行政組織

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行政組織（Administrative Organization）

　　人類社會是一個有組織的社會，每個人都是一個或多個組織的成員。組織的種類和形式多種多樣，大到國家，小到家庭，組織廣泛分佈於社會生活的各個領域。組織是伴隨人類群體活動的出現而產生，並不斷發展完善。

　　“組織”一詞，在中國古代，是指將“絲麻織成布帛”，即“組合編織”的意思。在西方來源於“器官”，是自成系統的，實際上是指由相互依賴和作用的各個部分構成的具有特定功能的整體。組織本身是一個系統，它是由具體目標、內在秩序和外在形式以及人、財、物等要素構成的整體，具有匯聚功能、轉換功能和釋放功能，它能匯聚個人能量轉變成一個具有新的能量的整體，即憑藉整體的力量去實現個人力不能及的目標。

　　行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織就是指各種為達到共同目的而負有執行性管理職能的組織系統。它既包括各類企事業單位、群眾團體、政黨的負有管理職能的組織系統，也包括國家機關中的立法、司法系統中負有執行性職能的各類單位和國家的整個組織系統。行政學所研究的是狹義的行政組織。狹義的行政組織是指依一定的憲法和法律程式建立的、行使國家行政權力、管理社會公共事務的政府組織機構實體。^[1]

　　在現代社會中，行政組織是社會各種組織中規模最大的組織，其管轄的範圍涉及到社會生活的各個方面、各種領域、各個團體。我國的行政組織是我國國家權力機關——人民代表大會的執行機關即國務院系統。^[1]

　　為了進一步理解行政組織的涵義，也可從靜態、動態、心態和生態四個方面來把握行政組織^[1]。

　　1、靜態的行政組織結構。

　　從靜態的角度看，行政組織是一個完整的實體，它是由按照職能目標分工、權責分配、工作程式設置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構建的一個完整體系。其中職位是行政組織結構的基本元素，職位引發的責權關係構成了整個行政組織的結構。

　　2、動態的行政組織過程。

　　從動態的角度來考察，行政組織是一個發揮組織功能的動態活動過程。任何組織都具有一定的組織目標，而行政組織目標的實現則依賴於領導、決策、執行、監督、協調等一系列的組織活動過程。可見，行政組織並不是鐵板一塊、僵硬凝固的結構框架，它具有動態的功能。

　　3、生態的行政組織環境。

　　從行政組織與其內部和外部環境平衡的角度來看，行政組織是一個有機的生命體，是隨著環境的變化而自我適應、自我調整的開放性系統，是整個社會的子系統。任何行政組織都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產物，它必然會受制於這些社會的客觀條件，從而調整自身的結構與活動方式以適應環境的變化和需要。

　　4、心態的行政組織意識。

　　從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權責觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。這種團體意識與行政組織行為有著密切的關係，它對行政組織行為具有正反兩方面的促進作用，因此必須註意行政組織的心態特征。

　　從以上四個方面分析，可以較完整地把握行政組織的涵義及性質，它提示我們認識行政組織不能只從機械的、物質的觀點著眼，還必須從動態的、生態的、心態的角度去研究，只有這樣才能全面地認識行政組織。

　　對於行政組織類型的劃分，可以按不同的標準，從不同的角度進行分類。按照行政組織的職權範圍和作用不同可劃分為以下幾種類型：

　　1、領導機關。領導機關亦稱首腦機關，指國務院和各級地方人民政府。它是各級政府領導統轄全面的決策核心。領導機關是行政組織的中樞，是各級政府決策和執行的指揮機關。領導機關的職能是對轄區內的重大行政事物進行集中領導和決策，並督導決策的實施。它的職權活動具有全局性、綜合性特征。

　　2、職能機關。職能機關指各級政府中負責組織和管理某一專業方面行政事務的執行機關。它隸屬於首腦機關或行政首長，在領導機關的領導下進行工作，執行領導機關制定的方針、政策和指示，對上受政府首長的指揮監督，對下在所管轄範圍內行使其行政管理職能。它的職權活動具有局部性、專業性特征。

