逆向軟預算約束

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　　逆向軟預算約束是指基層政府通過“權力”自上而下的向其管轄範圍內的其他組織攫取資源，從而突破中央政府的財政硬約束。

　　第一，最為引人註目的是基層政府向企業或個人征收正式稅收之外的各種苛捐雜稅，將政府之外的資源轉變為政府可支配的(正式或非正式的)財政能力。這些做法涉及面廣，影響大，已經引起社會輿論、政策研究制定者以及學術界的極大註意。在這類行為中，還應該包括各政府部門懲處罰款得來的相當比重的款項。這是因為，在中央政府三令五申嚴禁亂攤派亂收費的壓力下，許多政府部門為避免與政策的直接衝突而改變了征收費用的方式，從巧立名目的各種費稅轉變到以執章罰款為名獲取資源。

　　第二，基層政府通過各種政治壓力或者交換關係迫使或誘使所管轄區域的企業或其他實體單位向政府倡導的政績項目或其他公共設施工程捐資出力。通常，這一類情形只涉及部分實體單位，這些壓力或交易不是公開進行的，甚至在錶面上可能沒有與政府部門直接聯繫在一起，所以不太引人註意。雖然這類活動難以準確測量，但我們不難推測其規模和作用十分可觀，成為政府預算外獲取資源的一個重要來源。

　　第三，近年來出現的另外一種突破預算約束的方式是自上而下的“釣魚工程”。這與我們熟知的傳統計劃經濟中自下而上的“釣魚工程”的做法是相反方向的情形:上級政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”，鼓勵下級政府或單位用各種方式集資來完成某項工程。例如，有的政府部門提出為願意修路的村莊提供鋪設水泥所需的經費，而修路所需要的其他大量費用(例如涉及修路的損失賠償、路基建造、各種原料採購的資金，等等)則必須由鎮政府或村委會等基層單位尋找解決辦法。如此這般，政府可以用極少的財政預算誘使基層單位不斷地“追加”資源，從而推動它所希望完成的工程項目。

　　以上觀察表明:(1>地方政府在賬面上的財政能力(預算規模)對其組織行為沒有實際約束力;它可以不斷地通過自上而下的攫取行為來突破已有的預算約束;(2)地方政府的目標設置和組織行為已經建立在這一軟預算約束的預期之上了。值得強調的是，我們使用“逆向軟預算約束”的概念不僅僅限於苛捐雜稅的攤派行為，而且包括了政府突破預算約束的其他各種做法，例如政府向企業或社會各方面籌資興建政府追求的公共工程。這些行為的動機、方式、發生作用的途徑往往不同，但它們都表現出預算約束軟化的特點;在很大程度上，這類行為產生的機制和後果也是相同的，因此可以納入同一個理論框架中加以分析解釋。而且，也只有當我們把這些錶面上看來情形各異但實質相同的現象放在同一個分析框架中加以認識時，才有可能真正理解逆向軟預算約束現象的深刻意義。

　　這裡討論的逆向軟預算約束與傳統軟預算約束之間有著明顯不同。第一，傳統軟預算約束中的主要行為者是企業，即企業因效率低下的生產行為造成了虧損，隨後通過自下而上的途徑爭取上級部門追加資金，從而突破預算約束。這一現象和行為的中心問題是企業和上級部門之間的關係:下級企業有著強有力的討價還價籌碼;相比之下，上級部門缺乏有效的約束能力。逆向軟預算約束情形與此存在明顯區別:首先，基層政府在這裡是主要行為者;與企業組織相比，基層政府有著不同的組織結構和行為方式，與其他組織有著特殊的關聯。其次，我們需要關註基層政府與下層單位和基層政府與上級政府之間兩個方向的關係。對此，下文將有分析。第二，在這兩個模式中，導致軟預算約束的機制也有明顯的變化。在傳統的軟預算約束制度中，企業通過與上級政府間在所有制上的“親緣關係”游說上級政府，自下而上地得到資源;而在逆向軟預算約束的情形中，基層政府通過“權力”的力量自上而下地向其管制範圍之內的其他組織攫取資源。

