地方預算權

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　　地方預算權出現於分稅制體制下，是與市場經濟相適應，並與中央預算權相對獨立的財政權。目前，為實行市場經濟體制的許多國家所採用。1993年，國務院頒發了《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》(以下簡稱決定)，該決定按照稅種劃分了中央和地方收入，其中，將維護國家權益、實施巨集觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共用稅；將適合地方徵管的稅種劃為地方稅。而地方則政則主要承擔本地區政權機關運轉所需支出，以及本地經濟事業發展所需支出。同時，該《決定》為完善我國分稅制提出了一系列相關的配套政策和改革措旌。其中提出，要改變中央代編地方預算的做法，每年由國務院提前向地方提出編製預算的要求，地方編製預算後，報財政部彙總國家預算。1994年，按照發展社會主義市場經濟的要求，我國實行了分稅制，調整了中央與地方的利益分配格局，為進一步理順中央與地方的財蛾分配關係，充分發揮國家財政的職能和作用奠定了基礎。由此，地方預算與中央預算分離，在劃分不同的稅種，不同事權的基礎上，中央預算與地方預算各自有了自己相應的預算空間。地方預算改變以往依附於中央預算的地位，成為一級獨立的預算。

　　理論研究與實踐表明，作為財政計劃載體的預算，具有明顯的法律性質。首先，任何國家都制定有規範預算程式，預算編製方法，預算調整等方面的法律文件，甚至都以法律形式將這一財政計劃行為予以制度化和法律化。其次，不同層級的預算，反映了不同級次的權力機關，行政機關及各部門的預算權力的運行許可權。有一級獨立的預算，就應有一級獨立的預算權。據此，地方預算權在分稅制和分級財政體制的背景下具有更為重要的意義。

　　地方預算權就是指地方各級權力機關、行政機關及其各部門預算單位享有的預算權。與中央預算權相同，既包括預算編製權、審批權、執行權，也包括預算執行的監督權。它是地方權力機關和行政機關及相關預算單位有關依法制定、實施和監督預舅的各項權力的統稱。

　　地方預算權首先應當是一種法定權力。權力只有存在法律的保障才具有實際意義。我國現行《預演算法》中明確規定，“國家實行一級政府一級預算”。“各級預算應當做到收支平衡”。這類規定肯定了地方預算的獨立性，有一級獨立的預算就應當有一級獨立的預算權。因此，地方預算權應當被肯定為法律賦予地方各級政府的權力。

　　其次，地方預算權應當是一種獨立權力。地方預算權是相對於中央預算權而言的，自我國分級財政體制確立以來，中央與地方的預算即開始相互獨立運作、自求平衡，地方預算改變了以往依附於中央預算的狀態，成為相對獨立的運作體系。地方預算權也自然成為獨立的權力而存在。強調地方預算權的獨立性是相對於計劃經濟體制下的地方預算面言的。“獨立”是相對的，地方預算與中央預算仍具有密切的聯繫，對我國巨集觀調控目標的實現具有重要的輔助作用。

　　再次，地方預算權應當是一種實有權力。地方預算與中央預算的脫離，使地方預算具有了與以往不同的重要意義。地方預算權也由此而具有了實際的內容。在舊的財政體制下，全國預算統一運作，地方政府的財政預算不存在自求平衡的要求，那H寸的地方預算與真『E的預算是存在很大差異的，在當時，地方政府的預算事實上也是被動地完成任務而已，無需發揮自身的能動性。現今的分稅分級財政體制下，地方政府在預算編製、項目支出選擇、預算執行等方面具有與以往極不相同的職責。

　　預算能力的強弱會直接影響本地經濟發展的績效。筆者所要研究的“地方預算權”即是建立在這種理論基點上的一種權力。

　　1.民主與法制原則

　　民主與法制是一個憲政國家的應有之義。在法治社會條件下，它是一切活動的基本原則，是一個國家擁有新鮮活力的基礎，是取得一切成績的力量之源。我國是社會主義國家，中國共產黨領導下的人民是固家的主人，國家政黨的一切活動都是代表人民完成的.是為人民謀取利益的，任何選擇都應是人民意志的表達。地方預算權是國家權力之一，其行使自然不例外。為此，我國《預演算法》規定，全國和地方各級人民代表大會審查本級預算(或總預算)草案及本級預算(或總預算)執行情況的報告；批准本級預算和本級預算執行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關於預算、決算的不適當的決議；撤銷本級政府關於預算、決算的不適當的決定。

　　良好的法律秩序是一切社會活動的需求。有法才能保證社會的詎常運轉，依法治國才能實現社會發展的目標。任何社會活動都應以法製為原則。尤其是涉及廣大人民利益的、由少數人代表廣大人民進行的社會活動中更是應強調法律的至上地位。

　　地方預算權，錶面是政府和權力機關的權力，而這一權力的行使緊系廣大人民的利益，它必須在法律的約束下進行，才能保證始終符合人民的利益。同時，法律也為這一權力的行使提供了充足的依據，而且，也只有在法律的支持下.這一權力的作用才能真正實現。

　　2.與地方財權、事權相適應原則

　　如前所述，有一級財政就應有一級獨立的預算。地方財政權是地方政府獲得財政收入並決定財政開支的權力，地方事權是地方政府依法管理本行政區域內的經濟、社會事務的權力。地方財政的支出不是盲目的，而是根據本地經濟社會發展的需要而確定的，所以，財政權應以政府事權為依據。財政預算是政府財政權的數字化的表現形式，預算在內容上應與政府財政權相適應，有多大的財政權就應在多大範圍內享有預算權。

　　財政預算也是政府事權實施的預計性安排。預算方案的確定是利益競爭的最終結果。地方政府的財政預算只能在地方政府享有的事權範圍內選擇利益目標，因此，地方預算權的行使應與其事權相適應，有一定的事權就應有一定的資金以供安排預算支出。

　　由此可見，地方預算權確定的基礎是中央與地方事權的劃分，目.地方預算權應與地方財權、事權相適應。有多少事權就應有相對應的可以支撐事權的財權，有多少事權就應有多大的預算權。只有這樣，才能做到國家經濟運行中的責、權、利相統一。

　　就地方預算權而言，代表財政權的預算權與事權不相適應，在不能得到中央財政有力和及時的支持的情況下，必然導致地方預算權的濫用，促使地方政府為滿足本地經濟發展的需要而採用其他手段融資，其中，地方政府發債就是一個明顯的例證。在類似這樣的問題沒有有效解決的情況下，不僅直接的破壞了應有的經濟法律秩序.而且影響了現有法律的權威性。因此，地方預算權必須與地方財權、事權相適應，這既是“預算”本身的應有之義，更是促進社會主義市場經濟發展之必需。

　　3.與中央預算相協調原則

　　有觀點指出，“依據財政分權理論，中央與地方各級政府有相對獨立的財政利益和一定程度的財政自主權，從而可以根據本地居民的需要獨立地從事各種地方性事務.以最大限度的追求地方財政的利益，促進地方經濟發展，實現地方利益的最大化。但由於地方政府的局部目標與中央政府的整體目標在某些時候會出現衝突，地方政府的短期逐利行為與中央政府的長遠發展規劃之間會產生矛盾。”因此，中央財政必須對地方財政進行一定程度上的調控，以促進全國經濟的協調、穩定發展。

