公共管理方法

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　　公共管理方法指的是公共部門為了實現公共管理目標，在管理公共事務和提供公共產品和服務過程中所採用的各種方式、工具和技能的總稱。公共管理方法是影響實現公共部門管理目標、改善服務質量和提高效率的重要因素。

　　公共管理方法有靜態和動態兩方面的特征。

　　1．靜態特征

　　(1)公共管理方法的政治性。公共管理方法本身作為公共組織管理社會公共事務的各種方式、工具和程式，比較註重實用性和操作性。隨著民主在世界各國的不斷發展，公共管理方法錶面上的超政治性並不能否認其本質上的政治性。公共管理方法在本質上具有服務於公共組織的根本目的。政府作為公共管理的核心主體，在公共組織體系中處於最重要的地位，而政府的根本屬性在於其所具有的階級性，它是為統治階級的政治統治服務的。因此，公共管理方法雖然以註重公益性和操作性的面目出現，但其本質上是政治的，具有濃厚的政治性。

　　(2)公共管理方法的目的性。公共管理方法的行使並不是無的放矢，它具有很強的目的性，主要是為了貫徹公共管理思想，履行公共管理職能，實現管理目標，以為社會提供廣泛的公共物品和服務的目標而存在。

　　(3)公共管理方法的多樣性。公共管理方法有廣義和狹義之分。廣義的公共管理方法是指公共管理活動中所採用的一切正確、有效的方法，是一個由豐富內容有機組成的科學體系。它由定性方法和定量技術兩個層次構成。狹義的公共管理方法一般指除現代管理方法和定量技術之外的傳統上常用的一些非技術性的公共管理方法，有時僅指傳統方法中通過行政上下層級的命令服從關係而起作用的行政手段。

　　(4)公共管理方法的科學性和藝術性。公共管理方法的產生、發展及其具體運用，受其時其地的管理活動的客觀需要所決定，受公共管理活動規律、公共管理運行原則以及公共管理主體的素質、水平的制約。公共管理方法是一個科學性、藝術性融為一體的概念，各種公共管理方法都是以科學技術和客觀規律為前提，但任何方法的實際運用，都需要管理主體因時因地因情而異，需要高度的技巧和藝術。

　　2．動態特征

　　(1)靈活性。公共管理方法具有極強的應變能力和作用，能有效解決和剋服公共管理中的種種困難，實現公共管理目的。

　　(2)策略性。公共管理方法相對於公共管理的原則、性質、任務、內容來說，是非穩定的、多變的，只是實現它們的技術與手段，因而富有彈性和選擇性。

　　(3)實踐性。公共管理方法是在實踐中產生，併在實踐中運用，在實踐中修正、完善自己，具有很強的實踐性。

　　(4)繼承性和創造性。公共管理方法是一個歷史累積過程，具有繼承性；公共管理方法因情景的變化而不斷地調整自己，因而具有很強的創造性。

　　公共管理方法是公共管理系統的一個重要組成部分，它一方面要依靠公共管理主體在公共管理實踐中不斷總結、積累經驗，繼承汲取傳統上或國外公共管理方法的精華，另一方面也有賴於借鑒現代學科的理論予以補充、豐富、改進和完善。不同的公共管理方法，其作用也不同，各有得失利弊。公共管理方法的運用還受管理主體的知識、能力、情感，以及管理對象的性質、特點、範圍，管理過程的時空等因素的制約，所以即使同一方法作用於不同對象，其效果可能差別很大。

　　公共管理活動的廣泛性與複雜性決定了公共管理方法內容的多樣性，可以從不同的角度對公共管理方法作各種歸類。

　　1．廣義的公共管理方法和狹義的公共管理方法

　　從涵蓋面廣泛與否的角度，可以將公共管理方法劃分為廣義的公共管理方法和狹義的公共管理方法。廣義的公共管理方法泛指公共管理活動中採用的一切措施和手段，它包括傳統的管理方法、管理程式、管理技術等。狹義的公共管理方法是指傳統的非技術性的管理方法。

　　2．一般的方法和具體的方法

　　從公共管理方法作用的層次角度，可以將其劃分為一般的、普遍的方法和具體的、特定的操作性方法。一般的、普遍的方法，是所有方法的共同基礎和指導原則，是一種深層的方法(如系統科學方法)。具體方法是運用其原則的具體操作。一般的普遍的方法具有方法論的意義，並且具有全局性(其原則適用於全部公共管理)、綜合性(它是對許多具體方法共性原則的抽象)、指導性(對具體方法及其適用具有指導意義)和革命性(它的產生和內容構成對傳統基礎理論的革命)等特點。具體方法是一種操作技巧，它以一般方法為基礎，但它自身的發展同時又揭示更深層次上的共性，推動一般方法的更新。

　　3．以學科為基礎的各種方法

　　從公共管理方法的學科來源的角度，可以將其劃分為社會學公共管理方法、心理學公共管理方法、法學公共管理方法、經濟學公共管理方法、政治學公共管理方法、數學公共管理方法、技術方法、系統科學方法等。

　　4．政治性的公共管理方法和自然性的公共管理方法

　　從公共管理方法的政治和自然屬性角度，可以將其劃分為政治性的公共管理方法(如法律手段)和自然性的公共管理方法(如數學方法等等)。政治性方法反映了公共管理的社會屬性(即人與人的關係)的一面。自然方法反映公共管理的自然屬性(即人與物、人與自然的關係)的一面。

　　5．基本方法與程式性方法

　　這主要是從公共管理方法發揮作用的領域來劃分的。從公共管理的橫向領域而言，公共管理方法包括系統分析方法、目標管理方法、全面質量管理方法、戰略管理方法、績效評估方法、社會調查方法等，這些方法普遍適用於公共管理的各個領域，又稱為公共管理的基本方法；從公共管理的縱向領域而言，公共管理方法包括預測方法、決策方法、協調方法、溝通方法、控制方法等。這些方法主要是根據公共管理的過程或程式而提出，因而被稱為公共管理的程式性方法或運行性方法。在本書中，我們主要依據這一分類對公共管理的方法與技術進行深入系統的研究與探討。

　　公共管理方法並不都是科學的，先進的。在現實中，有的方法其主觀隨意性極大，是完全不科學的，有的則憑經驗辦事，不太科學，有的則比較科學。而科學的公共管理方法，是及時、有效、高質量地實現公共管理目標的手段。因此，必須要實現公共管理方法的科學化。所謂科學化，簡單地說，就是符合事物的發展規律。公共管理方法科學化，就是指在公共管理中採用符合客觀事物的發展規律從而取得高效率高質量的方法。考察公共管理方法的科學化應該是方法本身及執行方法結果兩個方面。公共管理方法本身是科學的，它就表現為具有系統完整的規範程式；手續簡單明瞭；有科學知識根據；也有科技新成果。公共管理方法具體運用的結果上的科學化，表現為以最好的質量，最低的消耗，最快的速度，實現公共管理目標，受到廣大群眾的擁護。為了實現公共管理方法的科學化，應從下列方面努力：

　　第一，必須以科學的理論知識為基礎。

　　公共管理是公共管理主體運用公共權力對國家政治、經濟、文化、外交等各方面事物的管理，其內容豐富，範圍廣泛，是龐大的社會系統工程，與許多學科知識有密切聯繫。這樣，公共管理方法科學化，就不能不綜合融匯多種學科的理論知識。

　　(1)公共管理具有政治性的特征，政治學應作為公共管理技術方法的直接理論基礎之一。

　　(2)公共管理的執行一般要採取說服教育的方法，必要時也使用強制性的手段，來約束人們的行為和調整社會關係。依法管理，就要以法學理論為基礎來研究人們在公共管理中應當怎樣做，不應當怎樣做，如何在法律許可的範圍內謀求高效率。