　　當我們把分析的目光從傳統的軟預算約束現象轉向逆向軟預算約束現象時，我們的研究對象就從企業行為轉到政府行為以及相應的制度安排，有關的因果機制和組織間關係也發生了變化。因此，我們需要超越傳統的軟預算約束思路，對逆向軟預算約束現象提出新的分析解釋。

　　正像其他重大社會現象一樣，逆向軟預算約束的產生有著眾多原因，可以從不同角度加以分析。本文僅從組織分析角度提出一個解釋框架，即借用組織研究的理論思路、分析概念和研究成果來解釋這一現象，並且特別關註組織的結構和激勵機制以及由此產生的組織行為。Cyert和March的組織學行為理論提出，組織研究應該著眼於組織運行中表現出的實際行為和規律，對這些實證現象加以分析解釋，回答“為什麼”的問題;而不是像經濟學那樣研究組織的“理想狀態”和“應該怎麼做’，的問題。這也是本文的研究取向。

　　如同傳統的軟預算約束現象體現在企業行為中一樣，我們對逆向軟預算約束現象的認識始於微觀層次上的政府行為。為什麼基層政府或者政府官員有著突破預算約束的動機和衝動?如果這些行為是我們所不希望看到的，是中央政策三令五申明文禁止的，為什麼這些激勵機制會穩定存在?這個問題把我們的分析引到了巨集觀層次上的組織制度對政府行為的約束條件。人們的行為受激勵機制支配，而激勵機制必須與組織制度兼容，這是組織研究與組織管理領域中的共識。從這個角度出發，我們的一個基本立論是:逆向軟預算約束所表現出的政府行為背後有著穩定的激勵機制和組織制度:在微觀上，組織設計中的激勵機制誘發了政府官員追求超越其財政能力的發展目標和短期政績的行為，導致了突破預算約束的衝動;在巨集觀上，組織制度對這些政府行為缺乏有效約束，甚至提供激勵機制來鼓勵這些行為。因此，我所採取的理論分析框架與科爾曼提出的思路相似，是在微觀和巨集觀兩個層次來分析基層政府的組織行為。在這個理論框架中，微觀上政府官員的激勵機制和巨集觀上組織制度的約束機制是我們的分析重點。

　　激勵機制與微觀行為

　　逆向軟預算約束現象首先體現在基層組織的行為上。具體說來，基層政府在從事行政管理的活動中，不是量入為出，而常常以超出其預算承受能力的限度來加以實施。這些行為的結果是，基層政府不得不花費大的氣力攫取計劃外資源以滿足其目標追求。在微觀上解釋這個現象，我們的問題是:基層政府突破預算約束的動機和激勵是什麼?

　　人們的行為受到他們所面臨的環境和所追求目標的塑造和制約。組織中個人追求的目標與組織的目標通常不是完全吻合的，兩者之間關係可能十分微弱，甚至可能相互衝突。這是任何組織都必須面對的一個深刻矛盾，也是組織設計需要解決的一個中心問題。組織學研究提出，在一個組織中，有意識的組織設計可以提供相應的激勵機制，誘導組織成員在與組織目標相同的方向採取行為。例如，企業中員工持股這樣一個組織設計可以使得員工的利益與企業所有者的利益緊密結合在一起，為員工的行為提供了與組織目標一致的激勵機制。這一思路同時意味著，如果組織設計的激勵機制不當，可能會誘導出與組織目標大相徑庭的行為。在組織行為的研究中，我們常常發現這樣的情形:人們在從事組織設計時，對其成員的利益或目標不甚瞭解;因此，所採納的激勵機制沒有針對性、強度不夠，或者強度過分，因此導致事與願違的結果。

　　例如，一些企業在發放獎金時，採取平均主義的方式或與工作貢獻沒有直接關係的方式。不難推斷，這種做法實際上相當於企業員工的普遍性福利待遇;因此我們也不應該期待這種獎金形式對員工之間的不同貢獻產生激勵。另外一個常常出現的問題是，雖然我們力圖通過組織設計使得組織目標與個人目標相一致，但組織的目標常常是多重的，甚至是相互衝突的。當我們在為某一個目標設計激勵時，它所誘發的組織行為可能與組織的其他目標發生矛盾。例如，在大學中，教學與科研是兩個並存的組織目標。但是，強化科研活動的激勵機制可能會減弱教師在教學上給予的關註，從而影響了教學目標的實現。同樣地，一個政府機關在強化它的規章制度以保證組織穩定性的同時，也可能在一定程度上限制或減弱了其成員應對突發事件的能力。這些問題正是組織研究所關註和試圖解決的課題。

