會計委派制度
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會計委派制度(AAS,Accountant Assignment System)
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會計委派制度是西方公司治理結構中所有者約束和監督經營者行為的一種制度,在西方國家公司的內部管理中應用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。在我國的政府機關和國有企業引入這一制度是1998年的事。它是指政府機關或企業的上級主管部門對其下屬的分支機構或公司委派會計人員，並授權委派會計人員監督所派單位會計行為和其它經營活動的一種制度。
委派會計制度是透過派出單位對受派人的完全控制而實現對受派單位的約束和監督的。因此，一個有效的會計委派制度必須很好地解決三個問題：
一是委派會計的素質要專業化；
二是委派會計的職責要明確化；
三是委派會計的利益要獨立化(即不能與所派單位有利益上的聯繫)。
會計委派制度是防範金融風險的一種有效的制度安排
我們一般所講的會計委派制度是指所有者或政府機關或企業的上級部門為了實現對分支機構或下級部門的有效管理而採取的內控措施。但我們則主張把會計委派制度引伸為金融監管當局為了控制金融風險，維護存款人利益而採取的一項監管措施。
金融風險問題是當前各國金融監管當局共同面臨的一個難題。儘管金融風險的形成原因複雜，巨集觀經濟環境的變化、市場因素的衝擊、政治形勢的動蕩都有可能造成金融風險，但普遍實施的存款保險制度(包括陷型的和顯型的)和金融機構代理人的代理風險是現代金融領域里風險突出的重要原因。
代理是一種受他人委托，代表或代替他人行動的行為。當一個個體或組織(委托人)授權他人或組織(代理人)代表他或他們行使某項工作或職權的時候，這種委托人與代理人之間的關係就構成代理關係。在現代社會中，委托代理關係無處不在，無處不有。大至國家治理，小至日常生活中人與人之間的關係，都存在著委托代理之類的事情。由於委托人與代理人各自利益的不同及信息在兩者之間的不對稱分佈，委托代理關係會產生成本，這種成本被稱之為代理成本。根據詹森和麥克林的研究，代理成本包括監督成本、契約成本和誤差成本。監督成本是委托方規定代理方的行為而產生的。契約成本是指代理方向委托方保證他不會採取不適當的行為產生的。誤差成本是指由代理方與委托方面對相同信息所採取的行動差異而發生的成本。由於委托方與代理方都追求效用最大化，就存在代理人不會總是根據委托人的利益採取行動。又由於委托方與代理方的信息不對稱；一方面，在委托代理關係產生時，委托方對自己授托的事情較之代理方具有更多的信息，而代理方對自己的代理能力有更多的信息；另一方面，在委托代理關係成立之後，代理方對自己的代理行為具有明顯的信息優勢，委托方很難精確地監視和評估代理方的行為。這兩個方面被稱為隱蔽信息和隱藏行為問題。代理經濟學告訴我們，要提高委托代理效率，除了調整和改善產權結構，完善激勵機制外，關鍵是改善信息分佈，提高信息透明度，降低代理風險。