　　(3)公共管理方法無論是哪個層次的，都要接受辯證唯物主義和歷史唯物主義的指導。因為，它為公共管理方法提供了科學的世界觀和方法論。

　　(4)公共管理現象是一種社會現象，公共管理關係是社會關係的一個方面，必須把公共管理活動放在整個社會關係中進行考察和處理。所以，社會學的理論知識也是公共管理方法科學化所不可缺少的理論基礎。(5)公共管理是管理學的一種，管理學的一般理論和方法，對於公共管理具有重要意義。現代管理學為提高效率而使用的許多手段、辦法，都可直接運用於公共管理。

　　(6)公共管理的主體主要是國家公職人員，要調動人的積極性去提高管理效率，除了經濟因素、政治因素、組織因素外，還有心理因素。為此，心理學的理論知識也是公共管理方法科學化的理論基礎。

　　(7)現代自然科學的迅速發展，使數學、系統論、資訊理論、控制論、軟科學等學科的理論與方法，都被綜合運用到管理活動中，它們對於實現公共管理方法科學化也具有重大意義。

　　第二，必須吸取現代科學技術。

　　隨著科學技術的迅猛發展，現代化的技術手段不斷出現和完善，誰的信息系統質量高、速度快、準確性好、加工能力強，誰就能為明智地決策創造出有利的條件。隨著電腦的不斷普及，並組成信息網路，將給公共管理技術手段的現代化帶來根本性的轉變。

　　第三，必須繼承和發揚傳統的管理方法。

　　方法技術是具有繼承性和創造性的，它是在公共管理實踐中不斷認識、總結和發展的。傳統的東西，不能一概否定。我國有幾千年曆史文明，傳統的管理方法源遠流長，其中包含著光彩奪目的管理思想及技術方法，我們黨和人民在長期的革命鬥爭、社會主義建設實踐過程中，總結了許多具有中國特色的、至今依然行之有效的管理方法技術。應該將這些傳統的方法同現代科學理論和技術結合起來，形成適應我國當前公共管理的有效方法。

　　第四，必須借鑒和引進國外管理活動中出現的先進技術方法。

　　公共管理一方面要根據本國實際進行改革，不能照搬別國的制度。另一方面從公共管理科學出發，各國公共組織在科學的公共管理上有很多共同的東西需要互相借鑒。我們尤其要註意吸收當今世界各國公共管理方面反映現代化規律的先進的管理方式和方法。

　　第五，必須從公共管理對象的實際出發，採用符合各類公共管理對象的特點和特殊規律的技術方法。

　　方法是人們認識和總結出來的，使主觀要符合客觀。公共管理環境在不斷變化，管理對象也在不斷發展變化，公共管理方法也要隨之而變化，必須因地因時因人而異，切忌“一刀切”、“萬能論”。

　　一、公共管理的一般方法

　　公共管理的一般方法繼承於傳統行政管理方法，這表明在傳統行政管理向公共管理轉變的過程中，並非是對原有的行政管理方法進行簡單地拋棄，而是在其基礎上的繼承與發展。同時，也說明瞭傳統行政管理的各種方法在現代公共管理中仍然有其可用性。

　　1．行政指令的方法

　　行政指令方法是行政組織依靠組織的權威，運用行政手段，包括行政命令、指示、制度、規定、條例及規章制度等措施，按照行政組織的系統和層次進行行政管理活動的方法。行政指令方法是運用得最普遍的行政方法，也是一種非常有效的行政方法。從實質上看，行政指令方法是通過行政組織中的職位和職務來進行管理的，其基本特點是依靠權力和權威，採用強制手段直接指揮下級，要求下級按照上級指示，以實現行政組織的目標。

　　行政指令方法的主要特征：

　　具有強制性。強制性體現於行政組織體系在思想上、紀律上要服從集中統一的意志，即行政主體所發出的命令、規定、條例等都是必須執行的，有時是根本不考慮價值補償問題的無償性服從，更有甚者是要求無條件的絕對服從。當然，這同法律方法所具有的普遍約束力那種強制不盡相同，它允許特殊情況下靈活機動。

　　具有權威性。行政指令實質上所依靠的是強制性權威，行政職位越高，職務越大，其權威就越強，所帶來的服從度也就越廣。因此提高一定職位和職務的權威性，是有效運用行政指令方法的基礎和前提。

　　具有層次性。行政指令方法是根據行政組織的縱向結構自上而下、由大到小一層層進行管理的，行政指令都是直線傳遞，層層下達。雖然在當前的公共管理中，大部分理論家和實踐家對官僚制的層級結構多有不滿，但是在替代性組織結構出現之前，基於行政組織等級運行的行政指令方法仍然具有較高的效力。

　　具有具體性。行政指令的內容和發佈的對象都是具體的，不僅如此，一定行政指令只對特定時間和特定對象有效，這種時效性也是具體性的表現，即因事、因時、因地、因人而異。

　　具有無償性。上級行政組織對下級行政組織的人、財、物、技術等要素的調動和使用不採取等價交換的原則和方式，而是根據工作的需要。行政指令方法的運用，不考慮上下級之間利益的平衡及等價交換，只以強制性要求下級絕對服從上級的指令。甚至為執行上級的指令，犧牲下級的具體、局部利益也在所不惜，從而顯示出這種方法的無償性。這是因為，上級考慮問題往往是從全局的或整體的利益出發的，行政授權的性質本身就決定了授權者必須按統治階級的意志行事，爭取和維護統治階級的整體利益和根本利益。因而，對上級行政指令的無條件服從，就意味著無條件放棄局部利益而維護全局利益，這就是行政指令方法的無償性根源所在。

　　行政指令方法的利弊：

　　運用行政指令方法實施行政管理，能夠使國家的政策法律和上級的意圖快速地向下貫徹，有利於行政管理系統的集中統一。行政管理面廣事雜，與之相適應，公共管理系統必然是多層次、多環節的。如果沒有集中統一的意志、統一的指揮和統一的行動，一盤散沙，各自為政，根本不能完成國家任務，實現行政目標。而行政指令方法的運用，有效地解決了這個問題。它使行政系統內層層直接控制，各個環節都圍繞公共管理目標統一思想，統一行動，保證政策法令、決策指令的迅速貫徹實施。另外，運用行政指令方法，上級可以針對下級的工作情況，及時地、靈活地發出各種指令，使公共管理中出現的新情況、新問題得到及時處理，尤其是對一些突發事件的處理，更顯示出這種方法的靈活快捷的優點。

　　但是，行政指令方法以強制性的指令、命令支配下級的行為，下級處在被動服從的狀態，長此以往，會壓抑下級的積極性和主動性，造成下級對上級的過分依賴。另外，過分依賴這種方法，容易造成領導者個人專斷，助長家長制、一言堂的不良作風，不利於參與式的民主管理。而行政指令是以垂直方向傳達的，在指示、命令的下行傳達過程中容易忽略橫向的協調，形成條塊之間的矛盾，反過來制約了行政系統的高度統一。

　　運用行政指令方法的原則：

　　如上所述，行政指令方法既有其優點，也有其不足。因此，運用行政指令方法應當抑弊揚利。為此，有必要遵循以下幾項原則：

　　調查研究在先的原則。上級機關在發佈指令之前，要先行對下麵的情況作一番調查研究，對下級的思想動態、工作動態、下級的工作環境和工作條件的變化等都要儘量掌握，做到心中有數。然後才能根據已掌握的情況，有針對性地下命令、髮指令，力圖使指令更切合下級的具體實際，從而避免出現主觀主義的瞎指揮。

　　堅持具體指導的原則。在運用行政指令方法上，上級領導不能髮指示、下命令之後就了事。上級應根據指示、命令的內容和精神多給下級以具體指導，啟發和鼓勵下級開動腦筋，結合本地區、本單位的實際，學會把原則的堅定性與處事的靈活性結合起來，靈活地、創造性地貫徹落實上級指示，執行上級命令。