　　這些考慮可以幫助我們分析解釋政府官員的激勵機制。我們討論的起點是這樣一個前提假設:基層政府是由那些關切自己職業生涯和利益的政府官員組成。具體說來，政府官員關心的主要利益是他們在職業生涯中進一步晉升或者避免被淘汰出局的問題。這個前提假設不難理解:在現行的行政體制中，工資、地位、成就感及其他待遇都與一個人的職位有關，可以說後者是人們利益的集中體現。在中國行政體制中，對政府行為擁有主要決策權的通常是各級政府機構中的第一把手。要解釋組織行為的激勵機制，首先要瞭解這些政府官員行為背後的激勵機制。

　　在這個假設條件下，提出這樣一個命題，即政府官員關心的是他們在任期間的短期政績，因為這是影響一個人職業生涯最為關鍵的因素;而對短期政績的追求是導致突破預算約束的激勵機制。下麵，我們對這個命題做進一步討論，探討它背後的激勵機制，特別是它與近年來發展完善起來的幹部考核制度和有關政策之間的關係。我們的基本思路是，(1>現行的幹部晉升制度誘使政府官員去關註任期內的“政績工程”;(2)上下級之間信息不對稱性導致基層官員以“資源密集型”工程發出有關自己政績的信號;(3)這些行為又由於同級政府官員之間的競爭而強化和延續。這三個因素相互作用，為突破預算約束的行為提供了穩定持續的微觀基礎。

　　我們的分析以這樣一個觀察為起點，即在行政體制改革後的今天，政府官員在職業生涯上的發展，需要具體實在的政績表現。近年來，各級政府上行下效，花大氣力建立龐大細緻的指標體系，在官員行為激勵方面出台了一系列的措施。這些措施一方面建立起數量化的考核制度;另一方面增加了激勵的強度。例如，對鄉鎮政府的考核中，關於計劃生育的考核有著許多具體可測的指標和評分制度。這些激勵機制的強度也常常令人望而生畏。例如，所謂“一票否決”的措施意味著，如果在該領域無法達標，那麼政府官員的其他政績便一筆抹去，而且今後的升遷也會受到影響，激勵強度可謂十分強大。與過去缺乏客觀標準、“領導說了算”的幹部考核制度相比，這些舉措旨在考核指標客觀化，減少主觀意志的影響，是組織制度進步的表現。

　　這些激勵機制對於政府官員的行為有什麼影響呢?如果套用管理學中“委托一代理”的理論模式，我們可以把上級部門看作“委托人”一方，基層政府官員為“代理人”一方。在這兩者關係中，存在著嚴重的信息不對稱。從業績考核的角度來看，這種信息不對稱性主要體現在下級官員對自己工作中需要剋服的困難、工作績效等方面有著比上級領導更多的信息;相比之下，上級官員對下級官員的所作所為難以準確瞭解把握。這意味著，下級官員有動力通過各種方式發出信號將自己能力、政績告訴上級，以便解決信息不對稱所造成的政績考核困難。

　　我們觀察到兩個相互關聯的過程:一方面，幹部晉升機制把官員的註意力引導到那些可以實際測量的政績方面，這正是這些激勵設計的目標;另一方面，政府官員也有內在的激勵，力圖通過具體可測的政績表現來向上級部門發出有關自己能力的信號，以便解決信息不對稱性所產生的困難。

