政府採購績效

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　　政府採購績效是指政府採購產出與相應的投入之間的對比關係，它是對政府採購效率進行的全面整體的評價，與政府採購效率既有區別，又相互聯繫。

　　一般來說，政府採購績效不但註重對政府採購行為本身效率的評價，更註重對政府採購效果的評價。運用“績效”概念衡量政府採購行為，主要包括政府採購成本、採購效率、政治穩定、社會進步、發展前景等內涵。從結果體現上，政府採購績效可分為經濟績效、社會績效和政治績效。

　　借鑒西方國家關於財政支出績效評價的“3Es”原則，即經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)，政府採購績效評估指標也可分為三大類：經濟性指標、效率性指標和效益性指標，其中效率性指標包括資金效率指標、行政效率指標和人員效率指標，效益性指標包括經濟效益指標、需求性效益指標、政策功能性效益指標和社會性效益指標。

　　評價政府採購績效不能籠統地用某一項內容、某一項指標進行衡量，而應儘量將其細化成一些可操作的具體指標。對此，筆者做了一些粗略和不成熟的思考。就大的方面而言，政府採購績效可以從兩個層次上來衡量，即微觀績效和巨集觀績效。其中，微觀績效是就具體的採購行為而言的，在確保政府採購產品質量的前提下，採購花費的資金成本越少，時間越短，微觀績效越高。微觀績效可分為資金效率和行政效率，資金效率是指政府採購對資金的節約程度，行政效率一般可通過政府採購周期的長短來決定，當然不同的政府採購對象其採購周期本身就有很大的差別，因此評價行政效率要區別對待。而巨集觀效率是就政府採購作為一項制度而說，巨集觀效率可具體分為規模效率、人員效率、政策效率和管理效率。其中，規模效率是指只有政府採購在整個財政支出或國民生產總值中占有一定比重時，政府採購的節支效率才能很好地發揮出來。人員效率主要是對政府採購人員素質和人均採購額的大小進行衡量，政府採購人員素質越高，人均採購額越大，人員效率也就越高。政策效率主要是看政府採購政策是否科學、是否適用。管理效率主要是用於評價政府採購管理體制及機制是否高效。

　　微觀層面

　　資金效率主要是用於衡量政府採購的節支情況，可用節支率指標來衡量。政府採購節支率是指政府採購的資金節約額(政府採購預算金額與實際採購金額之差)與政府採購預算金額的比率，它是評價政府採購效率的最基本的指標。其公式可表示為：

　　政府採購節支率=(政府採購預算金額-實際政府採購金額)÷政府採購預算金額×100%=1-實際政府採購金額÷政府採購預算金額×100%

　　節支率與實際政府採購金額成反方向變化，而與政府採購預算金額成正方向變化。節支率可以從三個層次上進行考察，一是某個具體採購項目的節支率，用於考察某次採購的節支情況；二是某類採購對象的節支率，用於考察不同採購對象的節支情況；三是當年全部政府採購的節支率，用於考察政府採購的年度節支效果以及政府採購對財政管理和經濟總量的影響。一般來說，政府採購的節支率越高，表明政府採購的節支效果越明顯。但較高的節支率並不是政府採購的惟一目的，而且更重要的是，高節支率並不完全意味著政府採購的高效。

　　行政效率主要用於衡量政府採購是否能夠及時滿足需求單位的需要，一般來說，政府採購的行政效率主要是指集中採購的行政效率，具體可通過政府採購周期指標來衡量，即從上報需求計劃，政府採購中心接受委托，財政部門進行需求核對及下達任務單，媒體發佈政府採購需求信息到簽訂政府採購合同為止的時間。以公開招標採購方式為例，一個完整的政府採購周期通常由以下幾個環節組成：媒體收到信息並刊登所需的時期；採購信息公告期；投標人編製投標書的期間；中標公示期；採購中心運作、審批、流轉等所耗費的時間；合同履行期間；合同履行完畢後付款期間。

　　對於其中某些期間的要求，我國政府採購法及相關法律有明確的規定。如，指定媒體必須在收到公告之日起3個工作日內發佈公告；貨物和服務項目實行招標方式採購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少於二十日。這裡的期間都是指工作日，因此實際上的政府採購周期比這些期間加總起來的時間還要長一些。一般認為，政府採購周期越短，效率越高，政府採購周期越長，效率越低。但也並不總是如此，有些政府採購方式，只有達到一定的周期才能發揮出其優勢。

