理性政府

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什麼是理性政府

  理性政府是指在經濟活動中,對既定目標尋求最優決策,以滿足社會公眾需要政府

理性政府的內涵和基本要求[1]

  1.理性政府應該是民主政府、責任政府

  如前所述,人民的同意是政府產生的前提和基礎。對於理性政府而言,最本質的要求就是民主政府,政府只是人民的公僕,絕對不是他們的主人;而現代民主政府的核心價值取向就是對民眾對社會負責。政府要充分尊重民眾的知情權、參與權,建立民主政府、透明政府,實行公平、公正、公開,真正做到“以人為本”。使我們的政府真正成為人民政府,不是權力政府;不是少數人的政府,是多數人的政府;不是少數特權者的政府,少數利益集團的政府,是大眾政府。政府應該很好地體現民眾的意願和要求,對人民負責,最大限度地保障和實現人民的根本利益

  2.理性政府應該是善良政府、正義政府。

  政府代表正義、公正和公平,是人民的代表,以保護人民的合法權利、捍衛民眾的根本利益為旨志。羅爾斯在《正義論》中指出:“正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。”羅爾斯的正義原則首先適用於政府。正義是政府政治理性的基礎,理性政府應該是德性政府,或者說善政府、好政府。只有善政府才是有力量的政府,才能夠真正實現絕大數人的根本利益和長遠利益。而要建立善良政府要求有好的領導人。新加坡內閣資政李光耀認為:“要好政府,必須有好人管理政府。”“甚至當政府制度差,只要有好人掌管,政府就會過得去,會有適當的進展。”

  3.理性政府應該是法治政府

  麥迪遜等人在《聯邦黨人文集》中也指出:“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時,最大的困難在於首先必須使政府能管理被統治者,然後再使政府管理自身。”而如何使政府真正成為人民的公僕,使政府有效地管理自身,建立法治政府是必由之路。依法行政是依法治國的本質要求,依法治政是依法治國的重要內容。政府必須使自身受到約束和監督,用體制內和體制外的制約力量,甚至是制衡力量來保證政府正確地履行職能。甚至可以說,建立一個真正意義上的法治政府,這是政府理性的前提和基礎,也是理性政府建立的基石和制度保障。

  4.理性政府應該是績效政府。

  公共事務管理服務之所以選擇政府,根本口的在於政府能有效地降低社會成本,保證公共安全、保護產權、維持市場規則和社會正常秩序。理性政府的績效絕對不能為零或負數。伍德羅·威爾遜在《行政學研究》中指出:“行政學研究的口標在於瞭解:首先,政府能夠適當地和成功地進行什麼工作。其次,政府怎樣才能以儘可能高的效率及在費用能源方而用儘可能少的成本完成這些適當的工作。”從某種意義上說,政府績效經濟效益社會效益的統一,是經濟評價社會評價的和諧統一。對於政府行為的效率問題,我們不是看政府具體做了多少事情,而是看是否做了必須要政府做的事情;不是看政府創造了多少價值,帶來多少經濟效益,更主要的是看政府促進和實現公共利益的程度;不是看政府以及工作人員對自己工作的自我滿意程度,而是看民眾對政府工作的滿意程度。因此,要防止政府失靈和失敗,一定要算經濟賬,提高政府的效能,使政府效能最大化,實現公共利益的最大化。

  5.理性政府應該是適度規模的強政府,是有效政府

  “小政府,大社會”是從一般意義上和就發展趨勢而言的,但就政府功能的有效發揮而言,政府首先應該是有效的,政府規模也應該是適度的,不是簡單的大或小的問題。特別我國是一個後發生型的現代化國家,現在又處於計劃經濟市場經濟轉軌的過程中,更需要一個強有力的政府。塞繆爾·P·亨廷頓曾指出:許多現代化中的國家“它們委實苦於缺少食品文化教育財富收入、健康水準和生產效率。不過,這些問題已被認識,也已被著手去解決。然而,在這些短缺的深層和背後,還存在著一種更為嚴重的短缺,即缺乏政治上的共同體和有效能的、有權威的、合法的政府。”適度政府就是有效政府、和諧政府,這也是建立民主政府、績效政府的重要條件。必鬚根據現實條件,按照政府職能的需要,建立相應的政府機構,以實現政府的管理口標。