現代金融機構的治理結構就是一種典型的委托代理關係。金融機構的管理者受股東和存款人的委托經營金融資本，管理者本應最大限度地最大化利潤和最小化風險，可是我們從現實中卻經常發現經營者的行為與此相悖。這種代理人違背委托人利益而產生的成本，表現在金融機構就是金融風險。許多金融機構財務虧損增大、信貸資產質量不佳，相當部分是由金融機構的經營行為引起的。金融機構的經營者或是通過擴大在職消費、或是藉助違規信貸去擴大自身的利益，而由此產生的則是金融機構的利益受損。在金融機構所有者約束機構健全、股東和董事會正常發揮作用的情況下，經營管理者的這種行為會受到一定程度的制約，經營者的代理風險會因此而降低。因為金融機構經營者造成的風險和擴大的利益直接與所有者的剩餘權益大小密切相關，甚至可以說是一種嚴格的反比關係。因此金融機構的所有者有動力去關心金融機構的經營好壞，從而監督和制約代理人的行為。但是，如果金融機構的風險不是由所有者承擔，而是可以透過存款保險機制向外轉化(如由政府出錢化解金融風險)，則所有者監督經營者的動機就會弱化，甚至出現所有者與經營者一起對金融機構進行掠奪性經營的情況。如美國上個世紀80年代的儲貸機構危機和我國許多城市信用社、信托的風險就是這樣形成的。這是一種比經營代理風險危害更大的風險。
要從根本上解決這種風險，必須改革存款保險制度，從目前的政策性保險轉向完全的市場化保險，真正按“金融風險成本由誰產生由誰承擔”的市場原則處置金融風險。但在這一原則沒有真正實現之前，應該實行由金融監管當局向金融機構派出委派會計的制度。
由金融監管當局向金融機構委派會計完全符合金融監管的目標要求。因為金融監管的目的就是要通過提高金融機構經營的透明度、信息的真實性去強化公眾對金融機構的選擇，加強對金融機構經營管理人員的約束，從而實現維護金融安全，保護存款人利益的目標。會計委派制度恰恰在規範會計核算，保障財務信貸信息的真實性，防範和控制違規行為方面具有十分獨特的作用。金融機構的代理人即人們所稱的高級管理人在成為負責人前要先接受任職資格審查。金融機構要定期向社會公佈經營管理信息和財務狀況。要定期接受社會中介機構的審查。所有這些措施都是為了防範金融機構經營管理者的隱藏信息和隱藏行為，降低代理風險，但這些措施的作用都沒有委派會計制度直接和有效。
1、從任職條件來看，一個合格的委派會計應該具有正直的人品和良好的職業道德。委派會計必須遵紀守法、廉潔奉公、辦事公正，敢於堅持原則；熱愛財會工作，熟悉財經法律、法規和農村信用社的各項規章制度，具有良好的職業道德；從事金融工作、擔任中層正職兩年以上，具有助理會計師或經濟師職稱。
2、委派會計的職責是按委派主體要求，對受派單位執行會計法、財經紀律和信貸制度實施會計監督；及時準確全面地向委派單位報告財務狀況、經營成果、信息質量；對受派單位會計工作的合法合規性、會計信息的真實完整性負監督、管理責任；幫助受派單位完善內控機制，實現依法穩健經營；對受派單位的各項財務、信貸收支實施實時和事後監督。為了有效履行這些職責，委派會計應該有權參與受派單位的經營管理的決策會議和財務、信貸審批事項，具有建議權和監督權；參與制定和完善各項考核和激勵機制，下達考核指標，檢查執行情況；有權制止經營業務中的違法亂紀行為，在制止無效時有權直接向上級書面報告；對轄內會計進行系統的培訓和指導，對基層會計具有否決權。
3、為了使委派會計盡心盡責地為委派單位工作，必須使委派會計利益與受派單位脫鉤。由委派單位按照責、權、利統一和權力相互制約的原理，對委派會計的人事關係、工資關係、福利待遇、職稱評定實行直接管理，工作考核、年度考核、評先評優由委派單位負責。委派會計享受受派單位副職待遇，並按量化指標進行考核，按考核結果計發工資。
通過上面不同形式的會計委派制的實踐都可以從不同的方面驗證會計委派制的可行性與必要性。但通過比較與實踐過程的，也出現了很多不足與需要完善的地方。
1、思想認識不統一