　　思想政治工作領先的原則。運用行政指令方法，特別要強調以思想政治工作相配合。通過有效的思想政治工作，使下級更好地瞭解上級的意圖，瞭解上級所髮指令和所下命令的依據或理由，更自覺、更有效地加以執行和貫徹，減少指令下行的阻力。同時，加強思想政治工作，還能使上下級關係融洽，左右關係協調，使公共管理溝通渠道縱橫暢通，從而為上級指令的傳達、貫徹提供良好的組織環境。

　　2．經濟方法

　　經濟方法就是行政機關運用經濟杠桿調節和影響管理對象，對被管理者加以引導和控制的管理方法。經濟杠桿是指以價格、利潤、稅收、信貸、工資、獎金等經濟範疇為支點，把某個單位或個人的物質利益與其勞動成果聯繫起來而形成的調節工具。運用經濟方法可以挖掘人的潛能，激發人們的主動性和積極性。

　　公共管理中運用經濟方法，一方面，可以通過經濟杠桿調節和影響行政機關所轄的社會組織活動和行政組織自身的活動，改變組織要素的組合方式，提高組織的工作效率，促進社會經濟的發展和公共管理的發展；另一方面，可以用經濟杠桿影響社會公民和行政人員的思想和行為，促進其改進工作，提高效率。

　　一般而言，經濟方法具有利益性、有償性、平等性、間接性等四個特點：

　　利益性。經濟方法的核心是物質利益。它以物質利益為基礎，以利用人們對物質利益的要求轉化為動力。強調組織和個人的物質利益與其勞動成果相聯繫，強調物質利益的獲得多寡取決於勞動成果的大小和勞動效率的高低。經濟方法的這種利益性，集中表現為商品交換中的等價交換和以質論價，工資收入上的按勞分配，獎金分配上的獎勤罰懶。

　　有償性。經濟方法要求人們獲取經濟利益要以勞動的付出為代價，而經濟利益的獲得又是社會或國家通過管理者對人們付出勞動所作的補償。因此，經濟方法在運用上，無論對管理者還是對被管理者來說，都是有償的。行政管理運用經濟方法的目的之一，就是兼顧國家、集體、個人三者的利益，在保證國家、集體利益的前提下，重視滿足人們的正當、合法的利益，以此促進社會經濟發展和公共管理的發展。

　　平等性。經濟方法承認各社會組織之間和公民個人之間獲得經濟利益的權利是平等的，問題在於如何實現權利。它鼓勵各社會組織之間、公民個人之間在權利平等的基礎上，就如何通過有效的勞動或工作去獲得更多物質利益而展開競爭。它不承認不勞而獲的特權。運用經濟方法，對社會財富的分配只有一個統一的尺度，就是價值尺度。經濟杠桿對情況相同的社會組織和個人具有相同的調節作用。

　　間接性。經濟方法對組織和個人行為的調節和影響，並不是採取直接干預的方法，如行政命令、下達指示等。而是通過對物質利益的調節來間接影響，靠物質利益的變化來支配組織和個人的行為。組織和個人在物質利益的驅動下，採取怎樣的行動，何時行動，行政機關是無法左右的，完全由組織和個人自己決定。經濟方法的利弊：

　　行政機關運用經濟方法實施公共管理，可以充分發揮被管理者的自主性。經濟方法是依靠經濟杠桿為工具，以物質利益為核心實施管理，對被管理者發出的都是經濟信息，被管理者對這些信息是極其敏感的，會很快接受並據此調整自己的行為，因而運用經濟方法收效甚快。同時，由於經濟方法觸動的是人們最敏感的神經，人們必然會做出迅速反應，按照行政機關發出的信號行動，因此，效果較為顯著。一般而言，經濟方法特別適用於行政機關對經濟的巨集觀調控和管理。

　　但是，經濟方法僅以滿足人們的物質利益為前提，因而作用範圍僅集中在經濟管理方法或與經濟有連帶關係的工作方面。因此，依靠經濟方法不能解決公共管理中的一切問題。同時，經濟方法強調以物質利益為核心，掌握運用不當會對意識形態和政治生活產生副作用。例如，經濟方法容易誘發“一切向錢看”的意識，置工作不顧而為蠅頭小利向集體、國家討價還價，只註重於個人或小團體利益而損害國家利益等。嚴重的還會引起經濟生活混亂，助長非正常經濟行為的蔓延。

　　運用經濟方法的原則：

　　鑒於經濟方法的利弊，運用經濟方法要抑弊揚利，必須遵循以下原則。

　　適度原則。經濟方法的運用，要嚴格控制在一定的範圍內，掌握好適用的程度，防止濫用。嚴禁在意識形態領域、政治生活領域和黨內生活中運用經濟方法。

　　與法治相結合的原則。運用經濟方法應與加強法治相結合，要加強經濟立法和經濟司法，以此規範人們的經濟行為。同時，要建立和健全一整套嚴格的規章制度，對經濟方法的適用範圍、操作程式等加以控制。

　　與思想教育相結合的原則。運用經濟方法，必須與有效的、經常性的思想政治工作相結合，教育和幫助人們處理好國家、集體、個人三者的利益關係。提倡顧全大局，樂於奉獻的精神，促進行政機關勤政廉政的建設。

　　3．法律方法

　　法律方法是指行政機關運用各種法律手段實施公共管理的方法。法律手段，即行政法律規範及其國家法律法令。公共管理運用法律方法，實質上就是通過法律法規的實施，將統治階級的意志轉化為社會公眾的普遍行動，用法律法規去調整各種社會關係，調整人們的社會行為，使各種社會關係朝著有利於公共管理目標的實現而發展，使社會公眾的行為對社會經濟發展、社會穩定起直接作用。

　　公共管理是法制管理。這種法制的管理很大程度上是通過運用法律方法來實現的，但是，運用法律方法來實施公共管理，並不等於行政法制的全部。法律方法的運用，只是行政法制的基本內容之一，是行政法制建設的要求。行政法製作用的廣度和強度要比法律方法大得多和深得多。行政法制要求廣泛運用法律手段實施公共管理，但又不排斥運用行政指令方法、經濟方法實施管理，但要運用法律制度去規範行政指令方法和經濟方法。行政法制將一切管理方式、管理手段的運用都納入法制的軌道。因此，不能用法律方法代替行政法制，也不能以法律方法的運用去代替行政法制建設。

　　法律方法作為公共管理的基本方法，具有權威性、強制性、規範性、穩定性等四個特點：

　　權威性。法律方法是以法律法規為管理手段或工具的。法律作為統治階級意志的集中體現，已通過法定程式上升為國家意志，因而比行政指令、命令更具權威性。這種權威性是普遍的權威性，無論是國家機關、政黨組織，還是社會團體、群眾組織，直至公民個人，都必須服從這個權威。對於整個國家來說，法律的權威性甚至比執政黨決議的權威性更廣泛。

　　強制性。運用法律方法實施公共管理，是行政機關的行政立法行為和行政執法行為。這種行為以國家強制力為後盾，也就是說，運用法律方法實施行政管理，任何組織和個人都必須接受。如果拒不接受，不遵守法律法規，或違反法律法規，就會受到法律的嚴厲製裁。這比不接受行政指令方法，不執行行政指令的處罰要嚴厲得多。運用法律方法實施行政管理，實質就是運用法律法規的強制性力量去規範人們的行為，支配人們的行動。

　　規範性。法律方法是運用法律法規實施管理的方法，而法律法規是以國家意志的形式規定社會組織和公民個人在什麼情況、什麼條件下的作為或不作為，以此規範社會組織和公民的各種行為，使其行為符合統治階級的利益和意志，以保證國家生活和社會生活的有序進行，促進國家各項事業的發展。因此，法律方法具有規範性的特點。

