自然壟斷規制

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　　自然壟斷規制是指在競爭很弱的自然壟斷產業中，政府通過一定的政策和措施，建立一種類似競爭機制的激勵機制，以導向壟斷型企業的經濟決策；或者採取強制性措施，對壟斷型行業的市場準入、價格、產量、質量、環保標準等方面做出明確規定。規制分為經濟性規制和社會性規制。

　　自然壟斷行業規制的合理性在於：

　　第一，自然壟斷企業目標的雙重性。一方面自然壟斷行業多具有普遍服務性特征，決定了該類行業應將公益性目標擺到一定的位置上；另一方面，作為一個企業，它要追求利潤，追求經濟效益。如不進行適當規制，壟斷企業會傾向於制定壟斷高價，掠奪消費者。

　　第二，信息不對稱廣泛存在。相對於壟斷生產者，消費者處於明顯的信息劣勢地位。

　　第三，市場經濟秩序條件的缺失。我們的市場秩序條件並不是令人十分滿意的，如不加以適當規制，難免會出現壟斷欺市、特權經商的現象。為了營造公平交易的秩序，規制是必要的。

　　對自然壟斷加以適當規制自無疑義，但如何對其加以規制，各國不一，主要有三種態度:

　　第一，適用反壟斷適用除外製度。如日本的《禁止私人壟斷及確保公正交易法》第z}條規定:“本法規定，不適用於鐵路事業、電力事業、煤氣事業及其他性質上為自然壟斷事業的經營人所實施的其事業所固有的生產、銷售或者供應的行為。”雖然我國的反壟斷法尚未出台，主張借鑒該制度的人卻不在少數，只是在豁免的範圍和方式上有所不同。

　　第二，以價格管制為主的經濟管制。市場機制下的價格問題關係到消費者的經濟利益。市場規製法作為保護市場經濟穩健運行的法律，不能不對直接作用於市場的價格問題予以關註並加以適當規制。如我國《價格法》第is條規定:“自然壟斷商品由政府定價。”有的國家如英國甚至提出了價格管制模型，此外還有互通互聯的管制、對普遍服務的管制等。當然也有主張放鬆管制即導人競爭並完善對整個行業的整體規制。

　　第三，制定特殊立法加以特殊保護。反壟斷適用除外製度並不意味著這些行業可以游離於法律調控的範圍之外，而多依其特性用單獨立法來加以規制，如我國的《郵政法》、《電力法》、《鐵路法)等。這些公法性質的法律大多制定於市場化改革的初期或之前，往往是為了保證國家基礎設施的安全與持續運營乃至壟斷的維繫，而不是為了規範產業中各主體的市場行為，產業壟斷的烙印難以適應改革深化的需要。

　　上述做法適應不同行業的需求，取得了一定的成效，但仍有諸多弊端:首先，適用除外製度雖具合理性，但這種適用除外應該只限於壟斷的成本低於競爭的成本並有效滿足社會公共利益的情況，是有限度的除外而非完全豁免。筆者贊同只對“自然壟斷行業的壟斷狀態予以豁免，而對濫用市場支配地位或獨占地位的行為不予豁免”，以保留有限度的反壟斷。而從目前世界各國的競爭立法來看，隨科技進步和經濟發展，反壟斷除外製度的適用範圍越來越小。其次，以價格管製為主的經濟管制在市場經濟中的作用雖不可小視，但管制的目的並非完全出於對社會福利的維護，在某些情況下，管制的最終結果卻是有利於受管制企業以及隸屬於這些企業的壟斷企業。正如施蒂格勒所說:“管制通常是產業自己爭取來的，管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的。”而在實踐中因科技發展使成本波動較大、成本核算較難、價格管制較複雜且難度較大，加上市場經濟條件下強調市場調節為主、國家調節為輔，以促使企業走自主經營、自負盈虧、自擔風險之路，若不時動用價格管制來強制核算企業成本，一方面易致價格起伏不定，另一方面也勢必增加企業成本，有悖於市場化運作。再次，特殊立法保護的方式雖然體現了國家的重視，但因成本高而無法推廣，加上一些行業受科技革命衝擊而變動較快，立法難以適應不斷變化的情勢，何況我國目前的行業立法一般由行業主管機關負責起草併在其中起主導作用，缺乏對規制機關權力的規制，行業保護的烙印造成立法不公。而且上述規制思路是建立在已形成獨占或市場支配地位、原有經營者能有效排斥新的投資者介人的基礎上，因而只存在對原有經營者的規制立法。事實上，自然壟斷行業正通過導人竟爭，不斷打破壟斷堅冰，在其他投資者也可介人的背景下，不應忽視對新進人者在諸如資本、資信等方面進行一定程度的限制。故而規制思路應當立足於對原有經營者、新進人者及規制機關的多方面、全方位的規制。