理性政府的內在邏輯

  韋伯認為,理性化的實質是能夠進行“計算”,一方面,通過計算正確地為自身設定行動的目的,另一方面,通過計算正確地選擇為自身達到目的的方法。對於方法的計算又包括兩個方面,一個方面是能夠正確地達到相應的目的,另一方面是所使用的方法相對於目的而言在成本-收益的關係上是恰當的,即合乎比例的。對於現代政府而言,能夠進行妥恰計算的理性政府是最基本的前提和預設,只有理性的政府才能在既定條件下最大程度地為政治共同體整合目標、配置和使用資源,在行政過程中最大程度地實現政治共同體的欲求,從而達到共同體資源利用的最大化。一個理性的政府才能符合現代憲政民主體制下政府所扮演的政治共同體的“管家”角色,同時,也才能為現代市場經濟運作所要求的理性的共同體結構提供基礎。因此,理性政府是現代政府的核心要著。而進行理性的計算需要必要的知識,因此,理性政府其實是奠基在知識基礎之上的政府,是運用合理知識進行理性計算而作出科學決策的政府。對知識和理性思維規律的尊重是現代理性政府運作的基礎邏輯,政府也以此為自身的行為獲取合法性。

  理性政府很大程度上是通過法律來貫徹的。政府的理性首先體現為在政府自身組織和運作的各個方面中貫徹理性的規則,即理性的法律,並尊奉作為法的一部分而提出的理性要求,[3]使理性的要求對政府過程發生法的效力,從而得以將整個政府體制牢固奠基在理性的基礎上。同時,法律還是共同體意志的體現,通過將自身的組織和運作奠基在法律的基礎上,政府同時從中獲取了民主合法性和理性(科學)合法性。

建設理性政府的重要指標

  (一)理性政府必須避免個人獨斷專行

  個人獨斷專行在短期間和局部範圍內會出現行政高效,但在長期和大範圍內,其弊端遠大於暫時的高效率。政府首腦獨斷專行,會造成政令不一、朝令夕改、無法可依,讓執行者和行政對象無所適從的混亂狀況,從而影響行政效果。獨斷專行在錶面上似乎上下一致、高度服從,事實上執行者和行政對象多是陽奉陰違、有令不服、有令不行,造成政府失信於民,是對誠信的極大破壞。為什麼獨斷專行會像腫瘤一樣難於根治,原因就是不合理的權力結構使得處於權力頂端的個人有限理性過度發揮,甚至有時完全是個人性和情緒化的發揮。獨斷專行、任性妄為源於個人的有限理性和個人情緒政府組織是由公務員自然人個人構成的,個人理性永遠是一種有限理性,任何絕頂聰明和具備完美知識結構的個人,都不具有天然完全的理性。如果政府決策是由個人理性甚至個人感情支撐的決策,那就必然缺少顧及長遠和維護全局利益的科學依據;按照個人意志辦事,必然造成人與人和人與自然之間的不和諧狀態。

  (二)行政行為必須規範有序

  政府制定一個體現公正精神的規範並不難,關鍵是執行不易,所有的法律糾紛都產生在“執行”問題上。政府必須按照法定的程式行事,這本身是公正價值的要求,也是其體現。一個公正、高效、廉潔的政府必然是一個高度理性和依法行使職權的政府。在市場交易活動中,政府要根據法律對各種糾紛進行公正裁決,公正裁決的標誌就是高度理性地以法律為準繩、為尺度。政府切忌為了應對激烈的市場競爭和片面追求行政效率,或為了局部非法定的公正需要,而拋棄或減損法定的行為準則和程式。那樣做只會損害全局上的公正和降低整體上的行政效率。公正執法要求政府職能的發揮必須程式合法,按照規則來管理社會事務,同時對自己的違法行為必須承擔責任市場主體出了問題,政府必須依法從管理的根本上找原因,而不能以傳統行政模式那種非理性和有限理性的“一刀切”、“一鍋端”的方式搞運動式檢查、整頓。這種“運動式”的行政行為,看似嚴肅認真、極為重視,其實是一種形式主義和官僚作風,它本身就是一種“違法”行為。這種“違法”行為不僅達不到應有的治理效果,而且會使行政相對人無法把握安全交易的法治預期,從而喪失對法律和政府的信任,使政府的行政管理工作陷入困境。政府代表人民利益要通過提供法治、規則服務來實現,而不能憐香惜玉、當“大保姆”去為企業污染、破壞環境的行為開綠燈。