　　穩定性。法律方法所依據的法律，其規範的對象和內容都是相對固定的。也就是說，對同樣的人、同樣的事可以反覆使用，對不同的人在相同的情況下也可以反覆使用。而且法律規定的作為或不作為，法律的實施，都有固定的程式，不會因人的主觀意志和客觀情況的變化而改變。因此，運用法律方法實施行政管理，也就具有相對穩定的內容和程式。所以說，法律方法具有穩定性的特點。

　　法律方法的利弊：

　　法律方法以法律作為管理的手段，因此具有其他方法所不可能有的優點：一是能夠為公共管理活動提供規範和程式，使公共管理各環節、各部門都能明確各自的職責、行動的規範和工作程式，因而保證了公共管理的集中和統一，使公共管理保持連續性和穩定性，提高了公共管理的效率；二是有利於協調各種社會關係，加強對公共管理對象的制約和控制，使被管理者按法律規範作為或不作為，自我抑制不合法的社會行為，保證社會生活的有序性和條理性，促進社會和諧地發展；三是通過法律手段的運用，能夠增強公共管理主體和被管理者的法律意識，增強守法、用法的自覺性，既促使行政機關及其工作人員依法行政，又促使不同的社會組織和個人依法行事，從而促進行政法制的建設。

　　但是，法律方法對某些問題的處理缺乏彈性，只適合於帶有共性的問題或關係的處理，無法靈活處理某些帶有特殊性的具體問題。同時，法律方法以嚴格的規範來處理問題，使人們習慣於在允許和禁止中作簡單選擇，容易導致人們思想的僵化，使公共管理主體和被管理者的主動性受到抑制。另外，法律方法無法解決思想認識問題，只規範人們可以做什麼，不能做什麼，而一般並不能提供為什麼可以做或不可以做的理由和根據。因此，法律方法職能用強制力去要求人們自我抑制不合法行為，而無法從根本上解決人們自覺守法的問題。

　　運用法律方法的原則：鑒於上述法律方法的局限性，在運用法律方法實施管理的時候，必須堅持以下原則：

　　法制教育優先的原則。在公共管理中運用法律方法，首先必須要加強法制教育，使被管理對象知法、懂法。人們只有知法、懂法，才會守法，進而在公共管理中運用法律方法才會有效。同時，只有先進行法制教育，讓被管理者知法、懂法，這樣才能對其非法行為進行必要的懲罰時，讓其心服口服。

　　法制面前人人平等原則。法律面前人人平等是法治的一個基本原則，也是在公共管理中運用法律方法的一項基本原則。既然是人人平等，就意味著在法律面前公共管理者和被管理者也是平等的。在一點上，法律方法與行政指令方法存在著非常明顯的區別。在行政指令面前，下達指令者與執行者存在著事實上的不平等；而在運用法律方法時，上級和下級是平等的，下級可以依據法律法規向相關部門提起申訴。

　　法治與心治相結合的原則。在公共管理中運用法律方法是法制的重要內容之一。但是，在公共管理過程中，僅僅靠法治是不夠的。為了使公共管理對象自覺守法，還應對公共管理對象加強思想教育，增強他們自覺為實現行政目標而努力工作的動力。

　　4．行為方法

　　行為方法屬行為科學的研究領域，行為方法中最主要的是行為激勵方法。行為激勵方法是通過有目的地設置一定的條件和刺激，使人們的行為動機激發起來，從而產生某種特定的行為反應。行為激勵是一個有序的過程，最初起因於一定的需要，由於需要而產生動機，動機又導致行為的出現，行為的結果是達到某種目的，滿足一定的需要，之後，新的需要的出現，如此迴圈。

　　行為激勵的方式：

　　行為激勵的實質在於激發人的動力，其目的在於使人產生某種行為以實現管理工作預定的目的。國外行為科學家對行為激勵問題進行了大量的研究，提出了多種激勵理論，大致可分為以下幾類：著重研究激發動機因素的內容型激勵理論，主要包括“需要層次論”、“雙因素理論”、“生存、關係、成長”理論，以及“權力、社交、成就”需要論等。著重研究從動機產生到採取行動之心理過程的過程型激勵理論，主要包括“期望理論”、“目標設置論”、“公平論”，以及“歸因理論”等；著重於行為結果的“強化”激勵理論，這一理論主要以操作性條件反射為基礎。全面反映人在激勵中心理過程的綜合激勵理論。按照這樣的分類，具體的行為激勵方式有以下幾種：

　　目標激勵。目標激勵是根據人們物質、精神利益的正當需求，設置一定的目標作為一種誘因，作為人們對未來的期望，鼓勵人們去追求、進取。這種方法中，報酬是一個關鍵的問題：一方面，報酬應與人們所取得的成績保持合理的正比關係；另一方面，報酬還要考慮到人們的多種需要，既包括物質需要，也包括精神需要，還包括職位方面的需要，其中每種需要又都有層次之分。

　　獎懲激勵。獎懲激勵是通過獎勵或懲罰手段來誘發人們的動機，激勵人們積極性的方法。由於這種激勵是超乎正常期望之外的，它對於正常目標的實現有很大的強迫和催化作用，故一般被稱為強化激勵。獎懲激勵的特點在於它所建立的一種鼓勵與抑制性的規定，其原則是獎功罰過、褒勤貶懶、揚善棄惡。其中，獎勵大致包括表揚、記功、記大功、授予獎品獎金、升級、升職等；而懲罰則包括撤職、留用察看和開除，等等。

　　競爭激勵。競爭激勵是將優勝劣汰原則引進行政工作，使行政工作具有某種集體化的自覺機制。競爭激勵的強化與獎勵激勵的強化不同，競爭激勵不是自上而下地壓過來，而是競爭對手之間相互的強化激勵；它不是外部誘因的刺激，而是內心激奮的結果。採取競爭激勵要註意控制競爭沿著正確的方向發展，保證競爭在公平基礎上進行，最後對競爭結果也要做出一定的判斷。

　　反激勵。反激勵是從反面進行激勵的方法，它設置一種強烈的危機情景，使行為者產生一種反作用力，進而形成強大的內壓，以取得“置於死地而後生”的效果。所謂破釜沉舟、背水一戰既是如此，這是一種比較特殊而具有高超藝術性的方法，比之競爭激勵更進一步，需要有特定的客觀條件，運用時一定要因人、因事、因情而定，不可盲目行事，以免適得其反。

　　最後，需要指出的是，公共管理的一般方法雖然有著明確的理論分類，但是在實踐中，各種方法並不是截然分開的，而往往是多種方法的綜合。例如，2004年春節期間發生在我國廣東、湖北等省的“禽流感”事件，我國政府就採取了多種公共管理方法。將疫區周圍三公裡範圍內的活禽全部捕殺，疫區五公裡範圍內的活禽強制免疫，就是一種行政指令方法。同時，對於疫區五公裡範圍內的活禽強制免疫費用，由養殖戶和政府共同承擔，三公裡範圍內的養殖戶造成的損失由政府給予相應的補償，即為經濟方法。在整個防治禽流感的鬥爭中，均依據有關動物防疫法進行，這是法律方法。可見，在具體的公共管理活動中，各種方法是相互補充、相互配合的。

二、公共管理的具體方法

　　公共管理的具體方法與一般方法相比更具現代性，一般特指行政管理開始借鑒企業管理中的經驗中所得到的各種共識性意見，或者說公共管理中借鑒於企業管理中的各種經驗。這些具體的方法是當傳統的行政管理方法在應對當前行政環境變化中凸顯出的種種不適應而應運而生的，是對公共管理一般方法的有益補充。