　　此外，筆者認為導致我國目前規制之不利的現狀還有一些深層次的原因，主要集中在以下兩個方面:一是計劃經濟體制下的權力運作模式與經濟運作模式的結合在自然壟斷行業仍有較深的烙印，由於自然壟斷企業集企業的經營權與行業管理權於一身，致使該行業的行政權力膨脹極為突出，而公私權力融為一體也引發了權力尋租、權錢交易，以至為了狹隘的部門利益而不惜犧牲整體利益和社會公正;二是團體力量的缺失導致團體利益的漠視，公民參與規制的積極性較低，最終造成社會保護機制的缺位。我國的市民社會尚未形成，而傳統政治國家理論卻根深蒂固，個人利益被忽視以至於個人成為權力的祭品。由於社會大眾長期缺乏一種抗爭的傳統，社會運動無從展開①，就連消費者的維權組織都受制於與自然壟斷行業有千絲萬縷關係的各級政府，根本無力對抗擁有雄厚經濟實力並與行政權力盤根錯節的自然壟斷企業，造成公民權利成為具文而被擱置。

　　由於自然壟斷行業本身的複雜性和規制方法的多元性，規制應遵循一種有步驟、分階段的漸進策略，切忌搬抄別國經驗、草率制定規則。規制的思路應從全局來把握，筆者認為首先應明確兩點:一是規制應奉行一個原則，即應當在保護用戶和消費者權益的前提下引入激勵與竟爭機制，堅持公益性與營利性，以實現該自然壟斷行業的可持續發展，但應強調公益優先，這一點在我國當前已加人WTO的背景下尤為重要;二是應打破傳統的諸多束縛，在註重國情的前提下借鑒西方的規制經驗和方法，合理確定規制結構，細化各種規制方法與手段並加以規範化，通過各種方法的交叉組合和靈活運用，以實現自然壟斷行業在市場經濟條件下合理、高效運作。考慮到中國目前的現實狀況，筆者認為對我國自然壟斷行業的規制應從以下幾方面入手:

　　1.打破現行監管體制、科學設立規制機關，引導公眾參與相關規制

　　受計劃經濟體制和指令性權力運作模式的影響，我國目前的自然壟斷行業仍存在嚴重的政企不分，監管機關與監管對象雖“兩塊牌子”，實質上卻是“一班人馬”，或存在較為複雜的經濟利益關係，即便倡導建立現代企業制度，兩者之間仍是藕斷絲連;另一方面由於強調適用除外製度的建立和歸口管理以及目前之反壟斷法尚未頒行而致相關疑團未解除，相關執法機構級別低、觸角長，沒有高效的專業執法隊伍，更未形成有效的監管體系，難免出現法律規制的盲區。此外，許多行業在利益的驅動下，排斥用戶和消費者的監督，擅自抬高價格、降低服務質量。對此，筆者認為:

　　第一，應在沿用歸口管理的同時，徹底打破當前自然壟斷行業既是經營者又是政策制定者的局面，在兩者之間建立隔離帶以實現規制機關與規制對象利益關係的徹底分離，賦予規制機關相當職權以依法協調各利益主體之間的關係。因而，首先，依行業設立相應的與被規制企業沒有任何隸屬與利害關係的規制機關，從官員中選任或直接聘任經濟學家、法學家、管理學家和技術專家等來主導規制工作。其次，賦予該規制機關廣泛的權力以實現對規制對象進行有效的指導與監督，具體涉及依法發放營業許可證、制定相關規章、控制質量和服務、處理經營者之間的糾紛，以及制止不正當競爭行為等。再次，制定相應規製法律，用法律制度來確定規制機構的法律地位和法定權力，對於規制機關的工作人員在執法時違反法律、法規乃至財經紀律的，一方面應引人辭退制和引咎辭職制，另一方面對於嚴重違法的犯罪行為應移交司法機關處理，以防止權力尋租，從根本上建立起權力實施與監督機制。

　　第二，由於歸口管理仍存弊端，故應在反壟斷法中明確由反壟斷執法機關來負責處理其壟斷行為與非法狀態。首先，基於反壟斷執法的複雜性和艱巨性，應設立區別於工商行政管理機關的具有較強獨立性、權威性和專業性的反壟斷執法機構—公正交易委員會。其次，由該機構全權處理自然壟斷行業中出現的壟斷行為和非法狀態:對於分離出來的非自然壟斷業務要予以全面規制，自然壟斷業務除依法予以壟斷狀態之豁免外，對濫用市場支配地位或獨占地位的行為仍予以規制，而對於目前較為嚴重的某些行業壟斷尤需嚴厲處置，以保護用戶、消費者的合法權益，維護公正合理的競爭秩序，促進國民經濟的快速、健康發展。

　　第三，引導用戶和消費者及相關組織通過各種形式參與對自然壟斷經營者的監管與規制，以制約經營者的權力，保護處於弱勢地位的用戶和消費者。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方纔休止，……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”，自然壟斷企業錶面上是沒有牙齒的老虎，但當經營者已形成事實上的獨占或市場支配地位而致消費者沒有選擇的餘地時，這種力量本質上就演變成了“權力”，一旦權力濫用將給社會公眾的利益造成巨大損害。正如謝爾曼所說:“如果我們不能忍受作為政治權力的皇帝，我們也不能忍受統治我們各種生活必需品的生產、運輸和銷售的皇帝。我們不能屈服於一個皇帝，我們也不能屈服於以勢力阻礙競爭和固定各種商品價格的貿易大亨”，必須用權力對抗、約束權力。

　　用戶和消費者作為一個整體，來自社會的各個階層，力量強大且他們對自然壟斷經營者提供的產品和服務都有使用或消費的必要，因而他們最有資格對自然壟斷行業進行監督。但由於目前消費者保護團體因政治體制及歷史原因而受控於各級政府的工商行政管理部門，導致其無法真正代表消費者利益、保護消費者權益，甚至淪為地方保護主義的工具。因而，首先要打破目前消協受制於政府部門的現狀，允許消費者依需要自由設立或加人各種消費者組織，在各消費者組織之間進行有效競爭的基礎上促使消費者組織真正為各自的成員服務。其次，在不違反國家安全與利益的前提下要求自然壟斷行業實行信息公開，以保護消費者知情權，在消費者組織作為中間團體的力量存在時，引導這些團體介人或參與對自然壟斷行業的監管和規制，最終形成用戶和消費者對經營者權力的制衡。

