国的中介咨询和评审都处于十分重要的环节，相应的政府投资体制的制度创新咨询委员会等机构也非常多。各个中介机构相互竞争，为各类投资主体提供完善的服务，保证项目的论证、决策、实施、验收等环节顺利进行。政府部门还通过建立有效的管理与监督制度，保障投资项目在建设、使用和运行等达到所需的标准。各个国家国情不同，政府投资的不同领域、行业也具有不同的技术经济特性，再加上技术进步和经济发展，与此相呼应，政府投资体制中的目标、重点和内容等必然存在一些差别，改革的推进方式也各具特色。