　　據此，雖然我國稅制改革後，中央預算與地方預算相互獨立，自求平衡，一改以往統一核算的局面，但兩者之間依然存在著緊密地聯繫。兩者的相互獨立不是簡單的分離，而是由過去的簡單組合重新整合而成的新的有機體。例如，在地方預算不足的情況下，中央通過財政轉移支付對地方財政的支持，就是中央預算與地方預算相互聯繫的具體體現。所以，地方預算的獨立運作要堅持與中央預算相融調的原則，要在公共財政的運行過程中，與中央預算有機配合，有效發揮地方財政的作用，在全國經濟健康發展的過程中，有效促進本地經濟的繁榮。

　　(一)各國“地方預算”概念的分析

　　目前，許多國家的預算系統都包括地方預算這一組成部分，只是在地方預算中對“地方”這一概念範圍的界定略有不同。

　　在匈牙利，預算體系由中央預算和地方預算組成。中央預算是指中央行政和經濟管理機構，以及直屬這些機構的中央預算機構，如法律機構、高等教育等單位預算。地方預算包括州、首都、州轄市和鄉預算，如地方行政機構和地方預算管理機構的單位預算。匈牙利的地方預算不列入中央預算，中央預算通過預算程式向地方預算直接提供預算補助，以使地方預算達到收支平衡。”1可見.在匈牙利，地方預算的概念與我國相同，就是指與中央預算相對的中央政府以下的各級地方政府的預算。

　　俄羅斯聯邦預算體系由聯邦預算、聯邦主體預算和地方預算三級組成。“地方預算”則應該是除聯邦政府和聯邦主體政府之外的，聯邦主體政府之下的政府的預算。

　　因此，俄羅斯的地方預算，從行政範圍上講要小於匈牙利地方預算。但是，俄羅斯的各級預算都具有很強的獨立性。主要表現在：“每一級預算都具有獨立性，這種獨立性的基礎是，每級預算都以其自有收入作為主要收入來源，每級政權機關都按自治原則決定預算資金的使用方向，在預算執行過程中形成的資金餘額或額外收入不得徵入上級預算，每級政權機關只能在其自有收入的範圍內規定稅收優惠及其它優惠措施等。”

　　印度是聯邦制困家，聯邦與邦的財政權由憲法做出規定。其預算由聯邦預算、邦預算和地方預算三級組成。但邦以下的地方政府不能作為獨立實體獲取其自身的資源，而是f=}=|邦政府根據憲法規定屬於邦政府稅源收入作統一的調配，對地方政府給F補助。可見，印度地方預算的概念在行政級別上與俄羅斯的地方預算是相同的。但由於印度憲法的限制，印度的地方預算並不是獨立的一級預算，這與匈牙利、俄羅斯及我國的地方預算都存在根本性差異。

　　此外，由於各國政治體制和文化傳統的差異.地方預算在各國的含義略有不同，但地方預算的運行中依然有許多相通及可交流並相互借鑒之處。

　　文中討論的“預算”是指政府的一種受法律約束的經濟活動，即政府預算。

　　從內容角度看，它是經法定程式批准的政府年度財政收支計劃：從形式角度看，它是政府財政計劃的一砷數字化表現形式，又或者說是貨幣金額的量化。地方財政從內容上看，其收入主要包括國家劃歸地方的地方稅種，中央地方共用稅種屬於地方財政享有的部分，中央返給地方的補助及各種非稅收入。從程式L來看，各級地方政府的預算部門按照法律規定的程式和預算編製方法，對本級地方財政收入的數額及其來源，做出預先的計劃和預測，形成財政收入。同時，預算也是一個利益選擇的過程。因為，財政支出的選擇範圍是十分廣泛的，但財政收入是有限的，它並不能覆蓋所有的利益項目。所以，預算主體必須在不同的利益之間進行權衡，做出選擇，從而確定財政支出的方向。由此可見，地方預算是地方財政的是礎，它把握了地方財政“一進一齣”兩個口。地方預算權是地方財政權的前提。沒有地方預算，就無法切合實際的確定財政收入，自然就無法充分發揮財政職能作用，從而限制了地方政府以財施政能力的發揮。

　　地方預算又是地方財政權的規矩。俗話說，“沒有規矩不成方圓”。通過預該往哪裡花、陵花多少、由誰來花，這些都是預算程式所涉及的內容。事實上.對預算報告的審批、對預算執行的監督，就是對財政權行使的審查與監督。預算報告的內容是財政活動的文件形式的綜合，是對財政活動由實踐向文字的改變，預算執行是財政活動貨幣量化的形式。它反映了財政活動的傾向性。因此，對預算(執行)報告的審查，其實就是對財政活動的審查，對預算報告審查通過，就是對財政活動計劃的肯定，這種肯定不是簡單的形式上的審批，而是具有法律意義的硬性的約束，是未來一年內財政活動必須嚴格遵守執行的財政綱領。因此，財政權的行使必須在行使預算權的前提下和尊重預算權的基礎上進行，而不能隨心所欲。

　　地方預算的確立，在促進地方經濟與社會發展方面，取得了明顯的成效。區域經濟政策的傾斜，地方預算權的積極行使，使一些地方迅速改變了原來落後的局面，一躍成為經濟發達的地區。但是，任何體制的建立和完善都有一個逐步完善的過程。我國地方預算權的實施，依然存在著一些亟待解決的問題。

　　一、財權和事權配置不統一

　　1.我國各級地方政府事權安排的現狀及原因

　　我國是一個人口眾多、地域廣闊的發展中國家，我國的政府體系包括中央、省(自治區、直轄市)、地區(地級市、自治州)、縣(縣級市)和鄉(鎮)共五級，較為複雜，給我國各級政府事權的明確劃分帶來一定困難。此外，我國憲法對中央和地方政府職責範圍作了原則上的規定，但可操作性差；目前，也沒有其他相關立法對各級政府的事權加以明確劃分。《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》中指出，應“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性、積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等方面的管理責權。屬於全國性或跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬於面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬於中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理範圍，分清主次責任。根據經濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障領域的分工和職責”。該《決定》為我國中央和地方事權的劃分指出了方向，但其僅是原則性的。在實踐中，中央和地方政府的事權劃分，除外交、國防等明確歸中央所有外，其他並無明顯區別。總體分析，我國各級政府事權劃分不清晰，究其原因，主要有以下兩點。

　　首先，市場與政府職能界定不清，政府越位與缺位並存。

　　我國經濟尚處於轉軌時期，市場發育不充分、體系不完善、機制不健全，在現行政府職能作用的過程中，一方面，一些政府依然沒有準確定位，繼續承擔著本應由市場做的事情，不僅掩蓋甚至抑制了市場的作用，阻礙了市場經濟的正常發展，同時也浪費了大量的財力、物力、人力：另一方面，由於一些本應由較高級政府承擔的公共職能，在我國由較低級政府承擔，然而，較低級政府並不具備良好的履行相應職能的條件，從而導致這些公共職責的履行並不到位。

　　其次，各級政府事權並無明確而正式的劃分，實踐中具體配置不合理。

　　隨著經濟改革的日益深入，各級政府事權分配在一定程度上出現了“上下不清”問題。事權長期層層下移，造成中央與地方事權錯位、地方各級政府之間相互錯位。

　　由於最基本的公共產品職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔。能力比較強的省市政府沒有提供基本公共產品，而是試圖提供一些促進市場發育的中介功能。能力最高的中央政府雖然全面介入各個層次的公共產品提供，但存在輕基本、重高端的特點。

