政企分開
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政企分開(separate administration from management)
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什麼是政企分開[1]
政企分開是指政府的經濟、行政、社會管理職能要與企業的經營管理職能分開。在現代企業制度中，政府的經濟管理職能主要是通過政策法規和經濟手段來調控市場，引導企業經營活動，而不是直接干預企業的生產經營活動。政府的行政管理職能是政府作為國家行政機關的一種職能，企業不是政府的行政機關，不承擔政府的行政管理職能，政府不能按行政機構來管理企業。此外，企業不承擔社會福利、教育職能，就業職能。這些是政府的社會管理職能，通常由政府或社會組織來承擔。
政企分開的必要性[2]
政企不分是與計劃經濟相伴而生的，在特定歷史時期為我國的經濟建設和政治目標的實現作出了一定的貢獻。在社會主義市場經濟條件下，其所隱含的制度性缺陷日益成為我國經濟發展的絆腳石。政府作為公權力的執行者和私權利擁有者的“雙重角色”不僅沒有給政府和企業帶來雙重利益，反而損害了社會的發展。
(一)政企分開是建立社會主義市場經濟的客觀要求
中共十四屆三中全會指出，要建立社會主義市場經濟體制的基本框架，明確了社會主義經濟是市場經濟。市場經濟的主體是企業，企業必須按價值法則參與競爭，按市場需要組織生產經營，在競爭中求得生存和發展。為此，企業必須掙脫計劃經濟的束縛，擺脫政府的直接行政干預，取得完全的生產經營自主權。
(二)政企分開是多種所有制經濟成分共同發展的客觀要求
中共十五屆四中全會提出對國有經濟進行有進有退的戰略調整，鼓勵多種經濟成分公平競爭，在競爭中形成多種所有制經濟共同發展的混合所有制經濟。政企不分直接導致國有企業的非企業行為，容易用公權力謀取國企利益，從而間接地損害了其他非國有企業和消費者的利益。因此，政企分開是保護競爭、實現公平、按市場規律辦事的客觀要求。
(三)政企分開是政府實施巨集觀管理的客觀要求
政企不分不僅直接導致政府具體事務纏身，難以騰出精力實施巨集觀管理，而且容易從自身處理具體事務的感受中形成不公判斷，形成巨集觀管理的逆調節，影響政府科學行使社會經濟管理的職能。這正是我國改革開放以來出現的經濟波動周期短、波幅大的原因之一。
政企分開的目標[2]
社會主義市場經濟對政府與企業關係的總體要求是政企分開。政府角色總體定位為：國有資產的擁有者和監管者、巨集觀經濟目標的設計者和調控者、市場規劃者、產業政策和行業法規的制定者、市場執法和監管者、對外貿易開拓者、社會保障維護者。為助推國企改革，政府職能應當真正轉變到制定和執行巨集觀調控政策，搞好保障監督工作，創造良好的經濟發展環境上來，以適應社會主義經濟發展的要求。
現階段，政企分開的目標就是建立適應社會主義市場經濟體制要求的政企關係。這個目標從巨集觀層面來講主要是實現政資職能分開和政企職責分開，而在具體操作中就是實現政府和企業各自職能的復歸。
一、政資職能分開
政資分開就是指政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開。在市場經濟體制下，政府經濟管理職能的宗旨是規範和引導微觀經濟主體的經濟行為，實現巨集觀經濟目標。這一目標的實現途徑是通過政府調節市場，讓市場來引導企業。無論是何種性質的企業，也無論其產權結構如何，政府均不能直接干預其經營活動，而應通過法律、行政法規來間接管理企業。
企業在市場經濟法律體系的框架內，根據市場杠桿和信息，自主經營，自負盈虧，平等競爭，不能因為國有企業是國有產權而特殊對待。作為國有資產的所有者，政府不能直接經營國有資產，而只能通過國有資產管理部門依據國有資產所有權對國有資產的運營進行監督，以保證國有資產的保值增值。