　　3、辦公機關。辦公機關亦稱幕僚機關，指協助行政首長處理日常事務的綜合性辦事機構。其典型存在形式是各級政府的辦公廳(室)。辦公機關沒有特定的專業性，不能離開行政首長而獨立存在，其活動直接聽從行政首長的指揮和要求。它對各專業行政職能部門沒有直接指揮和監督的權力，但在授權條件下可以代表行政首長行使權力。由於輔助機關是緊靠行政首長且完全受命於首長的一個組織環節，它參與政務、協助決策、溝通關係、協調活動、收集信息和處理糾紛，因此，它的狀態直接關係到首腦機關功能的發揮，歷來被認為是一種重要的行政機構。

　　4、參謀咨詢機關。參謀咨詢機關亦稱智囊機構，是一種現代政府的組織形態，通常指彙集專家學者和富有經驗的政府官員來專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機構。參謀咨詢機關具有業務獨立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協調政策、培訓人才。目前，從世界各國情況看，咨詢機構在政府中的地位日益重要。

　　5、派出機關。派出機關指一級政府根據政務管理的需要，按管轄地區授權委派的代表機關。派出機關是不構成一級政府的行政機關，其權力是委派機關權力的延伸，因而以委派機關授權的性質、程式和範圍為轉移。派出機關的主要職能是承上啟下實行管理，即監督檢查轄區行政機關貫徹執行上級的決議和指示，同時向委派機關報告轄區行政機關的情況和意見，並完成委派機關交辦的其他事項。在我國行政組織中所設置的地區行署就是典型的派出機關。

　　關於行署的幾個問題：

　　1、行署就是行政公署的簡稱。我國憲法規定縣（縣級市）是受省一級直接管轄的，行署就是代表省政府管理一定地區內的縣和縣級市。行署的主要領導稱為“行政公署專員”。專員是指地區行署中的行政最高長官。是省在派出機構的派出專門管理人員。所謂行署不是一級實體政府，沒有地方立法權，也就無人大、政協等組織，只有省人大、省政協設立的相關辦事機構。

　　2、現在的地（區）級行署和地（區）級市在行政上是一個級別，但是在體制上是有根本差別的。 行署是省里的派出機構，代表省政府分片管理縣級，在體制上不算一級實體。 地級市就不一樣，就是省管的一級區域實體。現在有一種行政改革的意見，就是取消地區這一個級別，由省里直接管轄市和縣。

　　3、“地區行署專員”的職位是廳局級，或者叫地師級、地廳級。

　　行政機關是一系列行政單位的集合，而每一個行政單位又是由多種組織要素複合而成的集合體。對行政單位進行進一步的分解，可以看到，構成行政組織系統的基本“元素”是行政職位、行政人員哈行政資源，它們構成行政組織的三大結構要素。

　　在行政組織中，由職位、人員和資源等因素的有機組合，形成行政組織中的具體工作崗位，進而由一定的工作崗位依照一定的法規、制度和程式組成一個組織實體，即單位，單位是行政組織中最基本的組織單元。我國行政組織的基本組織單位在不同層級分別是處(中央或省級)、科(市、縣)和股(縣、鄉)，通常以科室加以概括。行政組織的結構要素是行政組織狀況的指示器，因為行政組織的變化集中體現為這些基本要素及其相互作用關係的變化。遺憾的是，我國曆次中央和地方政府機構改革，大多都是自上而下地進行，以中央或上級政府的改革為開端，以地方或下級政府向上級政府整齊劃一地看齊為完成；殊不知，行政組織機構改革的動力和組織創新的關鍵恰恰就在於基層組織或單位之中。