　　2.科學界定自然壟斷，區分規制對象並明確規制力度

　　受科技進步的影響，某些自然壟斷行業的自然壟斷性質部分消失，致使沿用以往的自然壟斷界定標準顯然不合時宜且有悖公平，因而應對自然壟斷行業重新加以界定，在此基礎上進行不同程度的規制。首先，應當摒棄傳統自然壟斷依行業劃分的思路，對各個行業依職能和環節不同進行垂直分割，細化自然壟斷業務，在此基礎上依業務不同予以剝離。其次，應在細化環節的基礎上，區分自然壟斷業務與非自然壟斷業務而分別成立不存在隸屬關係的法人實體。再次，在區分不同的業務和成立不同的法人實體的基礎上，對非自然壟斷業務打破壟斷，導人競爭機制並實行公司化改造，直至適用反壟斷法對壟斷狀態和壟斷行為加以一體規制，而對於自然壟斷業務應當強化激勵機制:一方面自然壟斷業務可以依法享受壟斷狀態之豁免，但是這種豁免是有限的;另一方面應通過特殊立法或特殊手段加以規制，以防止其偏離既定軌道，發揮其積極作用。

　　3.建立一套科學合理的規制方法和手段，以實現全方位的有效規制

　　應該說，打破自然壟斷行業的政企不分、科學界定自然壟斷併合理設置規制機關、引導消費者參與規制和監管的全過程，只是在結構上搭建起了規制自然壟斷的平臺，而要實現規制目標、發揮自然壟斷的積極作用，需要對規制手段和方法加以具體化、明確化。筆者認為，需從兩個角度人手:

　　從方法上來看，過去一直存在兩種舉措:國有化和特殊立法保護。應該說，在其他資本無意介人時，國有化或國家控股支配是必要的。國家主要是管理國家和社會公共事務，而不宜直接介人企業的經營，尤其在倡導市場充分競爭時，更不能迷戀做市場主體，因而各種資本一旦在這些行業活躍起來，國家就應選擇逐步退出。而且，立法保護相關行業的壟斷雖在一定歷史時期為特殊行業的發展和國民經濟的穩定發揮了積極作用，但是這種方法成本較大且程式複雜，不宜推廣，同時一些行業因科技進步而變動較大，依部門制定法律很難應對因科技革命而引起的自然壟斷業務向非自然壟斷業務變遷。因而，在對這兩種方法加以肯定的同時，應當強調這兩種方法在運用時的前瞻性。從我國目前的經濟格局和發展狀況來看，筆者認為，仍有必要對諸如輸電、路運、市話等自然壟斷業務實行國家控股或國有化。在必要時對一些行業可以通過立法的方式來明確其權利，強化其義務。而對於非自然壟斷業務除基於國家安全或經濟調控需要，應當導人競爭機制引導其他資本介人，但應由歸口管理部門通過各種手段加以監督和指導，同時用反壟斷法和反不正當競爭法加以整合。

　　從手段上來看，一些學者提出了諸如通過認可和許可手段對企業的進人和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等行為加以規制①，並主張通過法律加以明確或體現。事實上，這種做法在我國的相關立法中已有體現，但因這些手段抽象而不具可操作性致許多規定停留於具文，導致執法手段的軟化乃至錯位，因而筆者認為應當通過相關法律、法規細化這些手段和方法及其執行程式，並完善相關立法。具體應從以下幾個方面來體現:

　　第一，通過法律的形式建立嚴格的產品質量認證制度和審查檢驗制度，明確必須通過聽證會形式來完成對自然壟斷行業提供的商品和服務的定價，在保證管制尚能刺激企業努力降低成本、提高生產效益的基礎上實現對價格的管制和在數量、質量方面的監督。在國家相關部門召集下，聽證會由經營者和消費者雙方組成，並吸收經濟學家、法學家及管理學家參與，就商品和服務的相關問題進行協商，由國家相關部門居中主持，經確立後報政府備案併發布執行。當然，該標準的確立並不是永恆的，而應根據經濟與社會發展狀況對原價格的合理性進行審核，以做出變動價格的決定。而對依照相關核算方法和相關規定，確實難以維繫且嚴格遵守相關標準易致嚴重虧損的個別行業或業務，國家應當給予適當的補貼。另外，在將來制定的反壟斷法中，應保留反壟斷執法機構對壟斷行為及濫用市場支配地位的行為採取相關處理的可能性。