　　同時，上下級政府之間事權範圍的劃分隨意性很大。在垂直體制下，上級的法律事權往往成為F級的當然事權，現實中上級通過考核、一票否決等程式將本級責任分解成了下級的責任，出現所謂“上級請客、下級買單”的狀況。此外，省以下各級政府事權劃分不統一、不規範，省與市縣政府問事權錯位也是事權劃分不清的一個重要表現。

　　較高級政府集中了過多的基礎建設和經濟建設支出份額，對農村的扶助支出主要落在了縣鄉政府身上，基礎教育和公共衛生這類區域性外溢效應較強的公共產品過多地由縣鄉政府承擔，主要的社會保障支出落在地縣兩級政府，直接增加了基層政府的事權負擔。

　　2.各級地方政府財權配置的現狀分析

　　我國現行的財權配置格局形成於1994年的分稅制的實施。國務院在1993年《決定》中就對各級政府的財權劃分了界限，1994年稅制改革後，進一步確定了中央與地方收入劃分的基本框架，後經多次調整基本情況如下：“中央固定收入包括關稅、海關代徵消費稅和增值稅、消費稅、來自鐵道部門、商業銀行總行和保險總公司的稅收等；地方固定收入包括營業稅(不含鐵道部門、商業銀行總行和保險總公司集中交納的營業稅)、城鎮土地使用稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅(不含鐵道部門、商業銀行總行、各保險總公司集中交納的部分)、房產稅、車船使用稅、印花稅、農牧業稅、耕地占用稅、契稅、遺產和贈與稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等；中央與地方共用收入包括：增值稅、企業所得稅、資源稅、證券交易稅等。”

　　自中央和省級政府的稅收劃分確定後，各級地方政府開始在本級和F級之叫進行收入劃分，對本級和下級政府的財權配置進行了調整，轉向分稅制體制。由於各省獨立進行，沒有統一的規範，因而各地差異較大。但大多數上級政府允許本級與下級政府對數額較大、較穩定的稅收種類實行共用，而縣鄉兩級政府通常只享有零散、數額小的稅種，加之中央著力解決“三農”問題，推出取消屠宰稅、農業特產稅，並逐步取消農業稅等政策，使縣鄉財政收入大幅度下降。又由於稅收立法權集中於中央，地。方政府缺乏調節本級財政預算內收入的自主權，從而激勵了地方政府挖掘非正式的預算外收入，引發了政府部門的某些不規範行為。

　　分稅制改革後，中央稅、中央與地方共用稅、地方稅的立法權都集中在中央，且地方稅的開徵與停徵權、稅目稅率調整權也大部分歸中央.只是在一定範圍內把部分行業、某些產品的稅收減免權下放到省級。這種做法忽視了各地社會經濟條件的差異，不利於地方因地制宜地安排財政預算與管理，不利於地方經濟發展潛力的挖掘。

　　3.地方政府事權、財權配置中存在的問題

　　事權的實現需要相應的財權予阱保證，財權的界定應以事權為依據.財權的大小影響著政府履行職責的效率。只有財權與事權相對應，爿能真正發揮財政作用，促進經濟的快速、健康發展。但是，我國目前在這方面依然存在一些問題。

　　首先，各級地方政府事權、財權配置不對稱。現行稅制下，財權過於集中於上級政府，事權過於下放到下級政府，由於下級政府沒有充足的融資渠道，從而加大了下級政府的負擔，進而導致地方政府財政普遍困難，甚至產生了地方政府巨額財政負債的現象。尤其在稅費改革之後，農民的利益得到保障，地方財政卻是雪上加霜。

　　其次，上級政府擁有決策權，但不負擔某些公共服務供給責任，部分公共產品如鄉村公路、農村教育等，提供的責任義務主要由縣、鄉等基層政府承擔，但這些政府並不擁有與履行義務相對稱的財政權，在一定程度上造成了個別層級政府在公共服務上的責權利不對稱的局面。

　　二、地方政府舉債問題分析

　　1.地方政府舉債的現狀分析

　　有學者指出，“從財政的角度而言，地方政府的債務是指地方政府作為債務人要按照協議或合同的約定或者依照法律的規定向債權人(可以是各類民事主體)承擔資金的償付義務(不包括已履行義務的債務)。”地方政府的債務是以多種形式存在的，它不僅是地方政府通過發行債券所形成的債務，還包括地方政府通過信用手段取得的財政收入和地方政府擔保的部分債務。

　　目前，我國對於地方政府債務的管理不規範，有些政府部門的債務薺沒有納入財政部門管理或者尚未編入地方政府的財政預算，但由於這些政府及其部門的債務終究要以財政來償還，這無疑加大了政府的負擔，同時也給地方政府的財政帶來了風險。

　　首先.我國地方政府債務融資機構本身管理不規範，合法與不合法債務並存，很難對地方政府的債務總量進行全面統計和控制；極易造成債務規模超過地方政府財政承受能力的局面，導致債務償還危機的出現。

　　其次，為緩解經濟發展所需的資金壓力.充分促進經濟發展，許多地方政府都會藉助國際機構的幫助，利用國際機構的項目貸款開發新的經濟增長點，以期用該項目的盈利在促進經濟發展的同時償還貸款。但事實上，許多項目的收益並不樂觀，要依靠項目本身來償還貸款是存在很大困難的，貸款資金的使用效率十分低。貸款到期將給地方政府帶來新的償債壓力。

　　在現階段，地方政府舉借債務是與我國法律相悖的行為。我國預演算法規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債務。””國務院也曾另有文件規定，除國務院規定外，地方政府不得向社會公開集資，任何形式的有償集資利率不得超過同期團庫券利率。上述各種規定都為控制地方政府實行預算赤字的債務融資提供了法律依據。但是，在實踐中，地方基礎設施建設資金短缺的壓力也使一些地方政府採取規避措施，繞開《預演算法》的限制，通過一些同地方政府有密切聯繫的企業發行企業債券或採用其他方式舉借債務，為市政建設融資，以促進經濟發展。例如，1999年11-12月，上海市久事公司和上海市城建投資開發公司分別發行了6億元和8億元企業債券，全部用於上海市的市政建設：同年7-9月，長沙市發行了1.8億元債券，所籌資金用於長沙市二環線工程的建設。

　　2.地方政府舉債的原因分析

　　地方政府債務的長期存在，並保持有增無減的發展勢頭，具有其深層次的社會和經濟原因。

　　政府和市場關係處理不到位是根本原因。政府和市場的定位，在理論界已十分清晰，但地方政府在實踐中依然如故。當前，地方財政支出範圍不僅包括公共機構、公共服務等項目支出，而且還包括大量競爭性領域的開支，如撥付企業虧損補貼、彌補企業資本金等。在經濟改革中，有相當數量的事業單位已走向市場，收入規模相當可觀，但財政仍須對其提供經費。財政支出範圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決，結果造成應該由財政承擔的事情財力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，扭曲了分配關係，加劇了地方財政收支的矛盾。如何填補財政空缺，如何為政府的事權提供經濟來源，在這樣的壓力下，我國絕大多數的地方政府選擇了與預演算法規定相違背的道路——舉債。