　　這些激勵機制的一個意義是政府官員對短期政績的偏重。現行幹部晉升制度是典型的“淘汰制’，;對於這一模式在組織學文獻中已有深入研究。①我們可以藉助這些研究成果來分析這一考核制度提供的激勵，從而解釋政府官員追求短期成績的行為。在這一晉升制度中，人們自下而上地逐級晉升。一旦在某一級別沒有得以提升，就被淘汰出局，失去向更高級別晉升的機遇。這個晉升制度如同體育比賽中的“淘汰制”規則:競爭者在一輪接一輪的競賽中逐級晉升;一旦在競賽中失敗，則失去晉升以後各輪參賽的機會。這種晉升制度有以下幾個特點:(1>競爭採用的是“參賽者”之間優者取勝的相對標準，而不是採用一個絕對的考核標準;(2)早期成功非常重要，因為它可以發出強烈信號，有助於進入晉升快道;而一旦在某一級別上滯留，就會對未來職業生涯產生長久影響。另外，現行幹部晉升制度還對年齡限制有著明確的規定;當一個幹部在規定年齡期限之內不能晉升到某一級別，他的晉升過程就會在此滯留不前。

　　“淘汰制”的這些規則和激勵制度加劇了政府官員追求短期政績的組織行為:他們只能關註站臺式的階段性目標，因為如果他們不能在“短期”內實現晉升，就會從此失去進一步發展的機會。這裡的“短期”概念對於不同層次或部門的官員來說是不同的。我們可以用政府機構主要決策者在該職位上的任期期限作為測量的指標。近年來，隨著幹部流動速度的加快，幹部在一個職位的任職期限也相應縮短了。我在一項田野調查中發現，某地鄉鎮政府的主要決策者在同一崗位的期限大多為3-5年。一個官員要在如此短的時間里做出引人註目的成績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算約束。而離開現在崗位繼續晉升的前景也意味著，從長遠考慮，他們對於這些突破預算約束、“入不敷出”的舉措所產生的後果不必負責。

　　這些激勵機制的另外一個意義是:政府官員趨於使用資源密集型的政績工程來發出信號。所謂資源密集型項目是指那些投入大、規模大、難度大的項目。這個命題可以用經濟學的信號理論給出解釋。在組織內部的考核體制中，要解決上下級信息不對稱的問題，人們需要尋找一種可信賴的信號，即有效信號，這是有關信號理論研究的一個基本思想。②為什麼“資源密集型”政績工程成為政府官員發出有關自己能力(績效)的一個有效信號呢?這可以從幾個方面來分析:(1)有效信號應該能夠區分政府官員之間不同的績效。如果一個信號很廉價，人人可以發出，那麼這個信號對區分人們之間的能力或績效也就沒有意義。大多數基層政府都面臨著資源緊缺的環境;因此，是否可以上馬、完成資源密集型工程成為能夠區別基層政府之間能力和績效的一個有效信號。(2自主動員資源的能力(而不是向上級伸手索取資源)長期以來是上級政府考核幹部的一個重要指標。在轉型經濟中，這種資源動員能力對促進當地經濟發展起著明顯作用，更能得到上級政府認可和賞識。(3“資源密集型”政績工程引人註目、實在可測，減少了主觀解釋的隨意性。與此相比，管理活動中那些需要長時間、難以“立竿見影”和短期奏效的工作，其績效難以測量，而且受到主觀評價的影響，無法成為有效信號。因此，某種政績工程形式作為信號一旦被上級認可和採用(如建設規模、吸引外資)，就會被其他同級政府官員廣泛採用，成為一股強大的激勵力量引導著政府官員的行為。

　　這裡的行為邏輯不難理解:一個政府必須有能力動員人力物力各種資源來完成這些客觀可測的目標，實現它所追求的政績。舉例來說，要保證計劃生育責任目標的實現，地方政府需要動員大量的人力執行監督職能，或者在出現問題時能夠應對突發事件。同樣地，政府欲招商引資以促進地方經濟的發展，則需要在改善投資環境和基礎設施上有大量的投資。當基層政府面臨來自上級的硬預算約束條件，難以向上索取資源時，它必須另闢蹊徑。上面提到的政府行為(如攤派，拉贊助，自上而下的釣魚工程)正是這種突破預算約束擴張衝動的具體表現。

　　淘汰制晉升制度的一個特點是，採用競賽者中優者取勝的相對標準;而科層制度中的層次越高，職位越少，官員職業生涯的競爭程度就越強。因此，現行幹部考核制度不僅為政府官員的行為提供了激勵機制，而且激化了同級政府官員之間，以及不同部門、單位、區域官員之間的攀比趨勢。由於不同區域的原有資源、組織安排和政府的動員能力不同，這種競爭不是在同一個平臺上進行的。這更增加了政府官員在短時期內追趕上去、或保持競爭優勢的壓力，為突破已有預算約束、攫取更多資源提供了新的動力。