　　1、行政職位是行政組織的最基本的結構要素，它是行政組織系統的“細胞組織”，主要由職務、職責和職權等因素複合而成。

　　職位是行政組織中相對穩定的因素，其數量、職級、名稱、業務範圍等，一般都是由一定的法規、制度嚴格加以規定的，其變化應和一定的機構調整和改革相聯繫。但是，在法制不健全的時候和地方，職位又是最不穩定的因素之一，“因人設職”、“因事設職”最終會導致“職位”和“人員”的迅速膨脹，成為機構臃腫、人浮於事的最初動因。因此，職位法定、職數法定、權責一致、名實相符，應該是行政改革的基點；而職位的組合、職位關係的變更與調整，則是形成良好組織機制的基礎。

　　2、行政人員或公務員是行政組織中最積極最活躍的因素，也是行政組織結構要素中惟一具有主觀意志和主觀能動性的因素。

　　有了人的因素，其他要素才能有效地發揮作用。所以，人員因素是行政組織結構要素的關鍵因素，行政人員的素質狀況直接關係到行政管理水平和行政效率的高低。進入20世紀90年代以後，隨著我國公務員制度的全面實施，尤其是公務員錄用考試製度的規範化，有效地解決了公務員的“入口”問題，使公務員的素質有了明顯的提高。但是，由於“小政府”模式的導入和行政管理現代化的迅猛發展，中高級公務員過剩和中高級職位緊張狀況一直居高不下，公務員晉升過程中“梯口”和淘汰過程中的“出口”一直不暢，極大地影響了公務員隊伍的整體素質。

　　3、行政資源是信息、經費、物材等物質因素的總和，是行政管理的物質基礎。

　　正如任何政府機關都需要辦公處所、桌椅、文件、經費等物材一樣，沒有資源就不成其為行政組織，就無法進行有效的行政管理活動，行政資源主要來自乾政府預算中的行政經費，行政經費的數量直接關係到行政管理的質量和水平；一般說來，行政資源與政府所提供公共服務的數量成正比，即“一份財政，一份服務”。但是，現實中行政資源與行政服務的質量並不完全成比，有時甚至成反比。因此，行政資源領域里的改革蘊涵著巨大的潛力，這是我國應在管理領域里大做文章的原因所在。現代科學管理的宗旨是“少投入，多產出”、“少花錢、多辦事”，通過行政資源方面的改革，不僅可以提高行政效率，而且可以從總體上改善政府素質。

　　行政組織作為行政權力的載體與其他社會組織不同，它有其自身的特征，具體表現如下：

　　1、階級性。在階級社會中，國家是統治階級用來維護本階級利益的工具，國家的意志就是統治階級的意志。行政組織作為國家意志的執行者，其活動過程必然表現出鮮明的階級性特征。因為行政組織建立及運行的根本目的是維護和推行統治階級利益和實現統治階級的意志。

　　2、社會性。國家職能的兩重性決定了行政組織必須承擔管理社會公共事務的社會職能，它體現了行政組織的社會性特征。任何國家的行政組織在行使管理社會公共事務職能時，都需為全社會提供服務，其行為都具有維護社會公共利益的屬性。行政組織的這種社會性是由於行政組織為了達到維護階級統治，穩定社會秩序的目的所決定的。

　　3、服務性。首先，行政組織的社會性是通過其服務性表現出來的。行政組織作為管理國家政務的機構，還必須履行發展和完善社會各種公共事務的服務職能，即政府必須努力發展經濟、文化、教育及各種公共福利事業，為整個社會提供服務。其次，行政組織作為上層建築的重要組成部分，必須為經濟基礎服務。它要根據國家政治、經濟、文化等事業的需要，制定各項法規政策，發揮其管理職能的作用，鞏固經濟基礎，促進社會的發展。

　　4、權威性。行政組織作為國家權力的合法代表，以國家的名義管理社會公共事務，擁有著凌駕於整個社會之上的權威，並用強制力來保證其政策法令的實施。全社會的團體、公民都有義務服從行政組織合法的管理與指揮，並不許與之抗衡，否則，要用法律和政紀加以懲戒與製裁。