　　從總體上看，目前的地方政府大多存在自發尋求融資渠道和變相發債的現象，但融資行為缺乏統一的規範化管理：一方面，地方政府發債融資的行為缺乏明確的法律依據，管理分散，未能建立有效的償還機制和決策責任機制，存在明顯的短期行為：另一方面，低水平的融資方式限制了金融市場的發展，也加大了地方和國家的會融風險。這些問題的存在，不僅大大降低了《預演算法》的威信，更重要的是這繪經濟的長遠發展埋下了隱患。

　　三、地方預算體系中存在的問題

　　預算，以經濟文件為載體，在形式上表現為一定時期經濟發展的計劃和安排，是社會經濟進程的量化反映。但究其實質，應是一種硬性的具有法律約束力的綱領性文件。預算是財政收支計劃，財政即“財”與“政”，是經濟和政治的結合，是社會有序發展的整體規劃和部署。因此，預算對於我國經濟的發展具有至關重要的作用。但實踐中，我國的預算，尤其是地方預算卻存在著諸多問題。

　　地方預算是圖家預算的重要組成部分，與中央預算具有許多共同性，因此，地方預算中存在的一些悶題是它與中央預算菸有的，也有一些是地方預算特有螽≈。

　　1.地方預算缺乏嚴肅性、權威性

　　地方預算是地方政府對未來一定時期內本行政區域經濟發展的數字化的規劃，一旦經批准應強制執行，應具有較強的嚴肅性和權威性。但是，目前我國地方預算編製上缺乏這種特性。

　　首先，《預演算法》自身的不足影響了其權威性。我國《預演算法》實施於1995年，時隔十多年，我圜的經濟狀況發生了很大的變化，預算了：作的理論研究逐漸深入，實踐方法也不斷更新，方方面面部在隨著經濟的變化而f=|益科學化和完善化。許多J J=]有的規定和制度已不再適應今R的預算實踐，尤其以我國地區差異明顯的國情作背景，十年來一成不變的《預演算法》更顯得不台時宣。要使預算更為科學，就有可能在一定程度上背離《預演算法》，久而久之，必然影響《預演算法》的權威。

　　其次，《預演算法》本身的一些規定使預算帶有了天生的柔性，大大減弱了預算本應具有的剛性特征，使得預算這一對未來的經濟發展的嚴肅地、精心的安排可以在成型之後以其他法律規定不明確的理由予以更改。例如，按照我國的預算編製程式，每年下半年凋整預算，對於既定的預算編製方案可以根據實際的預算支出對預算編製進行相應的調整。但是，對於預算調整的規定又比較籠統，這就使得本應具有極強的嚴肅性、法律性的預算缺乏了法制性、權威性；使得硬性約束的預算成了具有較大彈性的普通文件。

　　2.地方預算科學性不足

　　預算是一種預測估算，它既要符合國家的方針政策和經濟發展的客觀規律，又要結合各項收入的內在聯繫，進行科學周密的測算和安排。但是，我國地方政府的預算編製長期以來只是在既定的收支之問安排資金，對未來的分析預測工作不足，且缺乏科學性，並沒有將預算編製和經濟預測結合起來。

　　我國地方預算的編製基本是由財政部門一家負責。自1994年我國開始試行零基預算，以量入為出、收支平衡為原則，有效地加強了預算管理，在一定程度上壓縮了不必要的開支，但並未解決根本問題。即使採用零基預算，大多地方政府也並未真正理解零基預算的內涵，只是註重定編、定額的錶面工作，預算依據不充分、測算方法不科學，致使地方預算中有些定額的設定不盡合理，特別是在一些項目經費的分配上，由於缺乏科學可靠的標準，財政部門往往憑關係、做人情；相關利益部門也往往在預算編製時依靠“勤跑腿”解決本單位的財政經費問題。這樣的地方預算人為因素大，抹煞了預算本身的實際意義。

　　3.地方預算透明性有待提高

　　預算的透明度應表現在預算編製本身的透明度和對預算編製監督的透明度。目前，我國預算科目設置較為粗糙，除了部分項目外，許多支出項目只有一個大概的數字而已，並不能反映資金的支配過程和具體方向.這是提高預算透明度的首要障礙，也是造成預算監督不力的重要原因。

　　4.地方預算監督不力

　　從實踐情況看，地方預算監督不力主要表現為：一是，預算審查時間短。我國對預算編製的監督比較簡單，3月份開始由人代會討論預算草案，當月就完成預算的審核。地方預算的審查時間更短，這樣短的時間很難對預算進行較為詳細的審核，最後階段人大對預算的審查與監督只能流於形式。“”二是，人大代表預算監督專業性不高。

　　我國政治制度的特點決定了我國人大代表來自於各行各業，他們肩負著代表廣大人民對預算報告進行監督的職責，但絕大部分人大代表由於自身素質的限制對於預算報告不知所云，加之預算報告非常簡單，從而導致這一監督環節的作用並沒有真正發揮出來，使得看似透明的預算報告其實並不透明。

　　5.地方預算內容不完整

　　地方預算的完整性是建立規範化、法制化預算的前提條件。長期以來，我國地方政府財政收入有預算內和預算外資金兩塊組成，但在財政支出時則主要是針對預算內的資金進行分配。預算外的資金大都留作原單位自用，又沒有對其進行有效的管理和監督，使之由經濟發展的資源力量變質成了“小金庫”。這大大降低了政府財政的巨集觀調控能力，助長了小團體利益，不利於經濟的整體規劃和發展。

　　6.預算資金使用效率不高

　　在預算執行的過程中，有些部門不依照預算來約束資金分配，而是在使用資金之後，根據自己的使用情況對預算計划進行相應的調整；或是不嚴格按照預算的巨集觀部署進行積極活動，例如，把本應用於教育發展的資金，臨時用於政府部門所瞄準的並未在預算中列入的經濟項目，萬一這一項目發展不順利，不僅浪費了資金，更重要的是妨礙了經濟的JJl嬌lJ發展。這些現象的存在，導致預算資金使用效率的下降。

　　四、非稅收入的管理不容樂觀

　　1.非稅收入的內容

　　非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬於財政資金的範疇，長期以來，我國一直使用“預算外資金”概念和口徑，在國家正式文件里，最早出現非稅收入一詞是在《財政部、中國人民銀行關於印發財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其後，《關於2002年中央和地方預算執行情況及2003年中央和地方預算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”，2003年5月發佈的《財政部、國家發展委員會和改革委員會、監察部、審計署、關於加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》(財綜[2003]29號)的文件中，第一次對“非稅收入”概念提出了一個較明確的界定：中央部門和單位按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬於政府經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬於政府非稅收入。。73非稅收入包括預算內的非稅收入和預算外的非稅收入兩部分。預算內的非稅收入主要包括國有企業上繳利潤，國家能源交通重點建設基金收入和國家預算調節基金收入，各種專項收入，基本建設貸款歸還收入，事業收入、公產收入，罰沒收入，行政性收費收入等；預算外的非稅收入主要指國務院或財政部、國家計委批准設立的行政事業性收費和基金以及由省級人民政府或省級財政、計劃部門批准設立的行政事業性收費和基金。這種從“預算外資金”到“非稅收入”的轉變，標志著我國在建立公共財政體系，規範政府收入機制上認識的深化。