　　上面的討論描述出了一幅什麼樣的圖畫呢?一方面，我們看到一個不斷進取的基層政府，它不滿足現狀，積极參与競爭，引導和促進當地經濟發展;另一方面，也不難預期這是一個躁動不安的政府，它不斷地與其他同級政府相比較，以不斷尋求新的發展目標、新的上馬項目作為新的信號載體，以便讓上級部門瞭解到它的政績。在這種發展擴張的衝動中，他們有動力突破已有的預算約束，動員更大規模的計劃外資源—逆向軟預算約束的現象應運而生了。

　　進一步討論上述激勵機制出現的問題根源，我們不難註意到，在這裡存在著多重目標與多重激勵之間的衝突，即為了達到某一目標採取的激勵機制對組織的其他目標產生始料未及的負面作用。例如，崗位責任目標的措施和激勵的強度(如“一票否決”)旨在為政府官員的日常工作提供激勵機制;從這一點來說，這些措施的確達到了原來設計的目標。但是這些措施同時誘發了政府官員追求短期政績的行為。再如有關幹部晉升、調動、交流等組織設計尤其是年齡限制對於幹部隊伍年輕化和防止宗派主義起到了預期的作用，但是這些措施誘使幹部不得不對其職位的升遷變化十分敏感，而對其職業生涯中與組織長期利益一致的其他目標(如實際管理能力的提高、不同經驗的積累等)難以給予應有的重視。另外，“淘汰制”的晉升制度加劇了政府官員之間的競爭，誘使他們花費大量資源來發出有效信號。而這些競相“發信號”的活動可能對實際的社會經濟發展沒有正面作用，只是浪費資源，甚至造成長期負面作用。也就是說，針對某一個組織目標而設計的激勵機制(誘使官員對某一任務的重視)可能對其他組織目標(組織長期發展)產生負面作用。

　　巨集觀組織制度條件

　　為瞭解釋前面的問題，我們需要把目光從政府官員行為的微觀層次轉到制約基層政府運作的巨集觀組織制度上來。在這裡，我們的基本命題是:微觀層次上政府組織行為的激勵機制是建構在巨集觀組織制度結構之上的，因此具有穩定性和再生性。我們可以從以下三個方面來考慮約束基層政府行為的制度性條件:

　　(一)自上而下的制度約束。如同其他科層制組織一樣，中國行政機構的幹部制度是一個“向上負責”的制度，即下級政府接受上級部門的指令，並貫徹實行之。從這個意義上，逆向軟預算約束行為禁而不止，表明來自上級的約束不力。這是為什麼呢?

　　首先，在中國的行政體制中，基層政府有著雙重角色:一方面，它是中央集權體制的執行部門，其行為受到來自中央政府政策和直接上級部門的約束。從這個意義上，它是中央政策和上級政府指令的執行部門。另一方面，它又承擔著因地制宜維護當地經濟發展、民眾生計、社會治安等一系列任務。基層政府這種雙重角色決定了基層政府在相當程度上的決策自主性和根據當地實際情況執行政策的靈活性。這也是中央政府和直接上級部門所認可的。在這個意義上，來自中央政府的政策對基層政府的約束能力是有限的。

　　不僅如此，這種自上而下的軟預算約束行為在制度環境中有著深刻的合法性基礎。例如，在國家建設的歷史上，“有條件要上，沒有條件，創造條件也要上”這個提法正是反映了這種突破原有(預算)條件的衝動。我們上面談到的“釣魚工程”體現了“少花錢，多辦事”、調動各方積極性的原則，從政府角度來看也是理性的。在突破預算約束的一些政府行為中，行動者的動機可能是好的，其行為也可能有利於民眾利益。例如，政府通過動員企業資助或其他部門的援助活動，可能對解決所管轄區域中市政建設的困難、農業發展或教育設施的改善起到積極作用。有些基層幹部也認同這種做法。在我研究採訪時，有一位村長這樣比喻道:“我們當幹部的要有往前看的眼光，我們不能等到資金全部到位才動工。就象農村蓋房子一樣，如果等到攢夠五萬才動手，那永遠也蓋不起房子來。有了一萬多，就可以動工了。東借西湊，欠上三四萬的債，房子就蓋起來了。然後，用三四年就把債還上了。”不難看出，基層政府因地制宜、追求地方發展的行為在行政體制內部和社會群體中有著廣泛的認同並由此產生了相應的社會期待。