　　第二，應在導人競爭、允許國內外資本平等參與自然壟斷行業經營的同時，抬高進人該行業的門檻以限制企業隨意進出。首先，在自然壟斷行業尤其針對非自然壟斷業務應當在一定程度上打破各種歧視和陳規，允許國內外資本以各種方式平等參與竟爭，形成投資主體與投資渠道的多元格局。考慮到國家安全與國家利益的需要，對涉及國計民生的特定行業，可以適當限制外資在整個行業或在單個企業股份中的比例。其次，不管是自然壟斷業務還是非自然壟斷業務，由於其涉及國計民生，具有較強的公益性和不可替代性，應抬高企業準人門檻。如設立對資本、信譽、組織機構和管理人員的要求，在國家頒佈相關標準、規定資本最低限額的基礎上，由行業主管部門負責許可證的審核和頒發，以從總量上控制投資規模和主體數量，防止盲目投資和過度競爭，尤其要避免投機資本介人和低水平重覆建設。再次，要求投資者一旦進人市場，就負有法律上的“供給責任”，不得隨意減少供給數量、縮小供給範圍及降低供給質量，更不得隨意退出市場或轉產。此外，應明確要求該行業經營者在股份轉讓時需經審核批准，對企業破產應強制整體轉讓，以使該行業在有序的競爭中持續穩健運營。

　　第三，強化對自然壟斷企業的外部製裁和內部自律，以維護公正有序的市場秩序。針對目前市場上存在的不當定價、拒絕交易、搭售、固定價格等行為，一方面應打破這些行業的獨占，引人竟爭機制，肢解“巨無霸”企業，剪斷其與監管者的利益“臍帶”關係，通過工商行政管理機關反不正當競爭或反壟斷執法機關的反壟斷，甚至通過刑事處罰來加大打擊力度，以加強對這些行業的管制。正如埃森伯格所說:“對付政府管制的最佳藥方是有效的自律”，故另一方面應當成立行業協會，加強行業自律。依行業性質與要求設立行業協會，制定合理、規範的行業準則與行業紀律，對違反行業準則與行業紀律的行為依情節輕重給予不同程度的製裁，對違反法律、法規的向司法機關舉報並協助調查處理。

　　第四，加強對自然壟斷行業的社會管制。管制分為經濟管制與社會管制，而目前採取的各種管制主要是經濟管制，這種“管制通常是產業自己爭取來的，管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務”，因而在重視經濟管制的同時，更應加強對自然壟斷行業的社會管制。首先，要求在這些行業實行信息披露制度，在不損害國家安全和社會公共利益的前提下強制其定期公佈財務狀況、人事狀況、發展規劃等，並將諸類信息備置於指定地點以供公眾查詢。其次，廣泛建立各種社團尤其是消費者組織，以使各種分散的力量集中起來共同監督該行業，維護其正常運轉。再次，應當建立有利於用戶和消費者的訴訟機制，倡導團體訴訟、鼓勵公益訴訟、完善小額簡易訴訟，併在相關法律中確立懲罰性損害賠償金。當然，還要吸收或動員經濟學家、法學家、管理學家及相關專家來參與這一社會管制過程。

　　此外，對於自然壟斷行業及其經營者違反諸如《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等相關法律法規的，在經營過程中存在欺詐或強制交易行為的，應依相關法律處理;同時制定和完善有關企業組織、人事、經營管理的法律法規，以形成對自然壟斷行業多方面、全方.位的規制。只有確立合理的規制結構，搭建相關規制理論平臺，在吸收借鑒國外相關行業規制經驗的同時，細化各種規制的方法和手段及運作程式，實現結構與內容的整合和各種管制手段與方法的良性互動，才能從根本上消除自然壟斷給社會各方面帶來的負面影響，發揮其應有作用。