（l）對實行會計委派制，很多地方有抵觸情緒。一旦會計委派制全面推開，已經從原有體制缺陷中獲利的階層必定會設置種種障礙，維護其已經獲得的不正當利益，阻礙會計委派制的實行。
（2）對委派會計的性質認識不清，有些單位把會計委派制當作政府的一種純粹干預。
2、法規和制度建設不規範
（l）現有的法律法規中對會計委派制的依據不足。
（2）缺乏統一的管理制度，近幾年，各地為了保證這一制度的順利實施，有的規定對國家機關、事業單位、國有企業委派，有的規定對所有的單位的會計人員實行統管統派，制度五花八門，難以進行巨集觀的統一管理。
（3）委派缺乏統一的管理機構。有的是會計局，有的是財政部門，還有的是由幾個部門聯合管理，甚至成立臨時小組等。
（4）委派人員的職責範圍缺乏統一規定。第五，委派人員的考核制度、管理制度有待規範。
3、配套措施滯後
（l）委派人員的身份定位不明確。
（2）委派的工資福利待遇懸而未決。各個地方發放制度不統一，會計人員的工作積極性。
（3）委派人員的素質函待加強，合格的委派人員應具有較強的素質，要通曉國家政策和法規，掌握會計和審計的專業知識，熟悉的生產特點和工藝流程。但是現有的委派人員對於上述知識的掌握參差不齊，需要加強委派人員的後續。
1、加強對會計委派制的宣傳，提高各級領導對會計委派制的重視程度
會計委派制是一項龐大的系統工程，政策性強，涉及範圍廣，影響力大，是和人事制度的一項重大改革，僅靠財政部門的努力並不能創造實施會計委派制的必要條件，諸如有關實行會計委派制的許多立法，部門之間權力劃分與協調配合問題，委派會計的地位及待遇問題等等，要解決這些問題就必須通過持續不斷的宣傳，引起各級領導，尤其是高層領導人的充分重視，既要解決巨集觀的協調問題，又要解決具體單位領導的支持與配合問題。
2、建立和完善會計委派制相關的保障體系
（1）要修訂與之相關的《公司法》、《企業法》等財經法規，對有關職責許可權進行明確的界定和劃分，明確會計職權，明確委派會計人員具有管理和監督的雙重身份。
（2）《會計法》要明確允許各級財政部門制定靈活多樣，切實可行的會計管理模式。在財經法規中突出會計工作的重要地位，實行政企分開，政府更應該通過對會計人員的規範化、制度化、法制化的統管統派，以消除會計信息失真的現象，遏制由會計行為所滋生的各種奢侈浪費及腐敗行為，使會計改革及會計操作步入良性運作的軌道。
3、加強對委派會計的管理、明確會計職權，確保依法成立委派會計的專門管理機構
對委派會計的管理，各試點地區基本上處於各行其是的狀態，或管理混亂，或管理失控。究其原因，除了缺乏管理經驗外，沒有專門的委派會計管理機構是重要原因之一。建議各地應根據本地實際情況，儘快成立會計管理局，管理區域會計人員的應聘、委派事宜。具體是制定應聘、委派計劃，辦理與各單位申請聘用會計人員的協約書，約定會計人員工作範圍、和各自的權利義務以及應承擔的責任；規劃會計人員的培訓、與預測供求情況，負責考核會計人員的業務素質和思想素質；認定會計人員的上崗資格、頒發相關證件等工作。
4、健立健全委派會計再監督制度，尤其是加強社會監督機制
會計委派制這種全新的會計管理模式，不失為解決目前會計領域出現的一些問題的有效舉措，但不是醫治會計信息失真的靈丹妙藥，因此要加強會計監督體制的建設。
（1）加強會計監督體系建設。完善國家監督、社會監督和企業內部監督三位一體的會計監督體系，要儘快加大國家監督的力度，嚴懲違法者，同時加強註冊會計師的執業監督，使社會監督真正成為維護社會主義市場經濟秩序的“經濟警察”。