　　其次，在中央政策和直接上級部門指令之間，後者對基層政府有著更為有效的約束。在組織制度中，政府官員的考察、提拔、去留和待遇都取決於直接上級部門的決策。而中央政府的政策大多是指導性的、概括性的，依靠各級政府部門的具體解釋加以實施。即便是那些有著明確量化指令的政策也要依靠地方政府逐級監督、貫徹執行。因此，對於基層政府的官員來說，直接上級部門是最為重要的制度性條件。

　　當我們把目光轉向基層政府的直接上級部門，不難發現，在這一行政體制中的各級政府有著明顯的同構性，即它們面臨著類似的制度環境和考核制度，因此身處其中的政府官員也表現出類似的目標追求和行為方式。這意味著，我們以上討論的諸種激勵同樣適用於上級部門的政府官員，即上級部門的主要決策者常常受到同樣的激勵機制支配，追求短期目標的政績工程。我們常常看到這樣一種情形:各級政府中每一任新的領導幹部上馬，就會提出一系列新的政績項目。而這些項目往往不能在已有的預算編製內實現，需要動員預算外資源，由此產生了向下攤派的衝動，即鼓勵下級部門提高發展速度，擴大生產規模，建設政績工程。我們經常可以聽到基層官員這樣的抱怨，即他們工作中遇到的最為頭痛的問題是來自上級的不切實際的要求。

　　一位基層幹部這樣說道:“領導給你直接下命令，不聽你的解釋。他只要結果，不管你得到這個結果的過程是什麼。”而下級政府在已有的財政能力內無法完成上級政府要求的任務，必須如法炮製，繼續向下攤派。如此這般，上級政府只能對下級政府“向下攤派”的行為默許甚至鼓勵。在現行行政體制中，這種“向上負責”制度、動員預算外資源行為的合法性和社會期待，一旦與上級政府官員的類似激勵機制相結合，便產生了穩定而強大的組織保護屏障，大大削弱了組織設計上所預期的自上而下的制度性約束機制。現將傳統軟預算約束與逆向軟預算約束中的上下級關係做一比較。在前者，下級單位(如企業)突破預算約束的行為打亂了經濟運行計劃，是上級部門所不願看到的，並且是力圖防止的。但公有制體制使得上下級部門的利益歸屬有著千絲萬縷的聯繫，使得上級部門無法實行預算硬化的有效承諾。逆向軟預算約束現象也表現出了上級部門對下級部門缺乏有效約束的情形，但因果機制卻是不同的。在此不是上級部門約束不力的問題，而是上下級官員利益一致而形成了利益共同體，他們為同樣的激勵機制所驅使，其行為和利益相互關聯、同向促動。結果是，行政體制中常常出現共振現象:上級部門不斷下達目標指令，基層政府不斷上報各種政績迎合之，上下各級追求政績的行為互為強化。在這個行政制度中，基層政府即便不追求短期政績，也必須突破預算約束，以應對來自上級政府的壓力—這是上級部門鼓勵的，是競爭對手所採納的，也是完成上級任務所必需的。

　　(二)自下而上的制度約束。這裡是指來自基層企業、下屬組織或個人對政府行為的約束。既然逆向軟預算約束表現在基層政府從下屬單位或個人那裡攫取資源，那麼這種行為的一個重要約束條件是那些利益受到影響的組織或民眾的有效抵制。但是，從組織分析的角度來看，基層政府和所屬地區的個人之間有著明顯的組織能力不對稱性的情形，使得自下而上的約束和抵制能力不能發生效力。因此，自下而上的制度約束通常是有限的、無力的。