　　1．目標管理

　　20世紀後半葉，管理大師德魯克在其名著《管理的實踐》中提出，目標應當作為指導和執行企業管理的手段。短短的幾十年時間里，這個見解不但變成了現實，而且目標管理(Management By Objectives，簡稱MBO)已經成為了一種成熟的管理方法，被世界各國的政府、企業等組織廣泛採用。

　　當前，關於目標管理的定義很多，不同的學者、實踐者對目標管理的認識也各有差異。總的看來，目標管理的含義包含以下內容：

　　(1)目標

　　所謂目標就是一定時期內期待於某個部門、需要每個人的努力才能完成的工作結果。由此可見，目標管理實際上是一種面向成果的管理。“一切為了成果”是目標管理最響亮的口號。

　　目標是目標管理的基礎，它構成了整個管理活動的方向和評價標準。一般而言，目標至少包含兩層含義：一是工作內容；二是達到的程度。因而，人們在實施目標管理的時候，往往需要對目標做出詳細的描述與預測。通常描述目標需要圍繞下述兩個維度：

　　第一，是層級目標。在一個以層級結構為典型特征的組織里，目標自然而然地分成不同的層級。居於上一層級的目標是下一層級目標的綜合與抽象，下一層級目標則被看作是上一層級目標的細化與具體化。這樣，通過自上而下的層次分解，或是自下而上的層層綜合，整個組織就形成了一個由不同層級、不同內容的目標所構成的目標體系。藉助這個類似於等級組織結構的目標體系，各個工作人員、各個部門就被整合成一個和諧、有力的整體，整個組織的活動可以被引導到積極、有效的軌道上來。

　　第二，是具體目標。目標的作用在於為組織中的各級管理人員和工作人員提供適當的標準、方向和指導。因而，空泛的、含糊不清的目標在目標管理中沒有任何意義，目標必須是具體化的。也就是說，制定的目標必須明白無誤地告訴組織中的每一個人必須完成什麼，完成多少，誰來完成和什麼時間完成。只有如此，目標管理才能達到預期的效果。

　　(2)目標管理

　　所謂目標管理乃是一種程式或過程，它使組織中的上級和下級一起協商，根據使命確定一定時期內組織的總目標，由此決定上、下級的責任和分目標，並把這些目標經營、評估和獎勵每個單位和個人貢獻的標準。值得註意的是，目標管理的關鍵在於管理，而不是目標。雖然確定精確的目標非常重要，但是在目標管理中，目標僅僅只是一種手段，一種達到有效管理的手段。那些過分強調目標的人，將精力放在要求各級管理人員編寫自己的工作目標上，其結果只不過是一張目標的清單，沒有任何實際的管理效用。因此，掌握目標管理的含義，可以從以下幾個方面人手：

　　第一，目標管理是參與管理的一種形式。目標的實現者同時也是目標的制定者，即由上級與下級在一起共同確定目標。首先確定出總目標，然後對總目標進行分解，逐級展開，通過上下協商，制定出企業各部門、各車間直至每個員工的目標；用總目標指導分目標，用分目標保證總目標，形成一個“目標一手段”鏈。

　　第二，目標管理強調“自我控制”。大力倡導目標管理的德魯克認為，員工是願意負責的，是願意在工作中發揮自己的聰明才智和創造性的。如果我們控制的對象是一個社會組織中的“人”，則我們應“控制”的必須是行為的動機，而不應當是行為本身，也就是說必須以對動機的控制達到對行為的控制。目標管理的主旨在於，用“自我控制的管理”代替“壓制性的管理”，它使管理人員能夠控制他們自己的成績。這種自我控制可以成為更強烈的動力，推動他們盡自己最大的力量把工作做好，而不僅僅是“過得去”就行了。

　　第三，目標管理促使權力下放。集權和分權的矛盾是組織的基本矛盾之一，唯恐失去控制是阻礙大膽授權的主要原因之一。推行目標管理有助於協調這一對矛盾，促使權力下放，有助於在保持有效控制的前提下，把局面搞得更有生氣一些。

　　第四，目標管理註重成果第一的方針。採用傳統的管理方法，評價員工的表現，往往容易根據印象、本人的思想和對某些問題的態度等定性因素來評價。實行目標管理後，由於有了一套完善的目標考核體系，從而能夠按員工的實際貢獻大小如實地評價一個人。目標管理還力求組織目標與個人目標更密切地結合在一起，以增強員工在工作中的滿足感。這對於調動員工的積極性，增強組織的凝聚力起到了很好的作用。

　　(3)目標管理的特征

　　目標管理在指導思想上是以Y理論為基礎的，即認為在目標明確的條件下，人們能夠對自己負責，具體方法上是泰勒科學管理的進一步發展，它與傳統管理方式相比有鮮明的特點，可概括為：

　　重視人的因素。目標管理是一種參與的、民主的、自我控制的管理制度，也是一種把個人需求與組織目標結合起來的管理制度，在這一制度下，上級與下級的關係是平等、尊重、依賴、支持，下級在承諾目標和被授權之後是自覺、自主和自治的。

　　建立目標鎖鏈與目標體系。目標管理通過專門設計的過程，將組織的整體目標逐級分解，轉換為各單位、各員工的分目標。從組織目標到經營單位目標，再到部門目標，最後到個人目標。在目標分解過程中，權、責、利三者已經明確，而且相互對稱。這些目標方向一致，環環相扣，相互配合，形成協調統一的目標體系。只有每個人員完成了自己的分目標，整個企業的總目標才有完成的希望。

　　重視成果。目標管理以制定目標為起點，以目標完成情況的考核為終結。工作成果是評定目標完成程度的標準，也是人事考核和獎評的依據，成為評價管理工作績效的惟一標準。至於完成目標的具體過程，途徑和方法，上級並不過多干預。所以，在目標管理制度下，監督的成分很少，而控制目標實現的能力卻很強。

　　(4)目標管理的一般過程

　　由於各個組織活動的性質不同，目標管理的步驟可以不完全一樣，但一般來說，可以分為以下四步：

　　第一，建立一套完整的目標體系。實行目標管理，首先要建立一套完整的目標體系。這項工作總是從企業的最高主管部門開始的，然後由上而下地逐級確定目標。上下級的目標之間通常是一種“目的一手段”的關係。某一級的目標，需要用一定的手段來實現，這些手段就成為下一級的次目標，按級順推下去，直到作業層的作業目標，從而構成一種鎖鏈式的目標體系。

　　第二，制定目標。制定目標的工作如同所有其他計劃工作一樣，非常需要事先擬定和宣傳前提條件。這是一些指導方針，如果指導方針不明確，就不可能希望下級主管人員會制定出合理的目標來。此外，制定目標應當採取協商的方式，應當鼓勵下級主管人員根據基本方針擬定自己的目標，然後由上級批准。

　　第三，組織實施。目標既定，主管人員就應放手把權力交給下級成員，而自己去抓重點的綜合性管理。完成目標主要靠執行者的自我控制。如果在明確了目標之後，作為上級主管人員還像從前那樣事必躬親，便違背了目標管理的主旨，不能獲得目標管理的效果。當然，這並不是說，上級在確定目標後就可以撒手不管了。上級的管理應主要表現在指導、協助、提出問題、提供情報以及創造良好的工作環境方面。第四，檢查和評價。對各級目標的完成情況，要事先規定出期限，定期進行檢查，檢查的方法可靈活地採用自檢、互檢和責成專門的部門進行檢查。檢查的依據就是事先確定的目標。對於最終結果，應當根據目標進行評價，並根據評價結果進行獎罰。經過評價，使得目標管理進入下一輪迴圈過程。