　　2.非稅收入管理中存在的問題

　　實踐中，我國預算內的非稅收入與預算內的稅收雖然在管理上都己納入預算，但對兩者的管理程度、力度還存有差別。非稅收入管理中存在的問題主要表現為兩方面。

　　第一，預算內的稅收和非稅收入並未在預算實踐中得到同樣的重視。第二，預算外的非稅收入管理混亂。行政事業性收費等收入被排除在預算外是受客觀條件制約而不得不採用的辦法。這部分收入穩定性差，收入沒有規律，若納入預算定會影響整個預算的穩定性。而目前我圍大多數地方政府財政依然帶有濃厚的吃飯財政的特征，預算內收入畢竟是有限的，且由於其管理較為嚴格，在支配程式上較為複雜，因此，為了本地區的經濟發展或是政績工程完成的需要，地方政府自然會產生增加可支配收入的需求。預算外資金由於具有穩定性差、透明度低等特性，地方政府在使用時，比使用預算內資金具有較大的靈活性和操作的便捷性，無形中擴大了地方政府的財政支出的自主權，為地方經濟發展提供了重要的經濟保障：而這種自主權也在一定程度上激勵地方政府或部門擴大預算外資金數量和內容的欲望。

　　現今，我國預算外資金的管理本身就較為混亂，且調控力度比較弱，不僅削弱了財政的巨集觀調控能力，尤其是由於對其管理不善所引發的諸多問題更促成了預算外資金管理混亂的惡性迴圈。

　　五、完善地方預算權的法律對策

　　(一)統一地方財權和事權

　　1.明確財權和事權統一的基本原則

　　改革、完善地方政府財權、事權的配置問題，應堅持以下原則：

　　(1)法制原則。我國的發展目標是實現法治國家，社會主義市場經濟是法制經濟。因此，法制是規範和約束一切經濟和社會活動的基本原則。在完善地方預算權的過程中，地方政府財權和事權的配置是基礎，應當從法律上對這一關係地方預算權合理運行的重要問題進行界定。不僅要明確規定各級政府的事權劃分，也要將相關的財權配置列入法律條目，從而為地方預算權的執行提供相關的法律依據。

　　(2)市場優先、政府補充原則。政府的工作應定位在彌補市場失靈、保證公共產品有效供應的職責上。要分清政府職責，就要首先明確市場可以做什麼，在市場和政府之間做出明確的職責劃分，確立“市場可以解決的由市場解決，市場解決有困難的由政府幫助解決。市場不能解決的才由政府出面解決”的思想，明確政府的職能即糾正市場缺陷，彌補市場失靈。真正轉變政府職能，合理確定政府職責範圍，為地方預算確立合理的選擇方向。

　　(3)發揮地方民主性、尊重地方多樣性原則。各級政府的事權所涉及的內容與本地人民的生活密切相關，因此，在事權不確定的情況下，應充分聽取人民的意見，可以通過設立公玎聽證、咨詢等程式，有效吸納人民的良好建議。此外，由於我國地域外廣闊，地區之間的差異，尤其是經濟差異較大，東部沿海與中西部經濟水平和社會發展的巨大差異，決定了不同地區對公共服務的不同需求和偏好，這不僅影響了地方政府提供公共服務的能力，也決定了地方政府提高公共服務的不同方向。因此，地方事權的確定，應因地制宜，而不應千篇一律、忽視區域差異。

　　(4)事權和財權配套原則。事權和財權是密切聯繫的，事權和財權的配置應當相對稱。在合理確定事權的同時，應當理順財稅若系，合理劃分收入，提高各級地方政府的財力自主程度。

　　2.統一事權和財權配置的具體措施

　　(1)應根據公共產品姐眭質準確劃分各級政府事權。全國性公共產品由中央政府提供，地方性公共產品由地方政府提供，在地方政府管轄範圍之內的事務由地方政府管轄，超出地方政府管轄範圍的事務，由中央政府出面協調。做好這項工作的前提是要明確全國性公共產品的界定。應當以受益來劃分。對受益範圍屬於全國的或跨區域的，應由中央政府提供，而受益範圍屬個別行政區域的公共產品，則應由地方政府負擔。

　　(2)建立符合我國現階段國情的稅收立法權，為財權配置奠定基礎。我國稅收立法權的配置，應當實行以中央政府為主、地方政府為輔的原則。稅收是一國經濟收入的重要組成部分，對一國經濟發展、社會穩定具有重要意義。中央應保持對稅收立法權在一定程度上的控制。但是，由於各地經濟發展存在差異，一定稅種在不同地區有極不相同的經濟作用，而且，各地經濟水平不同，對統一稅種的起徵點、稅率等也不宣千篇一律。因此，應賦予地方政府相應的立法權。這樣，不僅可以節約法律資源，而且能使稅收立法符合各地經濟發展的需要，避免立法統一但不符合地方實際的狀況。

　　(3)頒佈規範性文件，為地方政府事權和財權的配置模式提供法律依據。目前，各界都在強調要統一地方的事權和財權。以筆者之見，首先應以較高階位的規範性文件明確地方事權到底應包括哪些內容。這樣，既可以為地方的政府活動提供明確的法律引導，避免政策性規定約束不力的情況：同時，以法律的強制性規定確定地方政府的事權和財權，也可以避免政府之問爭奪稅源或推諉經濟建設責任的現象，從而提高社會發展的效率：而且，可以為社會監督政府行為提供依據，以防止地方政府越權行事或不作為現象的發生。

　　(4)阱一定的事權為基準，確定相應的預算權和財權，以提高地方發展經濟的積極性。有一定的事權就應有一定的財權，有財權的保障，事權才有意義。地方政府的財權，主要表現為地方政府的稅收權力，這一權力的範圍在相關文件中已有具體規定。財政收入總是一定的，而目前地方政府的事權卻通常超過了它的財權，地方財政預算支出供給範圍相對其預算收入過於寬泛，使得地方政府的財力無法滿足本地區經濟發展的需要，不利於地方政府預算資金的集中利用，從而限制了公共產品服務的有效提供。因此，應在合理確定地方政府事權的基礎上，保證財力的積極配合。增加一定的事權，就要解決相對應的資金問題，糾正以往給任務不給錢，下訂單不付賬的問題。只有使地方政府的事權和財權統一了，才能改變政府難辦事的局面，才能真正提高地方政府工作的積極性。

　　(5)對地方財權和事權行使的監督問題。強調財權與事權相統一的前提是，要求地方政府嚴格按照事權的範圍合理利用財權，以真正發揮政府的職能作用。但是，有權力的地方就很有可能存在濫用權力的現象，尤其是這樣的權力又被給予了一定的經濟支持，對於這樣的權力的監督就顯得尤為重要。因此，應充分發揮人大代表對地方政府工作的監督作用，加大監督力度，並調動社會監督力量，保證地方政府財權的行使、事權的實現能夠符合人民的根本利益。