（2）建立委派會計人員的激勵機制，把會計人員的工作成果與經濟利益掛鉤，形成對會計人員可靠利益保障機制，充分調動會計人員的監督積極性。
- 一、試行會計委派制度取得的初步成效
為了探索進一步加強會計管理工作的新途徑，宣武區自1998年10月起分別在區內所屬的一個企業系統、一個事業單位系統和一個獨立核算的事業單位中進行了共同委派和直接委派兩種會計委派制度模式的試點工作。先後對138個單位委派了244名會計人員，其中：由政府部門和系統共同委派243名，由政府部門直接委派1名。從總體上講，會計委派制度的試行在一定程度上改變了委派會計人員對所屬單位的單純依附關係，委派會計人員的責任意識明顯增強，委派會計的職能作用得到進一步發揮，被委派會計單位的管理工作水平有了新的提高。
（一）增強了委派會計人員的責任意識。在試行會計委派制度的過程中，宣武區財政部門事先根據會計管理工作的總體要求，對委派會計人員的工作職責、許可權範圍進行了科學的界定，並且在這個基礎上與試點單位共同以文字的形式規定了委派會計人員在受派單位中應當享有的權利、必須履行的義務和所要承擔的責任。由於責權利規定的明確，使得委派會計人員普遍感到自己身上的擔子加重了，從而進一步激發了他們的使命感，增強了其嚴格遵守財經紀律和自覺參與管理的責任意識。根據對委派會計人員責權利的劃分以及制定的相關制約措施，委派會計人員既要對區財政部門負責，同時還要對本單位及上級主管部門負責。如果委派會計人員在工作中出現了違紀違規及失職行為，有關方面就要根據相關規定對其採取相應的處罰措施。因此，委派會計人員都能夠做到在嚴格執行國家財經法律、法規、規章和制度的同時，自覺地參與本單位的經營活動和管理工作。例如：被委派到樓外樓飯莊的主管會計根據工作職責的規定，在改進會計工作、完善財務管理的基礎上，不僅能夠根據企業的經營狀況及時向經理反饋收入、利潤等財務指標完成進度情況的信息，為加強企業管理獻計獻策；而且還做到逐月向全體員工通報企業的經營狀況，增強了飯莊運營情況的透明度。很多事例說明，委派會計人員在思想意識上比以前“領導叫怎麼辦我就怎樣乾”的認識有了一個新的飛躍，通過試行會計委派制度使會計人員的責任意識明顯增強。
（二）促進了會計職能作用的發揮。按照宣武區會計委派制度試點工作實施辦法，一方面，對試點單位的會計人員採取基層單位推薦，主管部門審核，區財政部門核准並簽發委任書的任用方式；另一方面，會計人員一經委派任命，受派單位在未徵得區財政部門同意的情況下不得隨意撤換。這一規定，不僅保證了委派會計試點工作的規範化運行，而且也為會計人員履行好會計核算和會計監督的職責提供了重要保障。
例如：區教委系統所屬學校的任何開支，過去都是校長一人說了算。試行會計委派制度後，由於會計人員實施監督的職責明確，所以現在在發生支出行為之前，校長們都主動找會計商量，看看資金的安排是否合理，即將形成的支出中有沒有違法違規的問題。再如：委派到翔達公司下屬企業中的19名主管會計，積極運用財會管理手段針對各自單位中在商品採購、經營費用、管理費用等諸環節中存在的漏洞主動加強會計核算工作，及時完善核算工作程式，變被動管理為主動管理。通過開展相應的管理工作，不僅有效地控制住企業核算的全過程，而且降低了企業的成本費用並促進了企業經濟效益的提高。這些情況表明，會計委派制度對加強會計核算工作和保證內部會計監督工作的深入開展，進而促進會計職能作用的進一步發揮具有十分重要的作用。
