規制經濟學

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規制經濟學(Economics of Regulation)

　　規制經濟學也稱管制經濟學,是對政府規制活動所進行的系統研究，是產業經濟學的一個重要分支。與其它學科的發展類似，規制經濟學也隨著規制活動的發展不斷演變，體系與內容不斷擴展。目前國外的規制經濟學發展已相對成熟，體系較為完整，基本形成了一門相對獨立的學科。

　　規制經濟學中，對規制經濟理論的研究主要分為兩大派別：規制規範分析學派與規制實證分析學派。規範分析與實證分析是經濟學的兩種基本分析方法。規範分析涉及價值判斷與倫理道德問題，側重於說明一種事物或行為“應該怎樣”，只有通過政治辯論或決策而不是單純經濟分析本身才能解決問題。與之不同，實證分析更側重於用事實說話，說明事物本身情況，解決“是什麼”的問題，主要藉助於事實分析與經驗證據。

　　1、規制規範分析學派

　　規制規範分析學派側重於說明是否應該進行規制，更多標準來自於政府官員的主觀判斷，而不是規制實施所產生的實際效果。規制實證分析則是透過主觀判斷的錶面，通過對經驗數據的分析，深入考察規制實施的實際效果，側重說明規制產生的實際作用。

　　規制規範分析學派產生於十九世紀，主要代表人物有查得威克、馬歇爾、庇古、德姆塞茨、威廉姆森等。規制實證分析學派萌芽於十九世紀法國經濟學家迪普特的研究，在20世紀六十年代發展壯大，主要代表人物有斯蒂格勒、卡恩、帕爾茲曼、貝克爾等。

　　規制規範分析學派的主要觀點是：由於市場機制不完善及存在市場失靈，如自然壟斷、外部性等，因此應對企業活動進行規制，規制的目的是在確保資源配置效率情況下，保證公共利益不受損害。十九世紀政府對鐵路運輸業進行規制的主要根據是這一產業存在自然壟斷，競爭性市場難以保證資金供給，為確保這一新技術的運用，提高社會效率而必須進行規制。到十九世紀末，馬歇爾等提出了除自然壟斷外其它形式的市場失靈，如外部性問題，使規制的依據有了擴展。

　　2、規制實證分析學派

　　規制實證分析學派的主要觀點是：政府規制的目的並非是保護公共利益，而是為維護個別集團的利益，在規制者與被規制者之間的相互利用，並通過經驗數據分析，佐證了所提出的觀點。在某些經濟學家看來，保護公共利益只不過是錶面現象，進行規制與是否有必要進行規制或規制的實際效果是兩個問題。

　　斯蒂格勒在其1971 年所發表的經典性論文《經濟規制論》中就明確提出了進行規制的公共利益動機只是一種理想主義觀念，而真正目的是政治家對規制的“供給”與產業部門對規制的 “需求”相結合，以謀求各自的利益，這才是規制的真正動機所在。這與規制規範分析的“公共利益論”觀點是大相徑庭的。規制實證分析學派的觀點對規制制度變遷研究做出了很大貢獻，尤其是對解釋近三十年來世界各國所出現的放鬆規制浪潮很有說服力。

　　1、產業革命與規制興起

　　產業革命的發生給亞當·斯密所倡導的自由放任經濟帶來強烈衝擊，伴隨技術革命產生的新發明，也給市場提出嚴峻挑戰，尤其是鐵路運輸的發明與推廣。這項發明需要大量固定資本投資，而當時的自由競爭市場則難以迅速聚集所需資金，這引起了對自由放任經濟有效性的質疑。當時英美等國政府成立了規制部門，就鐵路運輸中的資金問題、固定成本與沉沒成本問題展開了激烈討論。在1839到1850年間，對鐵路部門實施規制的市場效果，包括對生產者福利與消費者福利的影響等問題被紛紛提出來，正是對這些問題的研究奠定了規制規範分析的基礎，同時也成為一般微觀經濟學理論的基礎。

　　這一時期也出現了規制實證分析的萌芽。法國經濟學家迪普特認為，儘管經濟理論能夠說明應該採取什麼形式的規制政策，但在某些政治背景下，利益集團與政治家的相互利用往往最終決定實際政策，而所謂的社會福利最大化也只能是空談而已。由於規製造成了社會資源配置扭曲，由此產生的成本可能要比不進行規制所帶來的損失更大。