　　(二)促進地方發債融資合理髮展

　　1.理論依據

　　提供公共產品或公共服務是市場經濟條件下政府最重要和最基本的職能。公共產品，按J暇受益範圍劃分，可分為全國性公共產品和區域性公共產品。我國地域遼闊，不同地區的人民之間對區域性公共產品的要求內容和程度是不同的。地方政府對於瞭解本地居民的偏好方向具有極大的優勢，因此，由地方政府來提供區域性公共產品較為合適，但繁雜的公共產品的提供任務使得地方政府的既有收入遠不能負擔，因此，應尋求一種合理渠道以解決地方政府在經濟發展中的資金短缺問題。。?在分稅分級財政體制下，地方政府的財權與中央政府的財權在性質上應當是相同的，是各級政府的獨立權力，也應當是完整的權力。我國中央財政權中包含有發債權，地方財政權中也應當包含發債權。國家公債中應當包含地方公債，地方公債應當是公共財政的有機組成部分，地方政府的舉債權應是規範的分稅制財政體制下各級政府應有的財權，這是財政分權的客觀要求。所以，現階段合理髮展地方政府發債行為在我國是必要的、也是可行的。

　　(1)賦予地方政府舉債權，是落實地方財政的必然要求。地方政府的公共職能是多方面的，且隨著市場經濟的發展和人民生活水平的提高，地區居民對區域性公共產品的要求內容越來越多樣化，水平也越來越高。但實踐中不允許地方政府舉債，而只能通過地方性的稅收和地方性收費來提供地區經濟發展的資金來源，這遠遠不能滿足地方的各項支出，故從促進經濟順利發展的角度講，應該給與地方政府一定的舉債權，以保證地方經濟發展具有強大的財力支持。

　　(2)賦予地方政府舉債權，有利於緩解中央政府的經濟壓力，促進地方經濟發展潛力的開發。借鑒國際的成功經驗，各個實行分稅分級財政體制的國家大都賦予地方政府舉債權.既調動了地方政府的積極性，緩解了地方經濟發展的資金壓力，促進地方經濟的個性化發展，充分開發了地區經濟的優勢和潛力，也有效減輕了中央政府的經濟壓力。

　　(3)賦予地方政府舉債權，有利於完善我國金融市場、金融體系並健全巨集觀經濟調控體系。地方政府舉債的主要方式是發行政府債券。我國目前的債券市場主要存在國債、政策性金融債和少量的公司債。地方政府債券安全性較國債低，但比公司債高：其收益率應較國債高，而較公司債低。可以說，地方政府債券將為投資者提供一個安全性較高和收益穩定的投資品種，更易於吸引資金。

　　發達國家的經驗表明，貨幣政策是以金融體系為依托的，沒有健全的金融體系，就談不上良好的傳導機制。我國金融體系和資本市場的不完善，突出表現在地方政府債券或機構債券市場發育不充分。因此，從完善我國金融體系和貨幣政策傳導機制的考慮出發，應該促進並採取措施逐步培育我國地方政府債券的市場。

　　2.地方發債融資應遵循的基本原則

　　第一，償債能力原則。地方政府發債籌資的數量必須與其以後的償債能力相一致。這就要求地方政府必須結合自身的收入狀況、還債能力的科學預測，慎重權衡發債的規模，並且須經同級立法機構的審議批准。

　　第二，效益原則和謹慎原則。地方政府在發債籌資時，必須充分考慮資金的使用效率。為謹慎的防範風險起見，我國在現階段應強調所籌集的資金一般只能用於建設性項目支出，而不能以平衡經常性收支赤字為目的，經常性收支的缺口只能由地方政府通過其它的增收節支的辦法來解決。但要承認，這單所說的效益包括直接效益和間接效益。直接效益是指項目自身所能產生的經濟效益；間接效益是指該項目本身經濟效益不明顯，但通過其它方面可以表現出來。地方政府發債籌資以後，必須確保這些資金投資於能產生效益的項目上。

　　第三，債務統一管理原則。整個政府體系的舉債總量需要由中央政府做統籌控制，以規避各地方分散決策可能帶來的債務總規模過大的風險。這就需要建立明確的、有效的中央審批制度。按照債務統一管理的原則，應考慮在中央級設立公債管理委員會，負責通盤設計全國範圍內公債(包括國債和地方債)的規模和發行進度，並從事全國地方債務的統籌協調與監管工作。除審查各地的債務發行規模外，還要對地方公債發行、使用、還本付息等操作進行監督和檢查。對各地債券應組織實旌必要的信譽評緞並適時公佈，以促使地方政府嚴格遵守法律和制度的規定，保持良好的發債業績和記錄。

　　3.促進地方發債融資合理髮展的措施

　　如前所述，我國立法並未賦予地方政府舉債權。但是，從實踐中來看，1994年的分稅制已經為地方政府發債的問題埋下了伏筆。分級財政體制的建立應該允許地方政府在一定的約束條件下舉債，以籌集資金用於本地區的經濟發展，否則不利於地方政府因地制宜地根據本地建設的需要來安排資金，更不利於減輕中央財政的債務負擔和防範債務風險。在目前，地方政府舉債已是一個普遍存在的現象，要完全禁止是沒有必要的。目前，我們應該做的是為地方政府舉債提供相應的法律依據，通過法律來規範政府的舉債行為，同時為地方政府債務風險防範提供指導，引導地方政府的舉債融資能力逐漸提高。

　　第一，切實轉變政府職能，有效減輕地方政府的債務融資壓力。地方政府融資現象存在，根本原因在於地方政府依靠原有的財政能力難以擔負其支出負擔。因此，要根本解決債務融資問題，促進地方政府發債融資合理髮展，就必須儘快轉變地方政府的經濟職能.使地方政府由參與市場的角色轉變為服務市場的角色，規範政府職能，使有限的財政利用到真正需要的地方，準確界定地方政府需要出面的領域，真正有效把地握地方政府債務融資的空間。

　　第二，儘快修訂《預演算法》，為地方政府舉債提供法律依據。我國現行《預演算法》中不允許地方政府發債的規定已經不能滿足目前經濟發展的需要，這一規定的存在甚至妨礙了地方經濟的發展，應加快《預演算法》修改的步伐，儘快為地方政府的發債融資行為的合理髮展提供良好的法律支持。因為，只有切合實際的法律才能更好的規制社會行為，才能真正樹立法律的權威。

　　第三，借鑒國外先進經驗，儘快建立合理的地方公債制度.有效規範地方政府的融資行為。發行公債，是政府為發展經濟、緩解經濟壓力兩採取的融資行為。自分稅制以來，地方政府與中央政府在財政上相對獨立，再加上事權的逐級下放，各級地方政府面I瞄著艱巨的基礎設施建設任務，但是，財政本身的能力畢竟是有限的，地方政府缺乏必要的籌集資金的能力和權力，必然會影響其提供公共產品的能力。因此，應借鑒國外分稅制條件下地方政府公債制度建立的經驗，儘快建立符合我國國情的地方政府公債制度。建立公債立法，以法律的形式確立地方債券的發債主體、發行規模、發行種類、期限和用途，以防止地方政府借發債機會擴充部門利益。

　　第四，加強地方政府債務管理，積極防範與化解地方政府債務風險。地方政府融資應通過專門機構運作，債務信息必須公開，加強地方政府債務的透明度，以保證對地方政府債務的有效監督。同時，必須保證地方政府債務融資行為的科學性，堅決杜絕行政領導盲目拍板的做法，要嚴格地方政府債務投資的決策責任。而且，一定要對融資項目進行監控，督促項目單位制定並落實償債計劃，地方政府也應把償債資金納入預算，以更為有效的防範償債風險。