　　首先，政府是一個特殊的壟斷組織。一般的壟斷組織通過市場機制(壟斷價格)與消費者交換，它的行為在很大程度上受到政府管制機構、法律和消費者組織的約束;與此相反，政府機構則以行政權力與管轄區域內的企業或個人發生聯繫。各種組織(企業、團體)在市場經銷、資源供給、招工、環保、衛生、治安等方方面面都與當地政府發生千絲萬縷的聯繫，因而受到後者正式的或非正式的制約。不難想象，如果一個企業公然拒絕政府的攤派，它的生存空間就會受到嚴重威脅。

　　其次，這些企業或者個人通常各自生存，分散經營，沒有有效的內在組織能力，很難對政府的組織權力加以有效的抵抗或討價還價。我們通常觀察到，企業抵制基層政府攤派的手段一方面是消極抵制(不配合，偷稅漏稅，做假賬);另一方面是通過非正式關係與政府部門通融，以便減輕攤派負擔。這種特殊性(particularistic)關係紐帶進一步削弱了自下而上組織起來抵制政府逆向軟預算約束行為的集體基礎。越級上告是另外常見的一種方式;但前面已經指出，這種政府行為常常是上級部門所默許或鼓勵的;所以上訪活動對這類行為的約束力也是微小的。

　　值得強調的是，基層政府與所轄區域中的組織和民眾並不總是一個單方向的攫取與抵制的關係。在很多情形下，雙方有著互利的交換關係。基層政府對於許多資源有著壟斷的控制權、治理權，有著對來自上級政府的有關指令和政策的解釋權和執行權。這意味著這些組織或個人可以通過完成政府攤派任務而建立起互惠關係，以期在其他領域中得到回報。例如，一個私有企業可以滿足基層政府索取稅外攤派，從而在上繳國家稅收方面受到基層政府的保護。近年來，地方政府在土地開發方面的壟斷權力使得它在決定企業發展和投資環境方面有著誘人的資源以進行突破預算約束的交換。這種雙方互利的交換關係可能是基層政府不斷突破預算約束、獲取預算外資源的長期穩定基礎。

　　(三)責任目標制度失靈。近年來許多約束政府行為的組織設計紛紛出台，從行政訴訟法到責任目標制度，在行政制度的改革上進行了一系列有益的嘗試。雖然這些組織設計的初衷是好的，但它們在實際運行中常常難以實現，我們以責任目標制度為例說明。在各級政府的責任目標實施中，都強調了權、責、利三位一體的制度安排。從理性設計的角度來看，這三者對於某個職位來說是整合一體的。例如，在組織設計中，一個縣政府的主要領導人可以有職有權，工作產生的利益為他領導的政府和區域以及他個人所獲得(例如，政府財政豐足，幹部晉升)，而他也必須承擔決策錯誤所造成的損失:如果決策錯誤導致縣政府財政空缺，在硬預算約束的條件下，縣政府特別是主要負責人的利益會受到損失。

　　但在逆向軟預算約束的模式中，我們不難推測權、責、利三者分離的可能性，甚至在一些條件下這種分離的必然性。如果把一個官員(如縣市第一把手)放在不斷流動的職業生涯過程中來看，權、責、利對於他來說常常是分離的:當他在此時此刻流動到某一縣市當第一把手時，他所擁有的“權”使得他可以上馬政績工程，為自己的政績發出信號，而此舉所獲得的“利”可能是私人性的，有助於他個人的下一步升遷。而“短期任職”的預期意味著，當這些決策的問題最終暴露時，他已經離開了這個崗位，不必承擔決策的責任。這樣，“責”與“利”在動態過程中分離了，為政府官員的行為提供了與制度設計初衷相悖的激勵。即使對於那些沒有升遷預期的官員來說，政績工程可以滿足上級政府的要求，以保護他已有的利益，避免被淘汰出局;而這些突破預算所產生的問題(“責”)不會歸咎到他個人的頭上。所以，一個職位上的權、責、利的整合併不意味著在這個職位上決策的具體官員身上有著權、責、利的統一;恰恰相反，在幹部流動的動態過程中，這三者的分離是難以避免的。

　　雖然逆向軟預算約束現象在近年來成為一個引人註目的問題，但它並不是一個新的組織現象，而是歷史上經濟發展手段在轉型經濟中新的表現方式，也是長期以來“動員型”政府運作方式的延續;可以說，正是這些歷史上的和制度上的淵源為我們今天觀察到的政府行為和擴張衝動提供了合法性基礎。