（三）提高了會計管理工作水平。為了更好地規範委派會計的行為，保證委派會計人員工作的正常開展，宣武區在試行會計委派制度的過程中緊緊圍繞授權與考核兩個環節加強對委派會計人員的管理。授權，即明確委派會計人員有對本單位經營決策的參與權、財務管理權和經濟業務行為、會計行為的監督檢查權。考核，即由區財政部門建立委派會計人員的業績檔案，在對委派會計人員工作情況進行日常追蹤問效的基礎上，按會計年度由區財政部門會同其上級主管部門對委派會計人員履職的情況定期進行考核，據此對委派會計人員的業績作出評價並確定下一年度是否繼續委任。由於管理工作嚴謹有序，且涉及委派會計人員的切身利益，因而有力地調動了委派會計人員進取向上的積極性，促進了被委派單位會計管理工作水平的不斷提高。併在以下兩個方面取得了新的進展：首先，建章建制工作進一步落到實處。為了加強內部控制，委派會計人員普遍根據《會計法》和國家統一會計制度的規定，結合本單位會計管理工作實際，開展了建立健全單位內部會計管理制度的工作。他們在對原有的制度進行補充、完善的同時，還有針對性地制訂了涉及會計崗位職責分工、記賬傳遞程式等一系列具體的管理措施，並且將這些制度。措施自覺地落實到實際工作中去。其次，提高自身業務素質的要求更加迫切了。面對工作責任加大和擇優上崗的現實，委派會計人員大都感到如果不及時瞭解、掌握國家新出台的有關財經法規和財會領域中的新知識，在工作中就難免會出現失誤和不勝任本職工作的情況。因此委派會計人員自覺“充電”意識日益強烈。
- 二、試行會計委派制度中需繼續研究的問題
就實際工作過程和當前所面臨的基層行政、事業單位機構改革及財政支出改革的形勢而言，會計委派工作中還存在著一些應當進一步探索、研究和解決的問題。
歸納起來主要有以下五個方面：
（一）被委派單位認識上的不統一性。對試行會計委派制度，不少單位是理解和贊同的，但在某些區屬單位中也存在著一些不同的看法。其中有的認為：根據我國現行有關法律、法規的規定，在企、事業單位中通常實行的是廠長（經理）負責制和行政首長負責制，作為廠長（經理）、行政領導擁有對本單位人。財、物的領導、指揮和協調權，其中也包括對本單位會計人員的任免、聘任或解聘和財務管理的許可權。而試行會計委派制度，在一定程度上削弱了法律、法規賦予單位負責人的對會計人員任免、聘任或解聘和財務管理的許可權，這與現行的有關法律、法規相矛盾。
（二）委派會計責權利上的不對等性。在調查中委派會計人員普遍感到在實際工作中所負擔的責任要明顯大於所賦予的權力，同時在責任明顯加大的情況下相應的待遇卻沒有得到提高，形成了“責”大於“權”、“權”大於“利”的責權利不對等的格局。這種在責權上存在的不對等性，導致了部分委派會計人員心理上的不平衡，在某種程度上挫傷了委派會計人員工作的積極性。
（三）委派會計人員素質的不同一性。從目前從事會計工作的會計人員的素質現狀看，在不同性質、不同規模、不同管理基礎的單位中，會計業務水平參差不齊的現象還是比較明顯的。這種業務水平上的參差不齊，造成了委派會計人員業務素質的不同一性。因而又在一定程度上增加了委派單位對委派會計人員進行後續管理的難度。
（四）對企業委派會計存在不適應性。雖然宣武區在前一階段試行會計委派制度的過程中也對企業採用了相應的會計委派方式，但是同時感到在市場經濟的大環境下，根據市場經濟的法則，對企業進行會計委派存在種種不適應的因素。這些不適應性主要表現在：
其一，與企業管理的原則不相適應。按照相關法規的規定，當前對企業的管理是以企業理財權下放和政企分開為基本原則的，如果對企業發生的經濟業務行為和會計行為以政府部門委派會計的形式進行直接監督，與現行的企業管理原則及要求明顯不一致。