　　第五，地方政府舉債應在法律允許的範圍內，綜合考慮政府的償債能力，充分考慮資金的使用效率。同時中央應制定相應的規定，以審查各地的債務發行規模，並對地方公債發行使用等進行有效的監督和檢查，尤其是要處理好地方政府公憤和國家債券之間的關係問題。此外，地方政府在發行公債前，應作大量的市場調查和有效的數據分析，充分估計發債的社會風險和經濟風險，併為防範和化解風險制定可靠的措旌，為發債融資創造良好的環境。

　　(三)完善地方預算體系

　　1.完善我國現行《預演算法》及配套法律法規

　　我國的《預演算法》自1995年實施以來.對經濟的發展起到了極大的促進作用。

　　但是，隨著我國經濟的飛速發展，經濟領域出現了許多新問題，預演算法的一些規定己不能適應新形勢發展的需要，因此，為了進一步加強預算管理，首先應該對預算基本法即我國的現行預演算法進行適宜的修改和完善，並修訂與財政預算管理直接相衝突的法律和規章的有關規定。其次，各地應根據本區域的實際情況制定相應的預算管理規定。在符合預演算法原則的前提下，進一步對預算的程式進行合理的完善。

　　從上述兩個層面對預算管理進行法律規範，既給預算管理以較高階位的法律依據，以彰顯預算的權威性，同時也給與地方預算以相應層面的法律規範，以配合地方預算的局域性需要，發揮地方預算的地方特色，在保證預算的嚴肅性的前提下，更好的促進地方預算真實性的表現。

　　2.成立專職預算編製機構

　　科學的預算對經濟發展具有重要的作用，預算的編製應當是一件嚴肅而謹慎的事情，其編製過程需要專門的具有相關知識的人士參加，並且有一定的制衡關係的部門對整個編製過程進行監督，防患於未然.以減少預算在審議階段才被否決時所造成的資源的過多浪費。因此，應當成立一套相互制衡、運轉協調的預算編製組織系統。例如，在財政部門內部成立專門的預算編製機構，統一負責預算編製工作，弗在同級政府中設立預算顧問委員會，邀請財政、稅務、計劃、金融專家等人士參與預算編製，增強預算編製的科學性，使其真正起到指導經濟發展的作用。

　　3.進一步推進預算編製方法改革

　　(1)堅持以編製綜合預算為原則。地方政府應當加強對預算外資會的管理，擴大預算編製的範圍，對於現在還存在的預算外資金要納入預算管理，把預算內和預算外資金結合起來，建立統一的政府預算體系。這樣可以充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既可以為實現政府決策的科學化提供完整的資料，又可以反映政府控制、調節的財政性資金的流量和流向，完善政府的分配調節與臨督功能。

　　(2)切實實行部門預算。部門預算是由政府各部門編製.經財政部門審核後報經立法機關審議通過的反映部門所有收入和支出的預算。部門預算以部門為基礎，預算從基層單位編起，各部門負責審核、彙總、分析基礎會計單位的收支預算建議，編製本部門的收支預算並報財政部門審核。部門預算是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。可見，部門預算可以全面完整地反映政府活動的範圍和方向，這不僅有利於增強單位預算的綜合性和完整性，也有利於統籌考慮各項事業的改革和發展。

　　(3)深化預算編製部門對零基預算的認識。零基預算是從總體上控制政府財政支出的一種預算組織形式，其基本特征是不受以往預算安排和預算執行清款的影響，一切預算收支都建立在成本效益分析基礎上，根據需要和可能，一切從零開始來編製預算。零基預算的方法，要求每個部門在申請預算時，首先應對本部門所有的計劃項目和行動進行系統評價和審查，然後再編製預算。通過實行零基預算，可以站在一個新的起點上，按照政策規定、發展需要對各支出項目的可行性和必要性重新進行逐一審核和評價，按照預算年度所有事項的輕重緩急程度重新測算每一個科目的支出需求，儘量壓縮不必要的開支，以使未來年度的預算建立在一個更科學、更合理的基礎之上，使預算資金的分配和使用達到最優化。

　　4.細化預算編製內容

　　我國目前的地方預算報告普遍過於籠統，沒有真正說明資金的使用情況，不便於對預算報告的審查和監督。要改善這一狀況，筆者主要有以下建議。首先，應當細化預算科目，將財政預算的每一筆資金儘可能細化，逐步深入到二級、三級科目，使預算本身的定量因素不斷增多，使預算更規範、更透明；其次，由於我國的財政支出中行政人員的工資收入、工作物資配置等占據了不可小視的一部分，所以，應客觀地評價行政事業單位在編人員配置和資金、物資等的分配使用上的標準和水平，按照節儉高效、簡便易行的原則，為核定、編製單位預算提供客觀依據：再次，應當編製分項預算。我國目前各地財政預算都是整體預算，所有的預算內容和預算項目都反映在一本預算草案中，在人大審議時，一旦其中某一部分未能通過則導致其他預算也不能執行，造成了極大的資源浪費，人為的造成了各項經濟發展項目之間的牽制關係，阻礙了經濟建設的進程；最後，預算科目體系及內容的設計應體現複式預算的要求，為此，有學者提議建立包含“政府公共預算、國有資本金預算、社會保障預算和財政投融資預算的四式預算結構。前兩者反映國家預算的主要收支，為體現國家巨集觀經濟的管理職能，預算管理的範圍面向全社會的財力；專門設置財政投融資預算和社會保障預算，以加強對各種社會保障基金和其他社會財力的監督管理。這樣，有利於全面反映政府活動的方向和範圍，便於對政府收支進行管理和控制，增強了預算的透明度。

　　5.增強地方預算編製的科學性

　　預算是對未來經濟發展的預測和規劃。因此，要編製科學的預算就要以科學的經濟預測為基礎。編製地方預算時，應科學分析之前的預算執行情況，總結經驗、吸取教訓，並要對之後若幹年度內的巨集觀經濟發展有清楚和客觀地認識，在全面掌握經濟發展態勢的基礎上，才能合理分析政府的財政收支的可能性和必要性。此外，科學的預算編製方法是獲得科學的地方預算的必要條件。為保證預算制度的切實可行和行之有效，隨著預算實踐的發展，我國預算編製方法在不停的向著更為科學的方向發展。現今的預算編製主要採用的是部門預算的方法，融合了複式預算的精神，體現綜合預算的特點，併在支出中兼用零基預算的方式，從方式方法上為我國中央和地方預算的科學性奠定了良好的基礎。但是，由於部分預算編製人員沒有真正理解各種預算編製方法的真正含義和意義，以及受傳統預算編製習慣的影響，這些科學的預算編製方法並沒有發揮出其應有的全部作用。因此，在今後的預算制度完善的過程中，地方政府應在不斷總結經驗的基礎上，不斷深入理解預算的真正含義，以及各種預算方法的意義，在科學預算的同時，開發更為科學的預算編製方法和執行措施，以促進地方預算的科學性不斷增強。

　　6.硬化預算管理和約束

　　(1)堅持預莽的法制化。預算，不是簡單的經濟計劃，而是對經濟發展規劃的硬性規定；是有關部門經過認真研究、嚴格審批而制定的，用於指導一定預算年度內經濟建設的會計性文件。因此，一定要強調預算的嚴肅性，這就要堅持預算的法制化。只有強調預算的法制化，才能強化預算的法律約束力，保證預算收支的嚴肅性，規範預算管理程式，明確預算管理職權；才能保證預算的制定、審批和執行具有實質意義，也才能保證預算的真實性。