　　巨集觀層面

　　規模效率是指政府採購在具有一定規模基礎上所能起到的節約財政支出的效果。政府採購規模是實現經濟效率的基礎，有規模才能發揮效益，才能節約更多的採購資金。

　　政府採購規模效率又可從兩個方面來進行評價。一是從全部政府採購占財政支出或國民生產總值的比重來看，這一比重越高，說明政府採購對財政與經濟的影響越大，從而帶動中國財政管理以及經濟效率的提高。國際經驗表明，政府採購一般占當年財政支出的30%左右，占國內生產總值(GDP)的10%左右。如果政府採購在整個財政支出以及經濟總量中的比例太小，政府採購的節支功能就不能很好地發揮出來，這時，政府採購的規模效率就很低。政府採購的規模效率通常可用當年政府採購在整個財政以及經濟中所占的比重這一相對規模指標來衡量，因此它是一個相對量。政府採購的(相對)規模的計算公式如下：

　　政府採購相對規模=當年實際政府採購金額÷當年財政支出總額(或GDP)

　　當然，政府採購的規模是受很多因素影響的。一般來說，一個國家實行政府採購制度之初，其政府採購量較小，隨著政府採購制度的不斷成熟，規模會不斷增大，但也不可能無限增大，畢竟政府採購只是財政支出中購買性支出的一部分，財政支出中還有大量的轉移性支出。

　　二是從每次政府採購量來看，若每次政府採購的批量較大，分攤在每一單位政府採購資金上的費用就越低，就能充分發揮政府採購的規模效率。在實際中通常通過集中多家單位的相同需求來達到規模採購的效果。這一指標的具體計算公式為：

　　平均每次採購量=政府採購額÷政府採購次數

　　政府採購平均每次採購批量受採購對象的性質、採購方式的選擇以及當時的需求量等多種因素的影響，因此在具體進行評價時可區別對待。不同的採購對象和採購方式的採購規模是不同的，工程類採購和公開招標採購方式的規模通常要大一些，而貨物、服務類採購和其他採購方式的採購批量通常小一些。

　　人員效率主要用於考察參與政府採購的財政監督管理部門及政府採購中心人員的辦事效率，即以最小的人力成本完成儘可能多的採購量。人員效率具體可通過人員經費和人均採購額等指標來衡量。人員經費是指政府採購過程中所發生的辦公經費、工資費用、組織招標活動的費用、學習考察費、培訓費等。可用人員經費占政府採購額的比重這一指標來衡量。即：

　　人員經費比重=當年人員經費÷當年政府採購額

　　人員經費比重越低，說明人員經費相對於採購額來說較小，因而效率較高，相反，人員經費比重越高，說明一定量的政府採購額需要財政投入較多的費用，因而效率較低。

　　人均採購額考察的是政府採購人員每個採購人員所分擔的採購額的大小，即：

　　人均採購額=當年政府採購額÷政府採購人員數量

　　人均採購額越大，說明效率越高，相反，人均採購額越小，說明效率越低。人員效率主要受政府採購人員素質的影響，一般地，如果採購人員素質較高、辦事效率較高，那麼，就能用較少的經費完成較高的人均採購額。

　　政策效率主要用於評價政府採購政策的制定是否科學、是否適用、是否能促進經濟增長。政府採購的初衷是為了節約財政支出，但由於它的規模較大，因此它也是政府巨集觀調控經濟的重要工具，是政府財政政策的重要組成部分。

　　政府採購政策制定得是否科學、是否得當，關係到整個國民經濟的發展。一般來說，當我們判斷出經濟出現衰退跡象時，應採取擴大政府採購規模的政策，以此發揮政府採購的乘數效應，帶動國民經濟的更快發展；而當判斷經濟出現過熱跡象時，應適時地壓縮政府採購的規模，也通過政府採購乘數加快經濟降溫。一般地，政府採購的政策效率可以通過政府採購對經濟增長的貢獻來衡量，即政府採購拉動經濟增長的百分比來進行衡量。

　　政府採購對經濟增長的貢獻=(國民經濟總量變動的百分比÷政府採購規模變動的百分比)×100%

　　這一指標探討的是政府採購對經濟總量的政策效率。政府採購對經濟增長的貢獻越大，表明政府採購政策效率越高，反之亦然。

　　另外，政府還可以通過調整政府採購的結構進而對國民經濟地區、產業結構等進行調整，從而促進國民經濟協調發展，這也是政府採購政策效率的一部分，但這種政策效果很難用某一指標進行衡量。