　　(5)目標管理的局限性

　　儘管目標管理方法有很多優點，但它也有若幹弱點和缺點。有的缺點是方法本身存在的，另外一些缺點則是在運用中引起的。

　　第一，對目標管理的原理和方法宣講得不夠。目標管理看起來簡單，但要把它有效地付諸實施，則尚需各級主管人員對它有詳盡的瞭解和認識。這就需要對目標管理的整個體系做耐心的解釋工作，說明目標管理是什麼；它怎樣發揮作用；為什麼要這樣做；它在評價管理工作成效時起什麼作用；參與目標管理的人能得到什麼好處等。

　　第二，沒有把指導方針向擬定目標的各級主管人員講清。目標管理和其他各種計劃工作一樣，如果那些擬訂目標的各級主管人員得不到必要的指導方針，不瞭解計劃工作的前提條件和企業的基本戰略和政策，那麼他們就無法制訂出正確的目標，也就無法發揮目標管理的作用。

　　第三，目標難以確定。一方面可考核的目標是難以確定的；另一方面使同一級主管人員的目標都具有正常的“緊張”和“費力”程度更是困難的，而這兩個問題正是使目標管理取得成效的關鍵。

　　第四，局限於短期目標。幾乎在所有實行目標管理的組織中，所確定的目標一般都是短期的，很少超過一年，常常是一季度或更短些。強調短期目標的弊病是顯而易見的，因此，為防止短期目標所導致的短期行為，上級主管人員必須從長期目標的角度提出總目標和制定目標的指導方針。

　　第五，缺乏靈活性。目標管理要取得成效，就必須保持其明確性和肯定性，如果目標經常改變，就難以說明它是經過深思熟慮和周密計劃的結果，這樣的目標是沒有意義的。但是，計劃是面向未來的，而未來存在許多不確定因素，這又使得必鬚根據已經變化了的計劃工作前提對目標進行修訂。然而修訂一個目標體系與制定一個目標體系所花費的精力相差無幾，結果可能迫使主管人員不得不中途停止目標管理的過程。瞭解目標管理的局限性，對於有效地實施目標管理是很重要的。目標管理在我國的管理髮展中還是一種新的趨勢，各類組織的主管人員還需不斷探索，使之不斷完善。

　　2．網路計劃方法

　　網路計劃方法作為現代管理的統籌技術和方法，是20世紀50年代後期發展起來的。1957年，美國杜邦公司研究成功並首次運用網路圖解來制定一個化工廠的施工項目計劃，通過調整和優化各道工序的相互關係及其所需工期，使建設周期縮短了兩個月。當時，這個管理方法被稱為“關鍵線路法”，隨後的管理活動對其深入研究和擴展，逐漸演變成現在的網路計劃方法，廣泛地應用於工業、農業、國防和科研等計劃管理中。

　　網路計劃方法在我國曾被稱為“統籌法”。在20世紀60年代，在錢學森和華羅庚等人的倡導下，我國工礦企業和科研單位中開始使用華羅庚發明的“統籌法”。實際上“統籌法”就是網路計劃方法，只不過提法有所不同。

　　網路計劃方法對省工、省費、省時地完成生產、科研、工程建設等任務，具有非常重要的作用。因而，它已經成為部門領導必須掌握的現代管理方法之一。

　　(1)網路計劃方法的含義及其優勢

　　網路計劃方法也稱為網路規劃技術、計劃協調技術，是指在計劃管理中，以網路圖為基礎，通過分析、計算，制定出最優網路計劃，並實施管理的統籌技術和方法。

　　就網路計劃方法的定義而言，包含著以下幾層含義：第一，它是以網路圖的形式反映計劃任務中各項工作活動的先後順序和相互關係；第二，它通過一定方法的計算，找出關鍵的工序和關鍵的線路；第三，依據關鍵線路，進一步統籌規劃，調整和優化網路計劃，即尋求以最短的工期、最省資源和成本完成任務的最優計劃方案；第四，以最優方案對整個任務進行組織、管理、協調與控制，以保障優化計劃方案的實施。從實踐的角度來看，網路計劃方法具有以下優勢：

　　第一，它可以形象地把整個管理過程用一張網路圖的形式表示出來，直觀地反映工序和工序之間的先後順序、制約依賴關係。

　　第二，經過計算可以找出自始至終影響完成期限的關鍵活動，即關鍵工序。當某一工序活動提前或推遲完成時，能夠預見到它對工程任務完成工期的影響程度，通過利用非關鍵工序的時差，可以更好地調動人力、物力，即“向關鍵工序要時間，向非關鍵工序要資源”。

　　第三，在執行過程中，可以根據外界條件的變化及各個工序活動實際完成情況加以調整，保證及時對計划進行有效的控制與監督，使整個工程任務按期或提前完成。

　　第四，它可以與成本、資源一併加以統籌安排，並和其他現代管理方法結合在一起，共同為提高工程效益服務。

　　第五，網路計劃方法具有模型特征，因此，為使用電腦提供了先決條件，從畫圖、計算、靜態優化到動態調整都可以由電腦模擬完成，這樣就可以大大提高網路計劃的準確性、及時性。

　　(2)網路圖的繪製

　　網路計劃方法的前提是合理地繪製網路圖，即用一系列箭線和圓圈來表明一項任務或工程的所有工作的先後順序和相互關係的網路圖解模型。

　　繪製網路圖首先應該區分任務和工序。在網路圖中，任務是用圓圈表示，是指行政任務中的獨立工作單元，並且該單元不能迸一步分解，需要～定的人力、財力、物力，經過一段時間才能完成；工序則是由實箭線，表示工序活動過程結束，箭頭表示工序活動完成，並且要求箭頭的數字編號要大於箭尾的數字編號，以表明工序的先後順序。此外，在網路圖中，還可能出現虛箭線，也稱為零箭線，它表示工序時間為零的～種活動，它既不消耗任何資源，也不消耗時間，只是說明工序之間的邏輯關係，指明工序活動的前進方向(見圖1)。

　　其中，b、C、f三道工序可以同時進行，並且工序結束的終點都是任務5。但是d、e兩道虛箭線表示兩道工序，並不耗費時間，只是表明任務3、4和任務5之間的先後關係。在這個結構圖中可以看到，雖然工序b、c、f三道工序開始的時間相同，但是結束的時間並不一樣。

　　一般而言，網路圖中的基本相互關係有如下幾種：

　　①工序A、H都是工程的第一道工序(見圖2)；

　　②工序B的開始取決於A的結束(見圖3)；

　　③工序C、E的開始依賴於B的結束(見圖4)；

　　④工序F在E結束後開始，工序I必須待工序E、H結束後才能開始(見圖5)；

　　⑤工序J要等G、I都結束後才可開始(見圖6)；

　　⑥工序D、K均是同一個工程的最後一道工序(見圖7)。

　　從上述的基本網路圖可以看出，找出工序間的邏輯關係是建立網路圖的基本條件，只有在確定邏輯關係後才能處理管理組織關係。由於邏輯關係是確定的，在邏輯關係確定之後，網路計劃的質量如何，相當程度上取決於組織關係處理得如何，也就是主觀判斷水平如何；而進行主觀決斷時，主要應考慮效果、時間、資源、人力等因素。

　　(3)繪製網路圖應遵循的基本原則：

　　網路圖是有方向的。沒有方向的網路圖是無法反映管理過程的，一般而言，網路圖的方向是從左到右的。網路圖中不允許出現編號相同的箭線。每一條箭線表示一道確定的工序，既然是確定的工序，就不能在同一個管理過程中出現兩次，每一道工序連接兩個確定的不同的任務。

　　任何一項工程的網路圖中只能有一個始點任務和一個終點任務。每一個具體的工程中，不能出現兩個以上的開始任務或者結束任務，網路圖只能描述單一任務的情況。

　　網路圖中不允許存在無任務的箭線。每一條箭線都與兩個任務相連，即箭線的首尾都有任務，既不能出現缺口，也不允許從一條箭線的中間引出另一條箭線。

　　網路圖中不能有迴路。任何管理過程都是有結果的，因此，在網路圖中不允許出現箭線連接的迴圈現象。否則，將會出現工序運轉，但始終無法到達終點的邏輯錯誤，管理過程也就永遠不能結束。