  (三)理性政府必須貫徹落實科學發展觀

  科學發展觀是中國政黨、政府深刻總結歷史經驗和慘痛教訓而提出的重大戰略思想,並非一時的權宜之計。我國在21世紀的經濟發展尤其西部開發,不能繼續以犧牲環境為代價。如果再這樣下去,大自然的報複最終會徹底抵消經濟發展的成果。大自然可怕的報複和抵消作用已經開始,而且顯示出凶猛的勢頭,因此建設理性政府迫在眉睫。西部大開發這幾年來,筆者遇到過不少煤礦老闆、地方官員和礦山百姓,當和他們談及非安全煤礦開采造成的環境污染、破壞時,老闆們說那個污染破壞是下輩人的事了,官員們說這是發展的代價,老百姓說哪個會為了“乾凈”坐在“金山”上討飯吃啊?可見如果沒有“全面貫徹落實科學發展觀”的理性政府,一切違背科學發展、後患無窮的破壞行為將無法禁止。

  人的自利本性不管再犯多少錯誤,都不能再犯浪費資源、破壞環境的錯誤。2005年8月,胡錦濤總書記在河南、江西、湖北三省考察時強調“要居安思危,增強憂患意識。”2006年3月,在兩會即將閉幕的記者招待會上,溫家寶總理引用《新唐書》的一段話作為開場白:“思所以危則安,思所以亂則治,思所以亡則存。”可以說居安思危、憂患意識和心存安危、治亂、存亡理念就是一個理性政府的思維方式。政府必須是理性和法治的化身,如果政府在保護環境、建設生態上無所作為,那麼這些工作就註定是敗局無疑;而且歷盡艱辛取得的經濟成果,也會最終因為環境生態的惡化而付諸東流。黨中央提出“科學發展觀”,就是一個理性思維,但只有理性政府才能真正落實科學發展觀,沒有理性政府,“科學發展觀”將會成為一個有名無實的口號。

  (四)理性政府必須脫離惡性博弈迴圈

  建設理性政府的最大難點,是政府難以脫離追求短期、局部利益的惡性博弈。有人把商場比作戰場,現在各個地方政府都強調以經濟建設為中心,都爭當這個戰場上的戰士,都非常重視眼前利益,搶抓開發機遇。潛意識裡追求短期、局部利益的自利本性支配的惡性博弈就是:我不這樣做,別人也會這樣做,於是我就吃虧了,因此我也必須這樣做。例如:我不破壞環境獲取眼前利益,別人也會破壞環境獲取眼前利益,於是我就吃虧了,因此我也要破壞--我們賴以生存的環境就這樣不可逆轉地日趨惡化了;我不引進污染企業,別的地方也會引進污染企業,於是我就吃虧了,因此我也要引進--我們原本綠色清潔的地盤就這樣一天比一天縮小。中國人的許多無奈,都是源於貧窮和貧窮得難以忍受的欲望,為了追求眼前利益,都顧不得長遠,最可怕的是政府也被迫只顧眼前而陷進了惡性博弈的泥潭。惡性博弈中的政府不可能作出科學理性的管理決策,即使作出了也不會認真執行。

  如果實施西部大開發戰略的各省區、各地州、各縣市之間也存在一種競爭博弈關係,那麼我們應該用一個理性政府的運作機制告訴大家--在大開發戰略行之有效地實施若幹年後,最大的成功者、笑到最後笑得最好的地區,不是那種急功近利、好大喜功、漂浮急躁、追求短期政績和形象工程,單純把開發工作做得最好的地區,而是全面堅持科學發展觀,把開發工作、環境保護、生態建設同時做得最好的地區。