　　影響政府採購政策效率的因素主要有：從對經濟總體形勢的判斷，政府採購政策的制定以及政策的貫徹落實。如果對經濟形勢把握很準、政策制定得較科學，並且在執行中沒有走樣，那麼，政府採購的政策效率就會很高。相反，如果對經濟形勢判斷不准、政策制定得不合理，以及政策在落實的過程中受到某些權力的干擾，這都將降低政府採購的政策效率。

　　管理效率是用於衡量政府採購管理體制和機制設計得是否科學、是否能夠有效運作。政府採購管理包括預算管理、法律監督、政府採購方式、招投標管理以及投訴質疑管理等多個方面，政府採購管理效率是綜合管理的結果。由於其管理效率無法直接計算，因此管理效率沒有合適的指標進行衡量。但無論如何，管理效率始終是政府採購應該重點考慮的問題之一。管理制度健全與否以及管理水平的高低是影響政府採購管理效率的重要因素。一般來說，預算做得好、法律健全、方式選擇得當、招投標嚴謹、有完善的質疑投訴機制，政府採購的管理效率就較高。

　　從財政資金管理看，各級財政部門為加強政府採購資金管理，也採取了一些績效管理的方法，但由於此項工作起步較晚且缺乏系統性研究，仍不能適應我國經濟發展與政府採購的客觀需要。總的來看，我國政府採購績效評價工作主要存在以下問題：

　　缺乏統一的法律保障

　　政府採購績效評價工作要取得實效，必須得到立法支持，而且要將其制度化、經常化。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程式，對國家重點投資項目要從立項決策、竣工驗收直到政府採購績效評價，實行全過程管理，但迄今尚未出台全國統一的有關政府採購績效評價工作的法律法規，使我國政府採購績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。

　　沒有明確的管理機構

　　西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有政府採購績效評價機構。而我國，缺乏這樣一個有權威性的政府採購績效評價綜合管理機構，政府採購績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術性能、項目管理方面進行政府採購績效評價，指標、方法和組織程式差異大，難以形成統一的、全面的政府採購績效評價。

　　標準不統一，使政府採購績效評價結果差異大，缺乏可比性，難以保障政府採購績效評價結果的客觀公正性。

　　這是目前我國政府採購績效評價工作發展滯後的重要原因。

　　未構建規範的指標體系

　　目前，各有關部門的政府採購績效評價主要通過若幹固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，評價側重於技術、工程和資金使用的合規性，對政府採購資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈現出平面化和單一性的特點，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的政府採購指標體系，不能從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價。

　　由於缺乏科學、規範的方法和指標，影響了財政支出績效評價結果的公正合理性。

　　技術性缺陷是我國政府採購績效評價工作發展緩慢的直接原因。

　　支出評價內容不完整

　　體現在：一是側重於合規性評價，忽視效益評價。從總體上看，目前各有關部門進行的政府採購績效評價工作帶有明顯的審計特征，即重點審核項目支出行為是否符合現行財務政策和國家對政府採購的有關規定，往往忽視對項目效率或發展效益方面的評價，或由於評價指標設置不完整，不能進行項目的效益評價；二是評價對象僅局限於項目本身，而忽視項目內外因素的綜合分析。政府採購績效評價工作不僅涉及項目審核、投資與回報的評價，而且包括各種巨集觀因素的評價，如投資的社會環境，包括政策環境和自然環境對投資行為的影響及投資行為對行業、社會乃至整個經濟運行的影響等。

　　目前的政府採購績效評價工作恰恰不包括這些內容，使政府採購績效評價工作不能達到為政府巨集觀決策服務的目的。

　　支出評價結果的約束乏力

　　由於政府採購績效評價工作體系不健全，缺乏法律規範，政府採購績效評價結果只作為各有關部門項目建設檔案保存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對政府採購項目中的成績、問題與相關責任、項目執行過程中的各環節責任人並沒有任何直接約束，不僅使政府採購績效評價工作流於形式，而且影響了財政政府採購績效評價工作的權威性，制約了政府採購績效評價工作的深入開展。

　　我國政府採購績效評估指標體系和我國政府績效評估體系的制度一樣，要經歷一個長期的理論研究和實踐的過程。這就要求我們，首先要用科學的發展觀為指導，其次要緊密結合我國國情，對各地區經濟、社會發展的狀況進行認真的研究，對現在政府職能有一個恰當的定位，要體現政府職能轉變的要求，要借鑒國外的先進的政府績效評估的理論和方法。