　　(4)網路計劃方法的應用步驟

　　網路計劃方法的應用是一個過程，包括確定目標、任務分解、確定各工序作業時間及其相互關係、列出全部工序明細表、繪製網路草圖、計算網路時間、確定關鍵線路、網路計劃的調整與優化、選擇和繪製最優方案網路圖，以及網路計劃的組織實施和控制等步驟。其具體步驟如下：

　　第一，將所要完成的任務分解為各道工序並確定完成各道工序所需要的時間，然後按照供需之間的聯繫和前後順序列成工序表。

　　第二，用箭線、圓圈以及其他輔助符號來表示工序名稱、所需時間以及各工序之間的先後順序和相互關係，構成網路草圖。

　　第三，通過計算時間參數，確定網路圖中的關鍵路線和關鍵工序。

　　第四，根據任務的不同要求，在網路圖上對計划進行調整，使之達到時間優化；或資源優化；或成本優化。

　　第五，選擇最優方案付諸實施，併在實施過程中嚴格按照網路圖進行控制和監督。換言之，就是在轉好關鍵路線的基礎上，合理調配人力、物力、財力，協調生產進度，保證按期或提前完成預期任務。

　　(5)網路計劃的調整與優化

　　所謂網路計劃的調整與優化，是指在原定的網路計劃基礎上，進一步統籌安排，以求得工期短、進度快、費用低、資源省的最佳計劃方案。一般而言，有以下幾種常用做法：

　　時間的調整與優化，是以尋找任務完成的最短工期為目的的網路計劃調整與優化。可以考慮的方法有：第一，增加資源投入，壓縮關鍵工序的完成時間。由於關鍵線路直接決定任務完成的時間，因此，可以通過向關鍵工序增加人、財、物投入的方法，縮短完成任務的時間；第二，優先保證關鍵工序的人、財、物資源。在人、財、物等資源既定的條件下，可以將有限的資源從非關鍵性工序中調整到關鍵工序中去，縮短整個任務的完成時間。

　　資源的調整與優化，是指在人力、設備、材料等資源有限的條件下，通過調整非關鍵工序的時差資源，以促進工期內資源的均勻負荷和高效使用。

　　成本調整與優化，是指以尋求完成任務工期最短且所贊成本最小為目的的網路計劃。此時，不僅要考慮工期和資源的情況，還要考慮成本，講究經濟效益。簡言之，就是要尋求工期與成本的最佳結合，使之儘可能短，總成本儘可能小。

　　3．民意測驗方法

　　民意測驗作為調查研究的一個重要工具，早在美國南北戰爭時期就開始使用了，其初期的形式是新聞媒體為了追求趣味性在總統選舉之前，舉辦模擬選舉。近年來，公共管理中愈來愈追求以人為本、及時反映民意，民意測驗的逐漸作為重要的公共管理方法受到管理者的重視。

　　所謂民意測驗，是指瞭解公眾輿論趨向的一種社會調查。就其內容而言，屬輿論調查；就其方法而言，屬抽樣調查。民意測驗所研究的是公眾普遍關心的政治或社會、經濟問題。通過抽樣調查的方式，徵詢調查對象的意見、觀點或想法，並以此進行分析和推論，然後向公眾公佈調查結果，以期說明和解釋問題的趨勢或傾向，引起社會公眾或被調查者的關註和重視，藉此造成輿論並形成影響。

　　民意測驗的含義並無特別之處，但是民意測驗之所以能夠在當前的公共管理領域中得到廣泛引用，是因為民意測驗擁有其他公共管理方法並不具備的優勢或特征。具體而言，民意測驗的特征在於：所提的問題少，內容集中，速度快，能直接獲取大眾化的民意反映。特別是現代通訊工具和大眾傳播工具的發展，廣播、電視、電話、報紙、雜誌的普及，以及電子電腦的廣泛應用，為民意測驗的開展提供了大量的便利條件。由於進行民意測驗的調查機構通常採取中立的立場，使受訪者棄置疑義，樂於合作，並使社會公眾增進了對民意測驗結果的相信程度。民意調查結果往往起到引導社會輿論的作用；同時，成為公眾瞭解社會的最好視窗。對於政策制訂者而言，民意測驗結果可提供很有價值的信息。所以民意測驗已成為一種受各國政府重視，為大眾歡迎的社會調查方式。

　　(1)民意測驗的實施

　　設計民意測驗表。完整的問卷設計，包括引言、註釋、問題、回答方式及結束語的設計。其中民意調查的問卷設計還要考慮它的一些特點，如所提問題必須是廣大群眾最關心、最熟悉的問題，問題不宜太多，且多以情感類、態度類問題為主。總結以往民意測驗的經驗和教訓，以下一些問題值得註意：

　　充分考慮被調查者的實際能力和條件。此處的能力是指被調查者的閱讀能力、理解和表達能力、文化知識水平等。凡是不太容易理解或者不太可能回答的問題不應作為調查表中的內容。

　　語言簡單易懂，標準規範。民意測驗的問題一般是廣大群眾最關心、最熟悉的問題，只有這樣才有可能形成“民意”，才需要進行調查。所用的語言一定簡單易懂，標準規範。也就是一個問題對每個被調查者而言，應該代表的是同一件事，也只能有惟一的解釋或回答。

　　問題的內容應具體、單一。首先，所提的問題應具體，不能含糊；其次，要避免多重問題，也就是問題必須單一，一問一答。如果問題中包含太多的詢問內容，不但會使被調查者混淆不清，而且還會給統計工作帶來諸多困難。

　　提問不能帶有誘導性和傾向性。在提問時，調查者的態度要中立，不能流露出自己的傾向或暗示。如果提問中所使用的字、詞或語氣暗示出調查者自己的觀點，就會影響被調查者的答案。被調查者應該能夠在提問中做出不同的選擇，這樣才能正確反映民意調查的結果。

　　對於風俗和民族習慣中忌諱的問題、個人私隱問題、有礙聲譽的問題等，調查時一般應該予以避免。因為對於這類問題，有些被調查者可能會有一種本能的自我防衛心理，其結果要麼不予回答，要麼不予真實回答，有的還會引起被調查者的反感。

　　問題的排列應恰當。如果問題排列不當，會影響被調查者的順利回答，甚至產生自填式問卷，影響民意調查的回收率。一般而言，對同類問題要集中排列，這樣便於被調查者答完一類問題再回答另一類問題，使被調查者在應答過程中的思路不致經常中斷或來回跳動。同時，問題的排列還應該先易後難、由淺入深，以減少被調查者在遇到較繁雜的難題時而產生退縮或中止作答的念頭。

　　(2)問卷設計應遵循的原則

　　所列答案應包括所有可能的回答。只有將全部答案列出，才能使每一個應答者都有答案可選，不至於因為所列答案中沒有合適的可選而放棄回答，有時為了減少答案個數，也可以用“其他”來概括無法列舉的答案。

　　不同答案之間不能相互包含。一個問題所列出的不同答案必須互補相容，互不重疊，否則應答者可能做出有重覆內容的雙重選擇，影響調查結果。

　　答案應當與問題一致，避免答非所問。

　　每一項答案都應有明顯的填答標記，答案與答案之間必須留出足夠的空格，如此才能保證被調查者在作答時清楚看到所有的答案。

　　答案中，一般都設計有“無所謂”、“不知道”、“一般”之類的模糊性選項，以便使持有類似態度的被調查者或者完全不瞭解情況的人能真實地表達自己的看法與感受。

　　總之，民意測驗的選題要恰當，提問不應太多，應該包括觀點、看法、意見、建議、態度、情感等各種主觀認識和感受為主的內容，回答方式簡明，選取的被調查者具有代表性，講求時效性。