　　由於當時社會普遍堅信規制是為了保護公共利益，因此迪普特的這一觀點並未受到重視，並迅速被1870年開始的“新古典革命”浪潮所淹沒。自然壟斷理論、社會福利理論的提出，都為進行規制提供了充足理論依據。“新古典理論”代表人物馬歇爾的“外部效應”思想說明瞭除自然壟斷理由之外，還存在著基於成本與收益不當分配形成的新形式市場失靈，這一思想對其弟子及學說繼位者庇古產生了很大影響，庇古在此基礎上提出以稅收或補貼形式進行政府干預，這構成庇古學說的理論基礎，該學說為規制理論中對“市場失靈”問題的研究奠定了基礎，這些思想使亞當·斯密所倡導的自由競爭、放鬆規制的理論基礎受到撼動。

　　從1929 年開始的經濟危機給西方發達國家帶來很大衝擊，經濟出現急劇衰退，市場機制對這種衰退已無能為力，需要新的理論與政策來引導經濟走出危機。美國從1933 年開始實施的以凱恩斯主義和制度學派觀點為基礎的“羅斯福新政”，如一劑良藥，給陷於危機中的美國經濟帶來了複蘇的希望。對具有自然壟斷特征的公用事業部門加強規制是羅斯福新政的重要內容。新政之前，電力、鐵路等大型壟斷公司，為獲取高額壟斷利潤，人為制定過高的壟斷價格，損害了消費者福利，阻礙了經濟發展。新政頒佈法令，對交通運輸和公用事業實行聯邦管制。併成立了各種委員會，如鐵路管理委員會、電力管理委員會，來規制相應的自然壟斷部門，特別對運費、電價等實行聯邦管制價格。這些措施限制了壟斷部門賺取高額壟斷利潤，促進了經濟發展。當然辯證的看這也是以犧牲部分私人壟斷資本為代價來保護國家壟斷資本。總之，以羅斯福新政為起點，由於政府對行業的規制而帶來的經濟發展與政治穩定，使經濟學家對具有自然壟斷特征的產業進行規制普遍持支持態度。

　　2、20世紀六十年代：規制實證分析學派對規制規範分析學派的挑戰

　　這一時期，規制政策實施效果出現較大問題，同時先進技術的出現也給某些規制行業提出競爭性要求，但研究領域中反對放鬆規制的聲音卻此起彼伏。許多研究認為關鍵問題是討論如何改善規制，而不是放鬆規制或放棄規制。這一時期政府所宣稱的主要規制動機仍是“保護公共利益”，以提高社會對規制合理性的認可。在這種形勢下，新技術的產生，也只能成為進一步規制的理由，只不過是擴大或調整了規制範圍。而對於是否有必要進行規制這一根本性問題卻沒有進行認真的思考。當時，市場失靈是假定存在的，是討論各種問題的前提，很少有人對此提出懷疑。經濟學家只是單純的將經濟福利等原理運用到被規制產業中。對一般靜態均衡分析在由於技術進步而不斷變化的市場條件下的適用性問題，沒有引起規制經濟學研究的關註，“政府失靈”問題還沒有被提出來。

　　這一時期，儘管贊同對經濟進行規制的政策主張占據了主流，但不容忽視的事實是：一些國家的政府規制出現了重大失敗——制度僵化、腐敗問題嚴重、規製成本增加；企業內部人浮於事，技術創新緩慢。這些問題的存在引發了對政府規制效率問題的重新思考，一些經濟學家開始懷疑某些規制合同的有效性，並著手進行實證研究，這在一定程度上改變了盲目接受自然壟斷合理性的傳統模式，開始重新思考規制本身的必要性問題。規制實證分析研究了自然壟斷產業產權配置的影響，將經濟理論與政治理論結合起來，無論從理論上還是實踐上都是對規制起源分析的革命性進展。實證分析學派主張政府放鬆規制或放棄規制，在某種程度上是對亞當·斯密及迪普特觀點的一種回歸。對傳統規制合同有效性的質疑，集中體現在芝加哥大學教授、經濟學家斯蒂格勒發表的《規制者能規制什麼》一文中。

　　斯蒂格勒在文中提出一個簡單卻很根本的問題：規制者能夠規制什麼？斯蒂格勒一直強調應將政府規制目標與規制實際效果分開，規制者願望與制定規制制度是一回事，而規制是否能對被規制行業產生預期效果則是另一回事。斯蒂格勒在文中，對作為自然壟斷產業典型代表的電力供給部門的規制效率進行了研究，結果發現規制並沒有降低收費標準，也沒有解決價格歧視問題，對利潤的提高也沒有顯著影響。這一結論與規制可以改善社會福利與效率的傳統觀點是明顯矛盾的，更沒有體現出規範分析所宣稱的“保護公共利益”的目標。斯蒂格勒將其調查結果解釋為：單個的公用事業部門並不存在長期的市場壟斷力量，同樣要面臨著來自替代品生產部門的競爭壓力，如電力部門要面臨著來自其他能源生產企業的競爭，如天然氣生產企業。這一結論對規範分析的前提條件，即在自然壟斷領域中存在市場失靈，提出了有力挑戰，使規範分析的立論基礎受到動搖。