其二，與我國《稅法》的規定不相適應。根據我國《稅收徵管法》的規定，企業發生的會計行為如果與稅收規定相抵觸時，要依照稅務部門監督的意見按照稅收規定進行調整。依據這一財務會計服從稅收會計的法律規定，直接對企業的經濟業務行為和會計行為進行監管的應當是稅務部門，因而通過財政部門委派會計的方式對企業進行直接監管會與之發生衝突。
其三，與企業改製的情況不相適應。目前大部分中小規模的企業特別是區屬企業已經陸續改製為股份制或股份合作制性質的企業，而根據有關法律、法規的規定，這類性質企業的各項管理要通過股東代表大會的授權來實現，所以由財政部門對其委派會計的做法是不適宜的。
（五）直接委派工作中存在的限制性因素。直接委派會計的方式有利於強化被委派單位的會計管理工作，也有利於防止委派會計人員發生舞弊行為，同時還有利於對委派會計人員實行統一管理。但是在直接委派會計工作中也存在著一些不容忽視的限制性因素，從大的方面看主要有：
第一，人員編製的限制。採用直接委派的方式，一般情況下要從委派單位抽調人員。從宣武區的情況看，如果直接委派的會計人員數量大，作為地方財政部門是很難招架的，進而就會涉及到增加人員編製的問題。而根據行政單位機構改革的基本方案，在現有基礎上再加大財政部門的人員編製是不可能的。因此人員編製的問題，在某種程度上對廣泛試行直接委派會計的模式形成了制約。
第二，機構設置的限制。從有效開展直接委派工作的角度看，要保證此項工作的正常開展，就應當成立一個專門的委派會計管理機構。但是新機構的設置不僅涉及到諸多必備的條件要求，而且還涉及到相當一部分在崗會計人員利益格局的大調整。而就宣武區目前的情況而言，由於相應的條件尚不成熟，因此設置專門的委派會計管理機構在近期難以實現，從而使得直接委派會計的試點工作無法廣泛開展。
第三，收入標準的限制。直接委派會計，必然要涉及到委派會計人員收入標準的確定問題。但是由於各單位的規模不同、會計工作的強度不同、所享受的待遇高低不同，因而使得委派部門無法對委派會計人員的收入標準作出一個合理的界定。如果採用同一標準，勢必產生苦樂不均的問題。而分類確定標準，目前的依據又不充足，因此收入標準的界定問題，也是當前影響廣泛試行直接委派會計模式的重要因素之一。
第四，業務數量的限制。根據建立公共財政和加大財政支出管理力度的要求，大額財政資金的運作將陸續通過集中支付、政府採購等方式實行統一控制。在這個前提下，作為完全依靠財政預算撥款的國家機關和事業單位，其會計的業務工作範圍和實際工作量就會逐步縮小，最終有可能形成一種簡單的報賬制。此種情況的出現，對直接委派會計模式試行的廣泛性所產生的影響也是不可低估的。
- 三、關於繼續試行會計委派制度的幾點建議
（一）加強對會計委派制度的宣傳工作。
要繼續推行會計委派制度試點工作，就必須做好廣泛、深入的宣傳工作。在宣傳工作中既要把大道理講明，同時又要特別註重以成功的經驗和失控的典型案例從正反兩個方面加強引導。通過廣泛、深入地宣傳，使有關部門有關單位和有關人員能夠更加充分地瞭解試行會計委派制度的現實意義和長久作用，逐步消除認識上存在的偏差，促使其逐漸變被動試行為主動試行。
（二）深化會計人員管理體制改革工作。試行會計委派制度是一個系統工程，需要有與之相適應的控制機制和配套措施做後盾。而從我們國家現行的會計人員管理體制看，在委派會計人員的選拔與任用或聘任、定期輪崗、獎勵與懲罰、重大經濟事項的報告等方面都還缺乏較為完善的控制機制，在對委派會計人員責權利的劃分、進行業績考核等方面也都還缺乏可操作性較強且行之有效的具體配套措施。因而要繼續推進會計委派制度試點工作，並保證此項工作的正常運行，就必須圍繞會計委派制度來考慮和研究如何進一步深化會計人員管理體制改革的工作。