　　(3)民意測驗應用的註意事項

　　第一，民意測驗的範圍。民意測驗範圍的確定是民主建設的基礎，確定得好，就能準確地反映民意。一般而言，民意測驗範圍的確定應體現以下原則：一是要體現被調查者韻代表性與廣泛性，即所有的被調查者應當來自各個方面、各個層次，應能夠代表群眾的大多數；二是要體現推薦意圖的準確性與真實性，即被調查者能夠準確、真實地表達自己的意圖；三是要體現民意測驗的公正性與嚴肅性，特別是在人事任免中的公示階段的民意調查，為了使得人事任免正常進行，必須在任免單位以外開展民意調查，保證其公正性；除此之外，還要求被調查者不得隨意作答，保證民意調查的嚴肅性。

　　第二，民意的基數。民意基數是指事先預定的、能夠反映大多數群眾意見的最低比率。民意基數的大小體現群眾的信賴程度，因此，它是確定考察對象的重要標準，凡是能夠獲得較多民意支持的考察對象，可以成為正式執行或任用的重要參考。舉例來說，在幹部任用過程中，凡是能夠獲得更多群眾支持的，即民意調查結果較好的幹部人選，表明該人選具有良好的群眾基礎，可以在以後的工作中減少乾群矛盾。

　　第三，民意測驗結果的應用。民意測驗的結果是考察人事任免或者政策實施的重要參考，但是一旦民意調查啟動之後，必然會產生一個最後的結果。結果的公開與不公開，取決於部門或組織的態度，同時還會對個人和部門產生不同的影響。因此，在應用民意測驗結果時，必須慎重。舉例來說，如果不公開民意測驗的結果，那麼民意測驗的公正性和嚴肅性可能會遭到被調查者的懷疑；如果公開民意測驗的結果，那麼民意測驗結果接近的被考察對象，就可能出現爭執的局面。可見，民意測驗結果的應用實際上是一個非常難以處理的問題，尤其在測驗結果並不明確的情況下，公開或不公開民意測驗結果都可能會造成不同的負面效應，影響部門或組織的管理效能。除了上述具體論述的三種公共管理方法之外，在現在公共管理領域中還有許多直接借鑒於企業管理中的方法，例如全面質量管理、標桿管理、系統管理、線性規劃等具體方法，在此不一一列舉。

　　我們可以從以下三個方面認識公共管理方法的地位與作用：

　　1．公共管理方法是公共管理思想變為現實狀態的中間媒介

　　公共管理方法不同於學術研究中的方法論，它不是指研究公共管理的方法，而是旨在探尋將公共管理的各種理論思想變為現實。可以說，公共管理方法是實現公共管理理論的各種實踐工具的集合，只有通過這些具體的方法和手段，各種預設的公共管理理論才能在實踐中得以檢驗，公共管理的目標才能得以實現。

　　2．公共管理方法是公共管理執行中的重要環節

　　從公共管理執行過程來看，公共管理包含計劃、組織、指揮、協調、控制等多個環節。其中任何一個環節的實現，都離不開一定的方法指導。例如，為了實現某個公共管理目標，在擬定計劃時必須運用調查研究的方法、堅持群眾路線、遵循科學的決策方法等，從而保證計劃切實符合客觀規律的要求。又比如要實現公共管理的組織功能，就必須對公共部門中的工作人員的選任、調配、培訓和考核等制度，設立一套切實可行的方法，使得人盡其才。可見，公共管理方法是公共管理執行功能的實現方式。

　　3．公共管理方法是實現公共管理目標的途徑

　　如果將公共管理的目標比作過河，那麼，沒有橋梁或者船隻就無法達到這個目標，而橋梁或船隻就是方法問題。過河與橋船的關係即公共管理目標與公共管理方法之間的關係。沒有目標或者目標設置不正確，即便是具備了最先進的方法，也只能是瞎碰亂闖，沒有明確的方向；但是，正確的目標如果沒有與之相適應的方法，目標就無法達成。可見，公共管理目標與公共管理方法相輔相成，缺一不可。

　　20世紀80年代以來，面對信息革命、知識經濟和全球化浪潮的挑戰，面對日益複雜和不斷變化的外部環境，各國都不同程度地開展了公共管理創新運動，而公共管理方法的創新就是其中的一個重要組成部分。從全世界範圍內公共管理方法創新的情況來看，公共管理方法的運用出現了一些新的趨勢。

　　1．方法運用日益綜合化

　　公共管理的根本目標是有效地增進與公平地分配社會公共利益。為了實現這一根本目標，需要有不同的具體目標予以保證。公共管理的具體目標是多元的，如公共管理要維持良好的社會秩序和政府穩定，要促進社會經濟的發展，要提高社會公眾生活的質量，要促進民主參與的發展，提升公民對政府的信任；同時，公共管理也要回應全球化提出的挑戰、提高國家在國際上的競爭力，如此多元的目標僅靠一兩種公共管理方法是難以實現的。不僅如此，當代社會所面臨的公共問題的複雜性，使得任何單一的公共管理方法都不能完全解決某一公共問題，這就對公共管理方法的運用提出了新的要求。公共組織必鬚根據要達成的目標的層次性和重要程度，針對公共問題的特點，綜合運用各種公共管理方法，系統地解決公共問題。

　　2．規範管理和權變管理相結合

　　公共管理規範化是公共事務日趨複雜，以及社會公眾對公共管理的期望不斷提高的表現。規範管理可以減少管理工作中的隨意性、盲目性，保證組織系統協調有序地運轉，降低系統運行成本，為組織創造一種相對穩定的內部環境。具體體現在：一是權力運作方向的規範化，即政府越來越傾向於減少行政權力對微觀經濟生活的直接干預，改革資源配置方式，主要依靠法律手段和經濟手段進行管理，規範政府的管理職能和管理行為。二是權力制約機制的規範化，即在科學界定政府職能和許可權的基礎上，對於需要保留的權力，進一步加強對權力的監督制約。三是權力運行程式的規範化，即在公共管理改革的過程中增強權力運作過程的透明度和可預見性，建立和完善相應的聽證制度、信息查詢制度和咨詢制度等。規範管理對於維持行政組織的穩定運作，強化行政組織的協調機制具有不可替代的作用。但是在科學技術飛速發展，社會全面進步，觀念變革日新月異的條件下，公共管理因素是紛繁複雜、不斷變化的，它要求公共管理者必須以創新的方式及時應對管理中出現的新情況、新問題，使創新貫穿於公共管理的整個過程。因此，在重視規範管理的同時，有必要運用權變方法對組織進行管理，即對行政組織及其環境的特點進行診斷，根據行政組織及環境的特點來確定行政組織的目標，並調整行政組織結構，協調行政組織活動，使行政組織能適應環境的變化而存在和發展。權變管理是在規範管理基礎上的發展，為更高層次的規範管理提供依托和框架，而規範管理則是權變管理的邏輯延續，有助於維持和鞏固權變管理的成果。

　　3．技術化程度不斷提高

　　當代公共管理所要處理的公共事務數量繁多，所面臨的社會公共問題比歷史上任何時代都更為複雜、更具有變化性，並且公共問題彼此之間相互聯繫、相互影響，形成了一個類似網路的結構，這對公共組織及其成員而言既是壓力，也是推動公共管理方法技術化的巨大動力。此外，公共組織本身也隨著社會的發展、公共事務的日益擴張而日漸龐大，單是公共組織自身的管理就要求採用先進技術以提高效率。面臨這樣複雜的內外環境，技術化就成為公共管理方法發展的一個必然趨勢。公共管理方法的技術化，使公共管理條理化、有序化，提高了公共組織運作的效率，也提高了公共管理的績效。