建設理性政府的可行性

  從歷史長河和世界層面看,理性政府建設令人失望。就歷史邏輯而言,理性總是經不起自利本性的誘惑,理性在自利的本性面前總是顯得軟弱無力。有許多在理性、大局和長期選擇上是明白無誤的事情,卻會遭到自利人性、局部利益和短期選擇的錯誤對待。但在我國由一黨領導的國家主權範圍內的各級政權單位,都屬於一個緊密的政治、利益共同體,任何競爭博弈產生的矛盾都是“人民內部矛盾”,因此提出和建設理性政府完全可行。貫徹民主集中制原則和過錯、責任追究原則,是避免獨斷專行的應急、應時良法之一。就長遠來說,可通過政治體制改革改善權力結構,從制度上有效制約有限理性和非理性個人權力的過度作用,從根本上把理性政府建設好。

  建設理性政府與建設法治政府的關聯度很大,規範和秩序永遠是理性的產物,但二者不能互相取代。政府不僅是政策的制定者,也是立法者和最重要的執法者。但是如果政府行為不理性,它的制度供給和執法行為就不會符合長遠、全局利益和體現科學發展觀。如果沒有理性政府,法治社會、法治政府、科學發展觀等都會流於形式。法治是治表和治末的,而理性、德治則是國家管理的治本之策,如果沒有符合德治要求的理性政府,就會法不治政,有法也等於無法,那麼法治社會就建立不起來了。

理性政府的構建[1]

  當前,由於政府部門及其工作人員受到“經濟人理性”影響,熱衷於追求薪金、職務津貼、公共聲譽、權力等,甚至將權力商品化等,導致政府理性缺失,併成為構建社會主義和諧社會的一大障礙。因此,必須在對政府職能正確定位的基礎上,徹底糾正政府及其工作人員的非理性行為,消除政府行為中的非理性因素。為此,應大力弘揚政府理性,建立理性政府,轉變政府理念和實現管理體制創新,以此實現公共治理的和諧,為構建社會主義和諧社會提供強大的制度保障。具體來說,應從如下幾個方面入手:

  首先,明確政府應該扮演的角色,劃清政府邊界,科學界定政府的職能,做到“有所為,有所不為”,徹底實行政企分開、政社分開和政資分開。“錯位”的“正位”,“越位”的“歸位”,缺位的“補位”;該強化的強化、該弱化的弱化、該轉化的轉化,政府不去管不需要由政府來管、不能管的事情,而把需要管、必須管的事情管好。當前,政府的職能主要是經濟調節、市場監管社會管理公共服務。和諧社會的構建有賴於政府充分地有效地履行這四大職能。政府應在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時,更加註重社會管理和公共服務,把財力物力等公共資源更多的向社會管理和公共服務傾斜,把精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。同時,社會和諧有賴於社會各個部分的和諧,依賴有活力的政府體制、市場體制和社會機制的和諧有效運轉,要有效避免政府壟斷和政府對經濟社會的不必要干預,架起政府與人民之間的橋梁,實現多元主體的和諧共存,為社會主義和諧社會的構建提供強大的微觀基礎和基本動力。