二、政企職責分開
實行政企職責分開，政府不再直接參与企業的生產經營活動，不按行政機構來管理企業。要明確企業是經濟組織，不應承擔政府的行政管理職能，企業不定行政級別，企業的員工不納入國家公務員序列來進行管理，取消企業與政府之間的行政隸屬關係，企業擺脫對行政機關的附屬地位，不再依賴政府。同時企業要將承擔的社會職能逐步移交給政府或社會。
三、政府與企業職能的復歸
(一)政府角色的定位
1．西方國家政企關係中的政府角色
西方國家政府在政企關係上有以下幾種類型：
第一，以英法為代表的市場主導型政企關係。
很多西方國家認為，政府是公共產品的提供者而不是主要生產者，要求政府減少對經濟的直接干預，減少行政管理層次，下放權力。按照這一理論進行國有企業改革和處理政府與企業關係的西方國家主要有英國、法國和瑞典等。
英國是一個傳統的市場經濟國家，市場決策的主體是企業，政府無權直接干預企業的經濟活動，只有通過法律和經濟手段規範市場秩序及企業行為。但是對於國有企業來說，政府的決策和管理仍然具有較大的影響力，這種影響力是通過主管部、財政部和議會對國有企業的管理和監督實現的。
法國政府處理國家與國有企業關係的基本原則是，既要保證國家對國有企業的所有權和領導權，又讓大多數國有企業能夠像私營企業一樣，按一般經濟法則和市場規律運作。因此，法國政府對國有企業實行巨集觀管理，即：對國有企業行使資產所有權、領導權和監督權，但是企業可以自己制訂中長期計劃，在市場開發、產品開發、利潤分配等方面，可以根據政府政策自行決策。
第二，以美日為代表的政府主導型政企關係。
美國和日本主要採取政府主導型管理模式處理政府與市場、政府與企業的關係。與西歐國家不同，美國市場經濟擁有強大的壟斷資本，高度發達的生產力，還有多功能的國家機器對市場實行短期的經濟干預。美國實行的是一種壟斷主導型的市場經濟體制。在這種體制下，美國政府的基本原則是主張市場調節，保護競爭。一方面維持和支持壟斷資本的利益，另一方面也力圖不使這種行為破壞自由競爭的氣氛，影響經濟效率的提高。同西歐、日本等發達國家相比，美國的國有化企業的比重較低，國家對某些行業實行國家完全控制，如郵政、航天等。對一些準國營(國家出資、私人經營)企業，在日常業務方面則有較大自主權。
日本的特點是以私人企業制度為基礎，政府以強有力的計劃和產業政策對資源配置實行導向，其政府對企業的干預往往大於歐美等國家。這一點，一直被西歐一些國家批評為“大日本股份公司”。但是日本政府認為，日本政府所採取的一系列政府干預措施與政策，尤其是產業政策，是在基本維護自由市場制度的前提下進行的。也正是這種模式才使日本得以在戰後二十多年的時間里，迅速完成了經濟復興和高速發展。
通過控股方式來管理國有企業，是發達國家處理政企關係的一個主要特點。在政府中設有國有資產管理部門，通過控股公司對企業產生影響。如義大利政府中的“國家參與部”，其權力就是指導和監督控股公司逐級控制，以保證企業的經營活動與政府目標相一致。在組織管理體繫上分為三個層次：
上層，中央政府部門即國家參與部，負責向幾家大的控股公司發佈總的方針政策，以保障政府經濟政策的實施和政府各種社會目標的實現。
中層，即各種按行業組成的控股公司。
下層，是由控股公司控制的各種企業。
在法國則是由財政經濟和預算部代表國家對企業間接控股。瑞典政府在實施股份制改造過程中，國家股權一般均占企業總股權的51％，表現出政府對國有企業的所有權緊抓不放，以此來保證政府對企業及經濟的調節與干預。
西方各國政府雖然在政企關係中的角色有所差別，但共同點都是政企分開，政府在企業之外實施巨集觀管理，既保證企業活力，又強調加強政府對巨集觀經濟的調控能力。這些是非常值得我國借鑒的。
2．我國政企關係中政府角色的定位