　　斯蒂格勒等學者繼續分析認為：既然規制不能取得預期的實際效果，那麼除保護公共利益動機之外，必然存在著進行規制的其它原因。這些學者將規制視作由規制者所生產的一種“商品”，並提出規制是利益集團對規制“商品”的需求與規制者對規制“商品”的供給之間的結合，以實現利益的再分配。政府官員通過提供規制“商品”可以獲得選票實現留任的目的或是取得其它形式的回報，而被規制者則可通過游說或賄賂來左右政府的規制政策，以達到利己的目的。

　　規制實證分析進而對作為規制者的政府的行為模式進行了研究。這種對規制者行為的重新認識突破了傳統的思維定式，使規制理論有了實質性的進展。這種分析得益於公共選擇學派的理論觀點。

　　3、公共選擇學派觀點對規制實證分析的啟發

　　長期以來，政府行為被視作微觀主體決策的外生變數。規範規制分析的最基本依據，也是正統經濟學的一個基本假設是：企業追求利潤最大化，個人追求效用最大化，政府則是追求社會利益最大化。言外之意，企業與個人是“經濟人”，是自私自利的，而政府則是“社會人”，是無私的，沒有自己獨立的利益。這一看似很對稱的假設，卻難以得到現實的佐證。政府並不是抽象的存在，而是由某些特殊的黨派、政客和官僚集團構成的實體，每個成員都有獨立的利益，為什麼單個“經濟人”組合起來的政府就成了“社會人”？這種假設顯然是很牽強的。

　　針對正統經濟學的這一假設，二十世紀六十年代發生了一場“公共選擇革命”，其重要代表人物就是1986年諾貝爾經濟學獎獲得者布坎南，公共選擇學派以上述假設及人們的思維定式為突破點，重新審視了政府的性質與作用，將“經濟人”概念進一步延伸到那些以投票人或國家代理人身份參與政治或公共選擇的人們的行為中，即承認政府追求的也是某種特殊利益，而不是所謂的公共利益。這一延伸有助於解釋為什麼現實中政府的決策並不總是符合公眾願望，為什麼會出現腐敗或以權謀私，為什麼出於公共利益考慮的政府規制卻出現了低效率。

　　1、規制俘虜理論(Regulatory Capture Theory)

　　作為規制實證分析學派對規制動機的一種解釋，斯蒂格勒在70 年代初提出了規制俘虜理論。斯蒂格勒從對十九世紀以來美國規制歷史的考察揭示出規制與市場失靈並不存在必然的關聯。經驗研究也表明規制是照顧生產者利益的，通過規制可以限制競爭者進入，提高行業內生產者的利潤，並允許超額利潤的存在。這些實際資料的存在為規制俘虜理論提供了證據。

　　規制俘虜理論揭示了政府與特殊利益集團之間的相互利用關係。該理論認為：立法機構的規制立法是為滿足產業對規制的需要（即立法者被產業俘虜），而規制實施機構最終會被產業所控制（即執法者被產業所俘虜）。其核心內容是：具有特殊影響力的利益集團――被規制企業――進行尋租活動，使規制者成為被規制者的“俘虜”，並參與共同分享壟斷利潤，這就使政府規製成為企業追求壟斷利潤的一種手段。這一理論最初提出時強調了生產者對規制者的俘虜，而未說明其它的利益集團，如產業工人、消費者等對規制的影響，因此也被稱為“純規制俘虜理論”。

　　這一時期的規制俘虜理論只是作為一種推測被提出來的，缺乏充分的理論與實際證據，因此受到了與規制規範分析同樣的質疑，其中包括：受規制影響的利益集團不只是生產者，還有消費者及產業工人，為什麼規制者沒有受到其它利益集團的控制？為什麼許多產業部門的利潤因為規制反而降低了？而且規制俘虜理論也不能解釋為什麼一些產業最初受到規制，而後來又放鬆了規制。