（三）實事求是地開展委派制試點工作。
在試行會計委派制度的過程中不能簡單地把試點的模式固定化，而應當註意結合試點地區和試點單位的實際情況實事求是地開展委派會計的試點工作。從大的環境及實踐的經驗看，我們認為可分別從以下幾個角度來研究這方面的問題：
1、對國有性質的企業包括企業化管理的事業單位委派會計的工作一般以採取間接委派的方式來實現較好。間接委派可以通過兩種具體的形式來實現：一種是對實行公司制管理的國有獨資和國有控股企（事）業單位，按照《國有企業監視會暫行條例》的規定通過外派監事會的形式進行監管；第二種是對於主動要求進行委派會計試點的其他組織形式的企（事）業單位，可以採取委派部門與被委派單位或其上級主管部門共同委派的形式，形成一種共擔責任、共負風險的控制機制。
2、對享有絕對自主權的城鎮集體性質的企業不宜採取由國家委派會計的模式，而應當通過社會中介組織的社會監督方式和稅務部門履行的監督職能來對其實施有效監控。
3、對國家機關、財政撥款及代行政府收費和罰沒職能的事業單位，一般應試行直接委派的方式。如果採取直接委派的方式，就必須結合各單位會計工作的具體情況考慮具體實現形式。根據下一步財政支出改革工作的總體構思，直接委派工作可以圍繞三種具體方式來實現：一是在既有一定數量的經費撥款，又具有相應的行政性收費或罰沒職能的事業單位中，根據《總會計師條例》的規定，通過委任總會計師的方式實施監管；二是對明確規定必須通過財政監督手段強化監督的國家機關，可採取直接委派主管會計的方式，其一般會計人員則由委派的主管會計進行聘任並向財政部門備案；三是對完全依靠財政預算撥款的其他行政、事業單位，在逐步對其按類別（或系統）實行集中核算方式的基礎上對統管會計進行直接委派。
此外，在人員編製和機構編製目前尚無法全面解決的情況下，如果要試行直接委派會計的方式，還應當從合理利用社會閑置的人力資源這一角度出發，全面考慮和研究如何與勞務派遣組織、職介機構攜手來解決委派會計人員來源的問題。
（四）強化對委派人員的後續管理工作。
在試行會計委派制度的過程當中，應當說選拔是前提、委派是核心、管理是關鍵。強化對委派會計人員的後續管理工作，首先要研究如何通過建立科學、合理的考核機制，對委派會計人員的業績進行日常和定期相結合的考核管理，並使之與獎懲機制有機地聯繫在一起；其次，要研究加強對委派會計人員進行繼續教育的有效方式，在此基礎上有針對性地制定培訓計劃、確定培訓內容並組織好各類培訓工作；再次，要研究如何充分運用追蹤問效等手段去及時瞭解和掌握委派會計人員的工作進展情況，同時還要考慮如何在可能的前提下積極幫助其協調和解決在工作中所遇到的困難及問題。
- 一、問題的提出
會計委派制度在西方國家公司的內部管理中應用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。在我國的政府機關和國有企業引入這一制度是1998年的事。它是指政府機關或企業的上級主管部門對其下屬的分支機構或公司委派會計人員，並授權委派會計人員監督所派單位會計行為和其它經營活動的一種制度。