在傳統計劃經濟體制下，我國政府同時作為巨集觀經濟的管理者和眾多企業的所有者、經營者，這正是使政府自身職責不分的原因。這種政府自身角色的矛盾所造成的一個最直接的後果就是，政府既不像一位巨集觀經濟管理者那樣去公正合理地管理整個國民經濟，又不可能像一位資產所有者那樣去有效地經營和管理自己所擁有的那部分龐大的資產，最終造成政府行為的不規範和混亂，國有資產效益不佳。這種政府角色在全新的市場經濟條件下必須作出改變。
(二)政府職能的定位
在具體處理我國政府與企業關係時，首先應從思想上明確政府並非萬能，並不能包辦企業的一切，政府主要是調控經濟運行，職能主要包括：
1．完善巨集觀管理職能
在市場經濟條件下，政府可以充當深謀遠慮的戰略家，預測未來變化，而不是充當指戰員。政府所要做的是企業和市場自身力所不及或操作不好的工作。政府對經濟管理的途徑應是間接控製法，即利用稅收、價格和信貸等工具，通過市場來迂迴地作用於企業活動，而不是通過行政命令來直接指揮企業的運作。只有這樣，才能使市場活而不亂，政府管而不死。
針對目前的情況，我國政府所需要做的事情主要有：制定和實施產業政策，使經濟穩定運行和高速發展．加強立法和執法，建立有效的法律監督，加強市場準人，保障市場正常運行；反對壟斷，保護競爭，維護消費者利益，從而建立良好的市場行為規範；建立社會保障體系和服務體系。
2．拓展國際貿易職能
國際自由貿易有利於國際分工，可以促進自由競爭，從而刺激一國經濟的發展。但是，往往在國際貿易中，那些經濟相對落後國家的新興工業，在國外優勢產業的強有力的競爭壓力下會有滅頂之災。因此，為了維護國家經濟獨立和政治自主，政府可以實行貿易保護措施，利用關稅壁壘和非關稅壁壘撐起國內新興產業的保護傘，幫助其發展成長。
這方面的例子很多，比如，2005年商務部有關負責人宣稱我國汽車及零部件出口潛力巨大，因此商務部將在開拓海外市場、融資、保險、技改、出口認證和信息服務等方面採取有效措施，鼓勵和支持具有自主知識產權的國內自主品牌轎車出口。一旦這些產業成熟了，可以與國外企業展開競爭時，則應及時取消貿易保護措施，利用國際自由競爭來促進企業發展。
因此，政府應根據國內產業的成熟情況制定合理的貿易政策及進出口政策，對不成熟的給予適當的保護，對不需要加以保護的產業則引入國際自由競爭，否則不利於激發企業效益的提高。此外，政府要提供促進經濟發展所必需的物質基礎設施，如運輸、郵電、通訊、能源等，併為人力資源的發展提供必需的物品和服務，如教育、職業培訓等，來增強國家經濟的綜合競爭力。
3．實施監督檢查職能
為了保證市場經濟的正常秩序，政府需要通過一系列經濟立法來建立一整套較為完備的企業行為規範，如控制產品質量法、消費者權益保護法、環境保護法、稅收法、銀行法、廣告法、反壟斷法、勞動保護法等，對關係國計民生的重要經濟領域實施嚴厲控制。目前我國國有資產流失、企業偷稅漏稅現象很嚴重，還有環境不斷惡化，以及企業領導貪污腐敗問題都需要通過法制建設來加以解決。政府在這方面都應發揮強有力的監督職能。
(三)企業職能的定位
在現代企業制度下，國有企業和其他形式的企業一樣都是市場的法人主體，依法經營。通俗地說，政企分開以後，要求企業不能夠再像傳統計劃經濟時代那樣僅僅只作為政府的附屬物，不再在行政上隸屬於專業部門，而是應該建立現代企業制度，成為獨立的法人實體，進入市場，投身競爭，優勝劣汰。在現代企業制度下，企業資產具有明確的實物邊界和價值邊界，有確定的政府機構代表國家行使所有者職能，切實承擔起相應的出資責任。企業將成為獨立的市場主體，在市場中獨立運作法人財產，自主經營、自負盈虧，對出資者承擔保值增值的責任。
一方面，企業將以生產經營為主要職能。能為明確的盈利目標而集中企業的力量，各級管理人員和一般職工按經營業績和勞動貢獻獲取收益。住房、養老、醫療及其他福利事業由市場、社會或政府機構承擔。