　　5、法制性。行政組織是依法代表國家行使行政權力的機構，有著很強的、普遍法制約束性。這是它不同於其他社會組織的鮮明特點。行政組織的設置及其宗旨和目標、人員編製及管理、行為規範、管理方式等都是由憲法和有關法律決定的。與此同時，行政組織也必須依據法律規定及運用法律手段來行使其職權，並承擔法律責任。法制既是行政組織活動的依據，又是行政組織活動的手段之一。法制性是行政組織權威性的基礎。

　　6、系統性。任何國家的行政組織都是依法設置的，由若幹要素按一定目標結構、部門結構、權力結構所組成的職責分明、協調有序、縱橫相聯、渾然一體、政令統一的有機整體。一個國家的行政組織首先形成大系統，然後分成省級次系統和市、縣級子級系統。行政組織的這種系統性使其具有了整體性和對環境反應的靈活性。行政組織可以通對系統的調節以適應外部環境的變化，並使其自身不斷地完善。

　　1、與政黨組織相比，具有國家強制性特點。

　　2、與國家權力機關相比，具有不同的職能和派生性、垂直性特點。

　　3、與司法機關相比，主要是性質和職能上的差異。

　　作為國家政治系統的一個重要組成部分，行政組織在社會的政治發展中發揮著重要的作用。主要體現在：

　　1、政治和社會秩序的維持者

　　在現代社會，政治秩序意味著既反對無政府狀態，也反對專制政體，它意味著權威的存在，公民權利的保障和國家在國際社會的安全與獨立。作為政治秩序和社會秩序的維持者，行政組織的職責在於：

• 制定和執行有關的法律，保護公民的自由、財產和權利，使之不受其它社會成員的侵害；
• 建立一套管理制度，確保社會的良性運行；
• 通過軍隊、警察、官僚機構等“暴力機器”防禦外來的攻擊，保障主權國家的獨立和完整。

　　2、利益的表達、聚合和轉化者

　　作為利益的調節者，行政組織在政治體系中的主要作用就是平衡、調節和整合各種利益關係，實現利益的表達、聚合和轉化。即通過妥協、溝通、協商、法律、經濟等途徑和手段，實現多方利益的生存和發展。

　　3、公共政策的制定者和執行者

　　作為公共政策的制定者和執行者，行政組織的職責與作用在於：

• 通過制定公共政策，為社會發展選擇目標，引導社會的健康良性發展；
• 通過政策工具調整各種社會關係，使之有利於社會發展的目標。

　　4、作為政治一體化的工具

　　政治一體化就是一個社會的政治體繫結合成一個完整、統一、有序與穩定的統一體。政治一體化是維繫政治社會的一個重要方面。

　　推動社會生產力的發展，維護經濟基礎的穩固，促進經濟的繁榮和穩步增長是現代政府的重要職責。作為上層建築的有機構成部分，行政組織在一個國家經濟發展中發揮著重要的作用：

　　1、提供經濟發展所需的最低條件的法律和制度

　　現代經濟社會也是政治社會，沒有政治體係為其提供的游戲規則和經濟生活的框架，經濟體系就無法正常運轉。為經濟體系的正常運作提供必需的制度、規則以及框架是政府的職責。它們包括：產權的界定和保護、契約的執行、公司法、金融制度、專利保護、著作版權、法律秩序。

　　2、組織和提供公共物品和公共服務

　　公共物品和公共服務的最大特點在於其具有共用性以及非排它性的特點，這兩種特性就使得公共產品很難禁止他人不付費而坐享其成，導致“搭便車”現象。公共產品的共用性和非排他性也使得私人部門很少有誘因去生產公共產品，這些就需要政府來承擔。因此，政府必須介入並提供公共物品。典型的公共物品包括：國防、基礎研究、道路與橋梁、導航設施、災害控制、交通管制系統以及其它基礎結構。

　　3、共有資源和自然資源的保護

　　共有資源與公共物品一樣沒有排它性，但有競爭性，共有資源不可避免的會導致所謂的“公有地悲劇”，即私人決策者過份使用共有資源。為了使自然環境免於遭受損害，併為我們的子孫後代利益考慮。因此，行政組織可通過制定相應的管制性措施來保護共有資源和環境，以減輕過度使用和環境污染等問題。