　　(2)加強預算從編製到執行整個過程的監督。預算監督，主要體現在財政部門內部監督、審計部門的外部監督、權力機關的審議監督這幾方面。一方面應完善預算監督的立法工作，為預算監督提供充分的法律保障和約束；另一方面，要加強對人民預算監督權利的宣傳，提高社會群眾對預算進行監督的意識，有條件的地區還可以採取一定措施幫助提高人民群眾監督預算的素質。

　　7.嚴格預算資金調整程式

　　俗話說：“預則立，不預則廢。”經濟的發展是長遠的問題，需要巨集觀的經濟安排，預算就是對經濟發展的一種安排。預算的嚴肅性和強制執行性不客動搖。當然，計劃趕不上變化，成功的計劃應該是隨著實際的發展不斷作有效調整的計劃。預算資金的使用一定要體現政府職能、兼顧經濟發展的公平和效率，同時要嚴格依法進行。因此，我們絕對不可能杜絕對預算資金使用的調整，但應該對預算資金調整使用的問題，在我國預演算法中做出更為具體嚴格的規定。首先，應當通過法律的手段，明確規定可以調整預算資金的主體範圍，除法律規定者外，任何機關或個人不允許對預算資金進行調整使用。其次，嚴格預算資金調整使用的程式，預算的審批是嚴格的，經審批確定的預算應當具有一定的穩定性。預算資金調整的審批程式應當更加嚴格，這樣才能真正保證預算本身的穩定性，減少政府部門隨意調整預算資金使用的現象，提高預算資金的使用效率。

　　8.改革預算編製和審批時間

　　目前，我國地方財政預算的編製時間只有3個月左右，相比世界其他國家來說是比較短的。充分的預算編製時間是保證預算科學、切合實際的基礎性條件。我國應當適當地延長預算編製時間，這不僅有助於緩解預算編製的壓力，而且有利於各級財政部門細化預算的編製工作，提高預算編製質量。

　　我國預算年度從西曆1月1日至12月31日。預算報告的最終審批要在每年全國入大召開時才能進行，通常是在每年的三月份。本來要用於指導全年經濟發展資金分配的計劃卻到三月份才能開始審批，至於三月以前的資金分配一般的甄則是參照上一年度的預算計划進行安排，等到本年度的預算報告審批通過後，再根據已經完成的資金分配進行調整。地方預算雖然在制定上要早於中央預算，但同樣存在此方面的問題。鑒於此種情況，可以將我國的預算編製和審批時間提前，在新的預算年度開始前就完成預算編製和審批工作。也可以借鑒國際經驗，採用跨年制的預算年度確定方法。例如，可以將我國的預算年度改為5月1目至次年的4月30目，使之與我圍的人大審批時間相銜接，是我國的預算真正成為指導一年經濟建設的綱領性文件。

　　(四)完善非稅收入管理

　　非稅收入是政府財政收入的一個十分重要的組成部分，應當對未納入預算的部分進行有效的管理和規制，積極總結管理經驗，以更快地將這部分資金納入預算。

　　這樣，不僅有助於壯大地方政府財政預算的實力，為經濟建設提供更為強大的經濟支持，而且，可以增強政府提供公共產品的能力，提高政府的巨集觀調控能力，促進政府職能的發揮。自2000年以來，財政部對非稅收入問題進行了一定規模的調整，在一定程度上縮小了預算外資金規模，對經濟的發展起到了積極的促進作用。各級地方政府應在財政部的統領下，積極規範本地非稅收入，通過編製綜合財政預算，實現非稅收入與稅收收入統籌安排。

　　1.建立嚴格的法律體系

　　法制是約束政府權力的最有力手段，政府也只有從法制建設入手建立各項切實可行的稅收立法、行政法規，以及相應級別的地方性法規、政府規章，明確各種合理收費基金的征收標準、程式及管理辦法，用法律程式約束財政分配，才能達到嚴肅財政紀律的目的。我國首部《非稅收入管理條例》誕生於湖南，自該《條例》後僅一個月時間，8000萬元非稅收入已經順利收繳到“非稅收入匯繳結算戶”內，這無疑為其它各地非稅收入的管理提供了方向，因此，各地方政府應根據財政部的統一部署，積極制定本地區非稅收入納入預算管理的具體實施步驟，努力改善非稅收入管理的不力局面。

　　2.明確各政府機構的征收管理許可權

　　政府征收各種費用應以一定的法律規定為依據。法律規定不明確或規定相互矛盾，就會給各個政府職能部門亂收費提供機會，增加非稅收入征收主體的範圍、擴大非稅收入數額。因此，明確各個職能部門的征收許可權是治理非稅收入的源頭。只有明確了這一許可權，才能從根本上為控制非稅收入創造條件。

　　3.採用複式預算方式加強財務監督

　　我國財政預算部門應當設立多個專門預算會計賬戶，對不同性質收支分別實行不同的預算管理辦法，避免交叉，以防止給管理混亂造成漏洞，並建立嚴格的財政制度，加強財政部門對其財務的全面監督和檢查。

　　4.完善非稅收入管理系統

　　規範非稅收入的管理，可以參照對稅收收入的管理，對非稅收入建立電腦管理系統。通過開發建立非稅收入管理系統.對所有非稅收入在項目、標準、徵繳、票據、資金等全方位實行管理和監控的信息化、規範化，實現網路化管理。這樣，既可以強化政府管理職能、規範收費項目、提高管理水平和管理效率，同時也為政府部門預算管理、國庫集中支付等管理在財政領域的全範圍實旌奠定了基礎。

　　5.加強政府非稅收入的票據管理

　　為配合非稅收入的統一管理，“應對政府非稅收入票據種類進行統一、改進票據管理方法，建立以票證合一的‘非稅收入一般繳款書’為主體、專用票據為輔助的非稅收入票據體系。同時，各級財政部門要統一印製、發放、核銷行政事業性收費票據、政府性基金票據、罰沒收入票據、捐贈票據、非稅收入一般繳款書等政府非稅收入票據，從而預防和治理亂收費，從制度上規範部門和單位收費行為。”

　　(五)上級財政對下級財政預算權不足補充制度的完善

　　按照一級政府一級財政的原則，本級政府的預算平衡是其基本內涵。但是，由於各地經濟狀況存在著較大的差異，因此，在本級財政預算難以平衡的情況下，通過上級政府預算予以補充，是滿足地方財政預算需求的基本手段，這也是各國之通行做法。在我國當前，既包括中央預算對地方預算的支持，也包括省以下各級政府預算自上而下的支持。並且.這種支持必須有法律的明文規定，在法律框架下進行，才能有序和公平合理地進行。從經濟學角度分析，還涉及到財政預算的管理成本問題；從政治學角度講，則涉及到腐敗遏制問題。現在的問題是，由最基層單位創造的財政收入，在沒有法律約束的情況下，往往被上一級財政大量收走，致使基層政權形成了“吃飯財政”的被動局面，而要發展經濟時，又必須通過“尋租”方式，獲得上級財政預算的支持。這種現象的存在，不僅加大了財政管理的成本，而且，引發了大量腐敗現象的產生。因此，必須儘快立法，規範上級財政對下級財政預算不足的補充制度。在保證國家巨集觀調控需求的前提下，實施財政與預算權範圍狹義的政策，使基層政權的事權與財政及預算權做到真正的統一。

• 地方財政預算管理體制