另一方面，政府的行政管理職能、巨集觀管理職能將與企業的生產經營職能分開。政府作為巨集觀經濟管理者，不能再像以前一樣隨意地干預和製裁企業，而是應該通過產業政策的實施來體現國家意志；政府作為國有資產出資人，可以根據《公司法》的法定方式派代表進入企業，參與和行使企業的重大經營決策權，使所有權與經營權相分離，做到真正的政企分開，職能到位。
各級國有企業與政府的關係可以概括為：
一是政府只對投入企業的資本享有所有者權益，而不是經營權，對企業債務按投入資本比例負有限責任。
二是企業自主經營、自負盈虧、照章納稅，追求市場份額與經濟效益，以利潤最大化為根本目標。
三是企業對國有資產負有保值增值的責任，在資產運營和盈虧狀況上接受政府監督。
政企分開的原則[2]
政企分開的原則主要有：
(一)政府和企業都是改革的主體
國企改革就是要改革國有企業的方方面面，使國有企業適應市場經濟的要求，最終實現社會主義的生產目的。但改革的主體不是單一的企業或者政府，而是在政府和企業中各有分工。
一方面，政府的體制改革是國有企業改革的起點，政府能否真正給國有企業一個自由、穩定的空間，決定著企業能否成為真正的法人主體和市場主體，也決定著企業內部改革的積極性、主動性和創造性，政府在改革中的力度直接影響著企業的改革幅度，在政企分開中具有主導作用。
另一方面，企業的內部改革將最終決定國有企業能否適應市場經濟的要求，在競爭中取得優勢。因此，可以說在國企改革中，政府和企業知自應該發揮的作用不是對方或者其他主體能夠取代的，政府的職能轉變和機構改革與企業的經營機制的轉變同樣勢在必行。
(二)政企分開首先要轉變政府職能，實現政資分離
政府的巨集觀經濟管理職能是國家政權賦予的行政權力，其目的是保證社會經濟的持續、穩定和健康發展，管理範圍是所有經濟組織的各類經濟活動。政府的國有資產管理職能是政府以國有資產所有者的身份，依據有關法律享有的資產所有權，管理範圍只限於國有資產存在的組織，其目的是國有資產的保值增值。在舊的體制下，政府的這兩項職能是沒有界限的，同一個政府部門既面對所有經濟組織制定行政管理政策，又對國有企業進行企業管理和資產管理。
在這種情況下，一方面無法避免政府部門對國有企業的偏袒，破壞了公平競爭機制，使各種所有制形式的企業都無法健康發展；另一方面，也給政府部門干預國有企業的經營管理提供了條件，不利於政企分開。所以，政企分開要首先轉變政府職能，把政府的巨集觀經濟管理職能與國有資產管理職能分開，巨集觀經濟管理部門對企業不分所有制性質，統一管理，一視同仁，創造平等競爭的政策環境，國有資產管理部門專門負責監督國有資產的保值增值。
國有資產管理機構是通過組建並委托資產經營公司運營國有資產來實現國有資產所有權和法人財產權相分離的目的的。因此，在政府國有資產管理機構、受托資產經營公司和國有企業之間的產權關係必須理順。
一方面，國有資產監督權與國有資產經營職能必須分開。政府作為國有資產所有者的代表只對資產經營公司進行產權管理。這包括兩層含義：其一，政府只對資產經營公司進行監督，而不是直接對國有企業進行監督；其二，政府對資產經營公司的監管只是產權管理而不是直接的資產運作。
另一方面，資產經營公司對下屬企業的產權管理是管人與管資產相結合，資產經營公司與下屬企業是規範的母子公司關係。在資產關係上，資產經營公司與下屬企業是投資與被投資的關係，資產經營公司作為出資者按照出資比例享有企業重大事宜的表決權和收益分配權；在人事關係上，資產經營公司與子公司的董事會是委托代理關係，資產經營公司按照出資比例通過委派產權代表或者董事人數，在下屬子公司的董事會中維護自己的權益。
政企分開的內容[2]