　　20世紀70年代，斯蒂格勒與帕爾茲曼對“純規制俘虜理論”的上述問題之一做出瞭解釋，即為什麼規制者容易被生產者俘虜。他們認為組織完善、規模較小的集團更容易俘虜規制者，從規制中受益。因為符合這些條件的利益集團更容易迅速組織起來形成各種決策，來決定支持或反對規制者的政策。而相對來說規模較大的集團形成決策的成本較高，而且在某種程度上，俘虜規制者的活動具有正外部性，會產生嚴重的“搭便車”行為，俘虜規制者的成本由一個人承擔而收益卻由全體成員共用，使集團中成員缺乏足夠的激勵來維護本集團利益。集團規模越大，“搭便車”現象就會越嚴重。由於消費者利益集團的規模要遠遠大於生產者利益集團，因此生產者更容易俘虜規制者，從規制中獲得收益。

　　2、現代規制實證分析學派主要代表人物觀點綜述

　　斯蒂格勒、帕爾茲曼、貝克爾是規制實證分析學派的主要代表人物，他們對規制理論所持基本觀點相同，但在研究角度、論證方法等方面各有特色，共同推動著現代規制經濟學的發展。

　　斯蒂格勒在既定的前提假設下對下列問題進行了預測，即哪些產業會受到規制、規制採取什麼形式。同時斯蒂格勒從本質上剖析了為什麼要進行規制及如何運用規制方式進行管理，並分析了這種規制政治過程的特征。斯蒂格勒所做分析的一個前提是：國家的基本資源是政治強制力。如果一個利益集團能說服國家使用這一強制力為自身利益服務，那麼這個利益集團就會增加自身財富；另一前提是：經濟主體在選擇效用最大化行為時是理性的。根據這兩個前提所做的一個假設是：規制是應利益集團的需要而提供的，通過規制的實施，利益集團可實現收入最大化。斯蒂格勒的主要觀點是：政治體系是理性的設計，是規制政策的載體，企業將政府規制政策作為企業外部環境變數，在決策時要進行成本――收益分析，將外部環境變數內化為決策變數；產業尋求政府的規制保護也是要付出成本的，如為政府官員提供選票、競選經費及活動經費等，而從規制中所獲得的收益則是通過有利於自身的規制政策，如進入管制政策、定價政策等獲得較高的回報，企業在決策時要通過權衡成本與收益孰高孰低進行決策。斯蒂格勒對規制制度的分析改變了傳統上將政府規製作為決策外生變數的作法，運用經濟學的基本範疇和方法來分析政府規制行為，這是一項開創性的研究。

　　1861年，迪普特曾對類似問題進行了分析，解釋了為什麼自由貿易盛行的時候還存在保護性關稅。保護性關稅與規制有著異曲同工的作用，都是對既定利益集團特殊利益的保護。斯蒂格勒與迪普特觀點不謀而合，成為當代規制實證分析學派的發源者。

　　帕爾茲曼用更一般的綜合了經濟與政治因素的理論豐富了規制實證分析。帕爾茲曼的觀點主要反映在其1976 年發表的《邁向規制的更一般理論》一文中，其分析不是簡單的描述影響規制需求與供給的因素，而是形成了一個正式的靜態模型，來說明這些影響因素。帕爾茲曼的重要結論包括：第一，規制者可從純競爭性或是純壟斷的市場中擠出更多收益，而從對寡頭壟斷市場進行規制中所得到的收益較少；第二，政治家通常會將規制價格定於利潤最大化與競爭性價格之間的某一點，以平衡消費者與生產者利益；第三，將“純俘虜”理論推廣到包括任何利益集團，即對規制的支持或反對可能來自於生產者之外的其它利益集團；第四，影響被規制企業獲利水平的成本變化也會改變政治均衡，一般來說消費者會部分承擔產業利潤下降的成本或分享利潤上升的收益。帕爾茲曼的理論是斯蒂格勒後規制理論的最重要發展。作為實證模型，帕爾茲曼也是用經濟分析來反駁以“公共利益”為規制依據的規範分析學派的觀點。

　　斯蒂格勒與帕爾茲曼的規制理論主要側重說明，立法者或規制者可以選擇規制政策，以使其獲得的政治支持最大化。實證分析學派的另一代表人物貝克爾與上述兩位學者的研究角度有所不同，貝克爾主要關註利益集團之間的競爭。他假設利益集團對規制部門總的影響是固定的，規制有利於增加更為有影響的利益集團的福利。貝克爾的研究比較有特色，在利益集團背景下，首次將規制的規範分析與實證分析結合起來。貝克爾認為，凡是在有市場失靈的領域，某一利益集團就會從規制中獲得潛在收益，因為在存在市場失靈的領域，對產業進行規制的壓力要大一些。但與規範分析不同的是，貝克爾並不認為只有存在市場失靈的領域才需要進行規制，言外之意，規制還會有其它的動機。決定規制制度傾向性的是利益集團的相對影響，這一相對影響不僅由規制的福利效應決定，而且也是由利益集團整體在給立法機構或執行機構施加壓力時的相對效率決定的。