　　4、巨集觀經濟的調控，保證經濟的穩定和效率

　　在市場經濟中，充分就業和物價穩定不會自動出現的，相反會出現周期性的經濟波動，經濟會為長期的持續失業與通貨膨脹所困，更為糟糕的是，失業與通貨膨脹往往是並存的。政府的職責便在於通過制定有關的公共政策來干預經濟活動，緩解這種波動，保證經濟的穩定和效率。行政組織正是借用政府的各種政策工具來實現政府的經濟目的。包括：財政工具，如預算政策、稅收政策、信貸政策；貨幣工具，如貨幣政策、法定准備金、貼現率、物價政策、信用制度等等。

　　5、社會收入的公平分配

　　市場經濟是會產生不平等的結果的，為了實現社會的公平，需要社會有一種公平再分配的機制。政府在進行再分配方面顯然處於有利地位，因為政府擁有強制徵稅的權力，該項權力使得政府能大規模介入再分配工作，並且能夠通過稅制解決由於要素市場的不完備性與壟斷定價產生的收入分配問題。行政組織在實現收入再分配中的手段和途徑有：稅收轉移、累進所得稅、個人所得稅、遺產稅、對高收入消費者購買的貨物進行課稅等。

　　1、行政權力不斷擴張，行政組織的規模日趨擴大

　　大量的社會危機和公共問題，使政府面臨和處理的問題日趨繁雜，與此同時，亦促成了行政權力的不斷膨脹。行政權力的膨脹和政府行政組織規模的日益龐大，已經成為各國行政管理的普遍現象。

　　2、管理性質日趨複雜，管理功能不斷擴充

　　當代政府活動所涉及的內容和範圍日趨擴大，行政活動已深入並滲透到社會生活的方方面面，政府由傳統的“守夜警察”已經成為推動社會發展和增強國民福利的積極力量。政府活動範圍的擴大，管轄事務的增多，管理對象的複雜，管理手段的多元化，使行政組織的管理性質日趨複雜，管理功能不斷擴充。

　　3、專業化和職業化趨向

　　隨著整個社會分化程度的提高，隨著行政管理對象的複雜化和專門化，尤其是隨著科學技術和信息技術在行政管理中的廣泛應用，政府行政管理日趨專業化，分工也日趨精細。行政管理的專業化使得政府行政管理逐漸發展成為一個獨立的職業領域，這一領域有其系統化的知識和技術，有其職業的規範和道德，有一批專門投身其中的專業人員，當代行政組織已經朝著專業化和職業化的方向發展。

　　4、組織間的相互依存和協調的加強

　　現代行政體系在結構和功能上的巨大分化，使得組織與組織之間的相互依賴程度越來越高。職能的分離與專業化，固然有利於組織效率的提高，但對組織整合與協調提出了更高的要求。強調組織間的聯盟與協作，促進組織活動的一體化已經成為當代行政組織設計與管理的重要面向。

　　5、法律限制和程式化

　　支撐現代行政組織的基礎是理性－法律的權威，在理性－法律框架下的行政組織，則顯示出程式化和法制化的特征。

　　6、重視社會的目的

　　現代行政強調國民福利、社會服務，政府行政的目的就在於為最大多數的人謀取最大的幸福。作為政府行政的構成體系，現代行政組織的一個重要功能就是推動整個經濟社會的全面健康發展，把公共利益、公共服務、公共福祉作為其重要的使命。強調行政組織的社會目的和服務精神，重視行政組織公共服務功能的發揮，已經成為各國行政組織管理的重心所在。

　　7、國際影響和國際化的趨向

　　國際化與全球化影響和衝擊著每一個國家的政治、經濟與社會發展，政府要解決和回應國際化所引發的各種問題，就必須採取必要的措施和行動，以應對這一變化和挑戰。因此，行政組織設計與管理中的國際化視野以及重視各國行政組織間的國際交往和國際影響就成為當代行政組織管理的一個重要理念。