政企分開，是一個政府、企業、市場三者互動的過程，在這一過程中關鍵在政府。既然中國政府職能轉變的方向是有效地促進市場基礎性作用充分、健康地發揮，那麼，政府就要重新審視現行職能的範圍和作用方式，併在具體的職能界定和行使上做到有進有退和有強有弱。也就是說，政府的巨集觀調控應當以經濟手段為基礎，通過綜合運用國家計劃、財政政策和貨幣政策，保證社會總需求和總供給的基本平衡，剋服高通貨膨脹和高失業率，為社會經濟的發展創造良好的外部環境，包括制度環境、市場環境和社會環境。具體地說，政企分開的內容主要有：
(一)建立間接調控機制，促進經濟的發展
隨著社會主義市場經濟體制的建立，政府組織領導經濟工作的方法也必須相應轉變。即從過去以行政命令為基礎的直接管理微觀的領導方法，向以運用市場機製為基礎的間接管理巨集觀調控的領導方法的轉變。間接調控要求政府必須以市場關係為中介環節和傳導媒介，採用各種經濟手段和法律手段，通過市場機制的調節作用，從而將微觀經濟活動導人巨集觀層面的預定軌道和戰略目標。換句話說，就是政府調控市場，市場引導企業。
現階段，政府間接調控運用的經濟手段主要指財政政策和貨幣政策。
從財政政策來看，政府可以通過預算的盈餘或赤字、債務規模的縮小與擴大、稅率的提高或降低、稅種稅目的增加或減少對市場經濟自發形成的經濟周期波動進行“反周期”調控操作。
從貨幣政策來看，政府可以通過發放國債項目配套貸款、利率的降低或提高、商業銀行貸款限額控制、法定存款準備金率的上浮或下調、中小企業貸款利率浮動幅度的擴大或減小等措施對經濟進行調控。
實踐證明，我國的巨集觀調控政策，即以積極的財政政策為主、輔之以穩健的貨幣政策，取得了良好的實施效果。
與此同時，政府間接調控運用的另一個手段是法律。完善的市場競爭法律體系是保證有序的市場競爭過程的基礎和前提。這一法律體系包括：
一是有關約束政府自身行為的法律，如行政許可法、國家賠償法、行政處罰法、行政覆議法。
三是有關維護市場秩序的法律，如反不正當競爭法、票據法、證券法等。
四是有關巨集觀調控方面的法律，如預演算法、稅法、國有資產監督法等。
六是制定經濟刑法。
(二)調節效率與公平的關係
效率與公平問題是一對社會矛盾體。我國在經濟體制轉軌過程中，市場機制的運作帶來了效率的提高和經濟的快速增長，同時也出現了社會成員收入差距的擴大，甚至一定程度的兩極分化。特別是進入20世紀90年代以來，由於多種因素的影響，中國收入差距呈現加速擴大的態勢。另外，地區之間的收入差距也存在擴大趨勢。1998年東部地區城鎮居民收入最高的省份相當於西部地區收入最低省份的2．25倍。用反映地區收入差距的威爾遜繫數來衡量，1995年這一繫數為0．46，1998年上升到0．57。效率與公平的現實矛盾已經凸顯。為此，政府應在保證效率的前提下兼顧公平，防止個人收入差距過分懸殊的兩極分化，體現社會主義優越性。
從巨集觀層面上看，效率優先意味著國家以經濟建設為中心，以實現生產力的發展為目標。從微觀層面上看，效率優先意味著企業以發展為中心，以追求利潤最大化為目標。我們堅持效率優先原則，並不否認公平，更不能犧牲公平只顧效率。也就是說，效率體現差別，但差別過大，就容易引起社會不穩定；公平有助於社會穩定，但過度強調公平，社會就無法發展。
為了促進效率，政府應該儘快轉變職能，幫助企業甩掉包袱，促進企業股份制改造和三項制度改革，推動企業家長期激勵約束機制的建立。
為了體現公平，實現全體人民的共同富裕，政府要把解決弱勢群體的社會保障問題放在經濟社會發展更加突出的位置，進一步完善公共財政體制，調整財政支出結構，增加對社會保障事業的投入，積極採取諸如有效的轉移支付等政策，支持、幫助落後地區經濟發展，逐步縮小區域差別，輔之以收入分配政策、稅收政策和社會保障體系等調節國民收入分配和再分配。
(三)建立完善的市場體系
社會主義市場體系要求有一個完善的市場體系。因為只有這樣，價值規律能夠充分發揮作用，把資源配置到效益較好的環節中去的優勢才能發揮出來。市場體系的健全和完善的基本標誌是：市場主體多元化、市場交易規範化、市場類型層次化、交易手段現代化、商品和要素流動自由化和市場法制健全化。針對目前的國有企業改革，我國政府急需規範化的市場是勞動力市場、產權交易市場和金融市場。