　　具體而言，建立科學的政府採購績效評估體系的基本思路是：

　　第一，結合國內國外政府採購的發展趨勢，實施政府採購績效戰略。

　　政府採購是我國一項重要的國策，要最大限度的發揮資源配置的效能，適應改革發展和國際競爭的需要，及時實施政府採購績效戰略，強化績效意識，強化公共服務，建立責任政府，將人民滿意落到實處；用科學的績效評估和考核來引導行政職能轉變，依法採購和績效管理結合起來，用績效作為政策目標的取向，作為檢查督促工作的標準，作為評價和考核政府部門及其領導人的基本尺度。

　　第二，以科學發展觀為指導，建立符合地方各級政府採購的績效評估指標體系。

　　現階段我國各級政府採購的績效指標設計要做到四個體現：一要體現科學發展觀的要求。要堅持以人為本，既要有經濟指標，也要有社會發展和環境建設的指標；既要考核已經表現出來的顯績，也要考核潛在績效；既要考慮當前，也要考慮未來。二要體現政府職能轉變的要求。績效評估主要評估政府採購監管部門該做的事和政府採購執行部門應盡的責任和義務，評估政府履行法定職責的程度，政府採購的管理部門和執行部門的越位、錯位都或不到位，在績效評估中都要有所體現，事後以便糾正。三要體現當代績效管理的理論和實踐成果。績效管理和績效評估在西方發達國家已經運行幾十年，有一套成熟的經驗和技術。在績效指標的設計上，主要圍繞“3E”展開，即經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。這些原則和方法值得我們很好借鑒。四要體現我國的國情。我國地區差別很大，不同層級、不同地區的政府績效指標的設計也要體現其特點。

　　第三，堅持內部評估指標與外部評估指標相結合，促進評估指標體系的科學與合理化。

　　政府作為社會上最大的消費部門，涉及的利益面廣泛，影響面大，參與的組織多。所以，在設立政府採購指標體系時，既要考慮到政府採購制度對政府內部的影響，同時也要考慮到政府採購對外部的影響。具體來說，對內部影響的指標應該考慮政府採購的行政成本、採購本身的公平與合法、促進行政體制創新、推動公共部門的管理手段變革等；而外部評估指標則應該考慮對社會的影響，即普通的民眾的反應與評價、國際社會的反應與評價等，還有環境的影響、政治影響等。即政府採購與可持續性發展的相關度、政府採購對環境保護的推動與促進、政府採購保護國家安全，樹立國際良好形象等等。同時在設立指標體系時，還應該考慮到應該受多種評估主體的評價，形成多層次政府採購績效評估體系。要完善政府內部評價機制，也應借鑒國外的經驗，建立專門的社會評估組織，鼓勵有關專家學者對各級政府採購績效進行科學的診斷和評估；同時深入開展公民評議活動，將管理和服務對象納入評估體系。

　　第四，強化客觀性評價指標，也不能忽略主觀性評價指標。

　　政府採購的效果如何，不能由決策者自身判定，而要由實際需要和社會效果判定；政府採購的最終績效如何，也不能由政府自身判定，而是要由服務對象和人民大眾判定。政府的自我評價要依循科學合理的評價標準和制度。為此，在設定政府採購指標體系時，應該考慮到客觀的、定量化的評價指標，同時也要讓不同的評估參與主體充分表達對政府採購主觀感受，即要確定一些主觀性的、定性的指標體系。只有這樣，才能保證政府採購績效評估指標體系的公正、合理與科學，並能真正達到政府採購績效評估的目的，促使政府採購更加規範。

　　第五，指標體系應設計合理，具有較強的操作性。

　　政府採購績效指標體系按照對採購的作用方式來分，可以分為標桿性指標體系和操作性指標體系。所謂標桿性指標體系是指政府採購指標體系的主要目的不是用於評價某級政府的政府採購情況，而主要是為各級政府部門的政府採購提供一個可資借鑒的標準，要求各級政府採購以此指標體係為參照，修正或者完善自己的政府採購行為，以達到政府採購指標體系的要求；操作性指標體系是指設計的政府採購指標體系主要目的是為了評估各級政府的採購行為，從政治、經濟和社會效益等不同的方方面考察政府採購是否達到採購的目的，是否實現了政府採購的功能。但是，不管何種類型的政府採購指標體系都應該具有一定可比性、可操作性。評估體系既不能過簡，也不能過繁，否則都會造成評估流於形式，達不到評估的目的。