　　在跨時代的制度變遷研究中，熊彼特的觀點對規制經濟學研究產生了一定影響，與新制度學派觀點不同，以熊彼特觀點為核心的學派強調了市場通過合同或其它與市場相關的制度安排進行自我調節的能力，並認為政府規制是一個福利遞減的政治過程，政府是唯一的造成壟斷的長期源泉。他認為市場效率必須在動態的非帕累托環境下進行衡量，指出規制是一種天生就有缺陷的制度。而伴隨著技術變遷的競爭過程則會消除壟斷，從長期看，公開的競爭體系儘管存著高成本與不完善等問題，但仍要優於會促成壟斷的規制制度。熊彼特從長期動態角度考慮了規制對經濟的影響，指出了規制的本質缺陷，是對規制實證分析學派理論觀點的進一步完善，使這一理論分析更貼近現實情況。

　　規制實證分析學派的觀點對當前一些國家政府規制中出現的無效率現象有較強的解釋能力，在近年來的激勵性規制與放鬆規制浪潮中也得到了驗證，。當然規制實證分析在批判規制無效率的同時，也是在為規制制度的完善“開藥方”，與規範分析在某些方面有不謀而合之處。

　　3、規制經濟學的發展趨勢

　　作為規制經濟學研究對象的政府規制活動近年來有了新發展，主要體現在如下方面：激勵性規制與放鬆規制在全球的興起；社會性規制日益發展，其規制領域不斷擴大；政府規制方法更著重體現市場原則，出現了政府規制活動與市場機制相融合的趨勢。政府規制活動中這些新趨勢的出現促進了規制經濟學的迅速發展。規制經濟學對這些新趨勢的出現進行了深入研究。

　　政府規制的無效一方面可用實證分析的規制俘虜理論來解釋；另一方面，即使不存在規制俘虜問題，由於政府與企業之間存在著信息不對稱，導致規制制度本身也存在著缺陷。但在政府規制低效與市場失靈同時存在的情況下，完全放棄規制或實行私有化也並非是解決問題的萬全之策。因此實行激勵性規制與部分放鬆規制便成為政府規制的發展方向。

　　實施激勵性規制主要是通過設計合理的制度來剋服傳統政府規制所存在的缺陷，給予被規制企業提高內部效率的激勵，從而減少規製成本，同時提高企業資源配置效率。激勵性規制主要有如下幾種形式：特許投標制度、區域競爭（或稱為標桿競爭）制度、價格上限規制、社會契約制度等。儘管上述激勵性也不同程度存在著某種缺陷，但很大程度上改善了傳統規制存在的問題，在歐美一些國家的實踐中取得了較好效果。。

　　放鬆規制則意味著放寬或取消原有的規制制度，如將行業禁入改為自由進入，取消價格規制等。放鬆規制的首要目的在於引入競爭機制、減少規製成本、促使企業提高效率、改進服務。70 年代以後，以美國、日本、英國等主要國家為中心，對電信、運輸、金融、能源等許多產業，都實行了放鬆規制。各國在放鬆規制過程中，根據本國情況採取了不同方式。英國的放鬆規制是與私有化過程相伴而生的，先後部分或全部將英國電信公司、英國煤氣公司、自來水公司出售，出售後企業的效率有了不同程度的提高。

　　上面對規制經濟學產生與發展的敘述主要是針對經濟性規制而言的，因為相對於社會性規制而言，經濟性規制起源較早、體系較為完善，發展較為成熟，在早期政府規制中占據著主導地位。但近年來，隨著經濟發展水平的提高，對生活質量、社會福利等問題關註程度日益加強，各國在逐步完善經濟性規制，對經濟性規制產業實施放鬆規制的同時，將關註點更多投向了社會性規制領域，社會性規制在政府規制中的地位與作用正逐步提高，規制的領域也不斷擴展，規制的方法與手段也在不斷改進。政府對社會性規制的重視在某種程度上是社會進步、生活質量提高的反映，更直接體現了對消費者利益的保護與對社會可持續發展問題的關註。因此社會性規制也將成為未來政府規制中一個日益重要的組成部分。