  其次,轉變觀念,創新政府管理理念,以公平、公正、正義為基本理念,在政府理性的基礎上建立“為人民服務”型政府,為構建社會主義和諧社會服務。樹立以提供公共服務為口標的政府觀,建立為人民服務型政府,是理性政府的根本要求,也是構建社會主義和諧社會的現實需要。這需要政府優質提供更多的社會公共品,如環境保護、生態平衡、義務教育、基礎交通、公共安全、社會福利等方而,增進公共利益;同時,也要求政府在進行市場監管、社會管理時,應該具備良好的公共服務意識和平等意識。譬如,在當前貧富差距較大、社會矛盾比較突出的情況下,要實現經濟社會的均衡發展,政府必須站在絕大多人的立場上,用“窮人的經濟學”來指導政府行為,以共同富裕為政府理念,在充分保證機會平等的同時,關註過程平等和結果平等,推動和諧社會的建立。因此,所謂“效率優先、兼顧公平”和“一次分配註重效率、再分配註重公平”等提法,都存在一定的誤區。同時,政府要防止精英群體之間的利益結盟和形成既得利益集團,防止公共投入優先順序的顛倒。政府要明確在什麼意義上進行和達到平等分配,通過各種有效的制度安排,並利用稅收、財政、法律甚至必要的行政手段,阻止社會主要群體的弱勢化趨勢,使大多數人在改革中受益,分享改革成果,儘可能縮小貧富差距和地區差距。特別是在決策時不能按照“利益集團”、“優勢集團”的偏好來進行,必須著眼於公共利益的實現和公眾利益的有效維護。如在取消商品房預售制度之爭中,建設部和地方政府部門不應該站在房產商一邊,應著眼於促進房地產市場的健康發育和維護人民群眾的根本利益;在城市交通發展戰略中,也應從維護並實現老百姓的根本利益出發,以公共交通為發展重點。

  第三,改革政府管理體制,建立精幹高效的政府管理機制,將一部分行政職能社會化,大力培育民間組織和社會中介組織;同時,建立起一整套的社會中介組織管理機制、民眾的參與和自主選擇機制、社會利益表達和協調機制、社會矛盾化解機制等,實現政府與市場、社會的良性互動,進而建立起新的和諧關係,以適應構建社會主義和諧社會的需要。很顯然,和諧社會的構建需要有力的制度支撐,需要不斷地實現政府創新。1992年,關國“重塑政府”理論的代表人物戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府:企業精神如何改革著公營部門》一書中提出新公共管理的原則應該包括“競爭性政府”、“講究效果的政府”、“受顧客驅使的政府”、“以市場為導向的政府”,主張以企業家精神來主導政府,以市場為導向、通過市場力量進行變革。而後,戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特裡克等人在《摒棄官僚:政府再造的五項戰略》中更是提出了“再造政府”的基本方略,即政府再造的核心戰略、後果戰略、顧客戰略、控制戰略和文化戰略等五大戰略,要求通過對公共體制和公共組織進行根本性的轉型,以大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力,並通過變革組織口標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程。可以說,用市場為基礎的模式來取代官僚制的模式、建立“企業化政府”已經成為許多西方學者的共識。這對我們不無啟發。我國政府管理體制的改革應從實際出發,在大力推進行政審批制度改革和政府管制體系改革的基礎上,以建立公共服務型政府口標,實現政府的成功轉型。同時,應不斷創新政府管理體制和模式,探索行政口標實現的渠道和方式,建立提高公共服務水平和公眾滿意度為口標,以公眾的廣泛介入和監督為實現口標的主要手段的新機制,如採用社會服務承諾制、政府部門質量管理等方式提升政府能力和管理效能;通過確立公民至上、顧客至上、程式便民、績效導向等原則,著眼於實現廉價政府、廉潔政府、效率政府的口標,採用企業化運作、市場化運作、網路化運作等政府運行的模式,切實提高政府內部效率的提高,為提高政府外部工作效率奠定基礎和前提,這無疑也是構建和諧社會的有力保障。

  很顯然,理性政府是政府轉型的口標,也是構建和諧社會的重要前提。而理性政府的建立無疑需要政府理性,需要政府的主動和自覺。但政府理性也是不完全的,不自覺的,有限的,甚至是一種理想狀態;特別是政府工作人員同時作為社會和市場主體,他們個人的經濟理性趨利動機)與政府的經濟理性不完全一致,這需要對政府及其工作人員的行為進行有效的監督和約束,利用體制內和體制外的多種力量消除政府行為中的非理性因素,培育和生長政府理性,以防防止政府失靈。因此,在政府體制創新中,必須防止“權力宰制理性”、“市場化理性”等錯誤傾向,以構建理性政府、和諧政府為政府管理體制創新的基本內容,進而推動理性社會、和諧社會的發育和成熟。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 陽信生.理性政府與社會主義和諧社會的構建[N].湖南商學院學報,2006,12
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