　　第六，指標體系應遵循先易後難，逐步完善的思路。

　　指標體系的設置不求盡善盡美，只求可行有效。如前所述，政府採購績效評估是一個複雜的過程，而其中指標體系的設置更是一個關鍵環節，而且績效管理在我國剛剛開始。所以，在績效管理之初，要進行較為複雜的細緻準備工作。如果一開始績效指標過於繁瑣或複雜，則組織機關難以接受，也就難以進行下去。

　　按照現代項目管理理論，一個項目管理包括五大過程，即項目啟動、項目計劃、項目實施、項目控制、及項目收尾，這五個具體管理過程之間是一個前後銜接的關係。每個項目管理具體過程都有自己的輸入和輸出，這些輸入和輸出就是各個具體過程之間的相互關聯的要素。一般而言，上一個階段的輸出一定是下一個階段的輸入，同時，下一個階段的輸出也可能成為上一個階段的輸入。

　　按照項目管理理論，我們也可比政府採購整個過程按照現代管理理論劃分：即(1)項目啟動也就是項目的可研階段，相當於政府採購的市場調查，收集信息，研究類似項目過去的成功或失敗的原因，編製政府採購預算等；(2)項目計劃，即項目立項階段，相對於政府採購的落實需求，即採購人所採購項目的資金、質量、工期和有關投標人的資質等級、產品技術參數，和採購代理機構進行磋商，以便採購代理機構準備編寫招標文件；(3)項目實施，相當於政府採購的組織招標階段，即編寫招標文件、發佈招標公告、組織招標、抽取專家評標、定標、發放中標通知書等；(4)項目控制：即項目實施過程中的管理和監督，相當於政府採購的履約和驗收，履約是中標供應商按照合同供貨或實施工建設，管理部門實施管理和監督，發現偏差和問題進行控制和調整，使項目的實際與計劃相吻合。(5)項目收尾：即項目竣工和驗收。相當於政府採購的驗收，政府採購的結果、效果、影響如何，要進行績效評估或項目後評估。

　　按照這樣的程式進行政府採購績效評估，(1)在採購項目啟動階段(市場調查、編製預算)，評估主要以定性為主，但定性的基礎是大量的定量分析；(2)在採購項目立項階段(採購人和招標代理機構落實需求)，評估主要以定性為主，看項目的決策是否符合國家和本地區經濟的整體發展要求，可行性研究是否科學可行、可行性研究的依據是否真實等；(3)採購項目實施過程的評估主要以定量分析為主，輔之以定性分析。定性分析是指：信息發佈的公款和及時性、開標程式的合規性、招標文件編製的規範性、專家抽取的保密性和評審的公正性等，定量分析是：政府採購中的效率問題，即從採購計劃下達，到採購代理機構組織招標的時限長短、招標次數、中標次數和廢標次數、供應商投標次數等，都可以說明採購代理機構的工作效率和工作質量如何，通過供應商踴躍程度可判斷政府採購招標是否公開公正和公平，如果沒有暗箱操作行為，自然廣大供應商願意參與競爭，否則供應商不會花費成本和時間來陪榜的。(4)採購項目控制，即採購管理部門和採購代理機構對中標供應商在履約過程中的管理和監督，這個過程的評估仍然以定性為主，輔之以定量分析。對採購管理機構來說，評估其對供應商按合同供貨或按合同施工中的管理監督是否到位，是否負責性，對不誠信的供應商是否處罰等；對採購代理機構來說，是檢驗招標結果，同樣要求採購代理機構參與履約驗收，幫助採購人協調和供應商之間的不一致和出現的問題，評估採購代理機構的工作態度和公正行為。輔之以定量是指管理部門檢查次數、處罰次數、採購代理機構參與履約的次數、回訪的次數等。(5)採購項目結束或竣工，這一階段的評估是對採購結果和使用結果的評估，是對政府採購績效評估最重要的部分，也是最難把握的部分。該部分的評估主要以定量為主，輔之以定性。定量分析指：政府採購節約金額和節約率、採購規模、採購成本和效益等，定性分析是指：採購項目的社會效益、環境效益和政治效益等。

　　我國還有學者在績效預算方面建議按照：“投入——產出——成果——效益——滿意度”建立指標體系；還有學者建議在財政支出績效評價方面，參照國外經驗，借鑒企業管理的辦法，按照投入——過程——產出——成果的邏輯程度進行指標設計等等。總之，我們認為這些理念，無論是對政府績效評價、還是績效預算、財政支出績效，都對政府採購績效評估體系的建立提供很好的借鑒，因為政府採購績效是政府績效、財政支出績效的重要部分，只是政府採購績效有它自身的特殊性而已。