健全的勞動力市場，一方面能使每個人都自主地決定謀取財富的行為，而這種決定達成與否只受個人能力等排除身份以外的綜合因素的影響。也就是說，健全的勞動力市場使社會中的每一位成員都有權按契約方式擇業。另一方面，健全的勞動力市場有利於促進社會的穩定。因為，健全的勞動力市場能給每一位成員提供社會和經濟流動性的機會，社會挫折就能通過這種流動性而被消除，從而增加社會的穩定性。
相反，如果勞動力市場不健全，社會各收入群體之間的差別不易保持合理的水平，各群體之間因無合理的流動而缺乏交流、聯繫、理解與合作，最終產生矛盾、摩擦和隔閡。這使得正確處理和協調改革中不同社會利益群體之間的關係，以保證國企改革順利發展和促進產業結構調整成為可能，進而保證整個改革的進程。在整個勞動力市場中企業家市場的建立和完善對國企改革的成敗又是至關重要的。在生產力三大要素中，企業家是關鍵因素。離開了職業經理人，資產就發揮不了作用，要發揮管理的作用，企業管理資源也應進入市場。只有這樣，企業才能通過市場機制聘請企業家。
另外，政府需要建立強大的信息資料庫，建立企業家評級系統，按A、B、C等級評價企業家，企業家的信用就值錢了，能幹的信用好，企業願意找你，不能幹的自動退出歷史舞臺。
企業產權交易市場的興起，為企業國有產權的流動提供了方便。現在政府要做的工作不是去人為地限制企業產權市場的發展和企業產權交易活動，而是要積極地進行規範引導，推動產權交易市場的健康發展。政府要建立起有效的產權轉讓的控制體系，政府對整個轉讓過程要通過其建立的控制體系來進行有效的監控。這是在產權轉讓過程中保障包括國有產權在內的公有產權的合法權益和國家經濟安全、落實國家產業政策的關鍵環節。
對國有企業進行資產重組、債務重組，最直接、最現實的途徑就是通過資本市場來完成。由此可見，金融市場尤其是資本市場的規範對國企改革是何等重要。
(四)提供規範的配套服務
政企分開要求政府職能實現從“管理型”向“服務型”轉變。這具體要做好以下兩個方面的工作：
現代世界經濟已經使得各國的民族經濟更是緊密地聯繫在一起了。一個國家的經濟要發展，要趕上世界先進水平，關起門來搞建設是行不通的。因此，政府要繼續擴大對外開放，推進和完善全方位、多層次、寬領域的對外開放格局。鼓勵國企合理利用國內外兩個市場、兩種資源，提高國際競爭力。積極吸引先進技術，註重消化、吸收和創新。優化進出口商品結構，實施市場多元化，擴展對外貿易。改善投資環境，擴大利用外資水平。確有條件的國企發揮比較優勢到國外設立企業，開拓國際市場，國家要給予必要的支持，並加強監督。
2．提供信息服務。
這是指政府利用它所處的特殊地位，及時地搜索、分析、整理各方面的信息，並及時地把它傳遞到各個方面去，提高全社會的信息分享程度，降低因信息不完全造成的無效率。企業進入市場以後，政府理應為企業提供及時、準確、全面的信息服務。為此，必須在整個政府管理系統建立起功能齊全、現代化的信息網路系統。
從政府的最高決策層到基層都要建立專門的信息機構，使上下左右形成縱橫交錯的信息網路，加強信息的預測、收集、研究、整理、傳遞等工作。建立專門為企業服務的信息庫、資料庫、資料庫等，廣泛收集信息，並通過一支專業化的信息隊伍，服務於企業。
綜上所述，政府在國有企業改革中的作用是必不可少的。沒有政府的經濟調控，整個國企改革就是一盤散沙。然而不恰當的政府職能定位，會使改革走上彎路，離我們的目標越來越遠。因此，政府要轉變經濟調控方式，儘快實現由直接經濟管制向間接巨集觀調控轉變，即政府要由偏重直接參与和管制經濟活動的模式，向服務、巨集觀管理型模式轉變。只有實現政府職能的轉換，才能徹底解決政企不分、政資不分的弊病，為國有企業改革創造良好的市場經濟環境，引導改革走向成功。