　　科爾奈在討論傳統軟預算約束時指出，企業不受預算約束的經濟行為扭曲了價格機制在資源分配上的作用，導致了過度的經濟活動，造成了效率損失。逆向軟預算約束行為也產生類似影響:政府在預算外的資源動員和上馬龐大工程，意味著通過行政手段對各種非政府領域的資源重新調配使用，使其脫離原來的市場機制的制約。更值得註意的是，在傳統軟預算約束的結構中，企業為了突破預算約束而進行活動的對象通常只有某一上級部門，或者少數幾個有關的上級部門。這些上級部門可支配的資源有限，而且受到來自其他下級企業同樣行為的壓力和其他同級或上級政府部門的資源競爭。在這樣的制度條件下，預算軟化是有一定限度的。與傳統的軟預算約束相比，逆向軟預算約束所描述的突破預算約束的擴張衝動和行為，沒有財政上限，沒有組織制度約束，其對象通常是眾多分散、力量微弱的下屬部門和個人，而且這些行為常常受到上級領導的鼓勵和同級官員競爭的推動。因此，逆向軟預算約束較之傳統的軟預算約束更為鬆動，而其規模之大和影響之廣則是有過之而無不及。

　　逆向軟預算約束行為的另外一個意義是它塑造和誘導了與組織設計事與願違的政府行為。其一，由於預算和其他資源限制對政府行為不構成有效約束，基層政府無法建立有預期的預算內行為，而是產生不斷突破預算約束的行為期待。為了滿足自上而下攫取資源，應付來自上級政府的各種要求，基層政府必須保持一個動員型組織結構，即分工不精細，角色、機構重疊，以便保證和提高緊急動員資源的能力。結果是，政府總是被動地應付各種資源壓力，難以實行長期計劃，難以實現專業化和保持穩定性。其二，逆向軟預算約束現象意味著基層政府需要龐大的官僚機構來攫取資源。基層政府面對的突破預算約束的對象不再是傳統體制中的一個或少數幾個政府部門，而是分散的下屬單位和民眾。因此，基層政府需要龐大的組織機構和人員來向這些分散獨立的企業或個人攫取資源，從而有著擴大政府規模和管轄能力的壓力和衝動。在這裡，我們的分析對基層政府規模擴張的動因提出了一個新的解釋。

　　在這個背景下，基層政府追求逆向軟預算約束的行為必然會制約改革過程的方向和進程。例如，我在另外一篇文章中提出“關係產權”這一概念來強調地方政府與當地企業之間穩定長期的關係。在這種關係中，地方政府可以在一定程度上影響企業的決策權、收入支配權和轉讓權，而企業以弱化或出讓部分產權以換取一個有利的商業環境。這種關係產權的制度為地方政府自上而下地攫取資源、突破軟預算約束提供了合法性基礎。基層政府有動力通過各種形式來繼續維持甚至強化這種產權關係，以便維護預算外資源的來源。因此，逆向軟預算約束現象和政府行為會影響基層政府有關未來政企關係的戰略選擇。

　　逆向軟預算約束行為對國家與社會關係產生了深刻影響。從傳統軟預算約束到逆向軟預算約束，行政體制中下級部門與上級政府之間的關係仍然是關鍵所在，但是上下級組織關係有著一個微妙但是意義深遠的變化。上級政府從被迫提供更多資源的傳統做法轉向了允許下級政府向下攫取的政策。錶面上，上級政府由此擺脫了自下而上資源要求的壓力，甚至可以從基層政府的攫取行為中受益。但實際上，國家政權卻承擔了由此產生的政治壓力。例如上級政府必須應對由於基層政府攫取行為引起的政治衝突(上訪、抗議活動)以及基層政府短期利益行為造成的長期負面後果。這樣，在傳統軟預算約束中產生的行政體制內部門間或上下級部門間資源分配的矛盾和壓力，在逆向軟預算約束的情形下轉化為行政體制之外國家與社會的矛盾衝突。當不同地區的政府表現出類似的行為，而企業或個人無法通過正式渠道與基層政府進行討價還價時，就有可能導致“無組織的集體行為”，對政治進程和社會生活產生極大的衝擊。

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