這種為了從源頭上防範和治理腐敗，由中央紀委發出通知明確要求政府部門、國有企事業單位試行的會計委派制度，自試行以來，全國31個省、自治區、直轄市，257個地 (市)、1029個縣(市、區)開展了試點工作；試點範圍包括黨政機關、財政撥款的事業單位、國有或國有控股的企業，以及鄉鎮集體企業等，直接或間接委派會計人員近11萬人，被委派單位涉及44000多個行政事業單位、79000多個企業；委派形式包括向國有企業委派會計總監或總會計師、向行政事業單位委派會計機構負責人以及對行政事業單位實行集中核算。從試點情況來看，實行會計委派制度，有利於發揮會計監督作用，促進黨風廉政建設；有利於加強國有資產管理，防止國有資產流失；有利於提高會計信息質量，提高單位經營管理水平；有利於加強財政資金的管理，提高財政資金的使用效益。正是由於這一制度在加強和完善政府機構和企事業單位內部管理及反腐倡廉中的積極作用，財政部進一步加大了推廣試點的力度(《中國財經報》，2002)。
這一在其它領域起到良好作用並得到推廣應用的做法，能否引入金融領域呢?對此，中國人民銀行梧州市中心支行做了一次大膽的嘗試，在轄內農村信用社實行基層社會計由聯社委派，聯社會計由行業管理辦委派的會計委派制度。一年多的實踐表明，會計委派制度對提高農村信用社的會計核算質量，保障財務、信貸信息的真實性，控制不合理的財務開支和違規信貸，防範財務和信貸風險起到非常好的作用。自實施以來，共堵住不合理的財務開支586筆，金額73萬元；防範不合理的貸款643筆，金額751萬元。正是由於會計委派制度所起到的獨特作用及其它改革措施的全面啟動，轄內2001年的農村信用社形勢發生了根本性變化。至 2001年底，全轄116個法人社中，77個出現盈利，比上年增加22個；9個聯社中，4個出現盈利，比上年增加3個，其中，3個聯社實現社社盈利；不良貸款比上年減少9323萬元，下降10.7個百分點；財務減虧2230萬元，減幅達61％。農村信用社的精神面貌發生了深刻的變化，領導班子和員工的思想觀念有了根本的轉變，競爭意識、創新意識和經營活力明顯增強。這種狀況如能持續3—5年，梧州轄區的農村信用社有望從困境中走出來，全面煥發出新的生機和活力。
梧州的這一做法有無理論上的依據和現實中的應用性呢?會計委派制度在金融領域有無推廣應用的價值呢?本文想運用現代經濟學中的委托代理理論和金融機構的公共產品性質，說明對包括農村信用社在內的所有金融機構實施會計委派制度的必要性和可行性，進而探討會計委派制度有效發揮作用的要素原理。
- 二、梧州轄區會計委派制度的實施背景及做法
人民銀行梧州轄區管轄廣西最東部兩個行政區——梧州市和賀州地區及其所轄的8個縣、市的金融，由於經濟基礎薄弱、歷史包袱重、信用環境差，金融機構的經營狀況普遍不理想，尤其是農村信用社。
截止2000年底，梧州轄內共有獨立核算的農村信社法人機構125個。其中，縣級聯社9個，基層社116個。由於種種原因，梧州轄內的農村信用社普遍存在著會計基礎工作質量差、會計信息反映不夠真實、財務監督不力、費用支出居高不下、信貸監督不到位、違規貸款時有發生、不良資產占比大等問題，已嚴重影響到農村信用社的生存與發展。如某縣的農村信用社，1996—2000年不良資產從21.3％上升到93.1％，其中，由於越權發放、三查不落實、抵押無效、擔保失效、決策失誤或其它內部原因而形成的不良貸款共5846筆，金額11151萬元，占同期不良資產餘額的40％；財務從1996年盈利5.2萬元到 2000年虧損1917萬元，主要形成原因是不良資產占比上升所導致的收入萎縮，財務管理不力所引起的費用支出增加，以及擅自購建固定資產所發生的非生息資產增大。由於不良資產占比高、財務虧損數額大，該縣農村信用社基本依賴人民銀行再貸款維持。另一縣同期不良資產占比從54％上升到77％，最高時達 89％(1999年)，財務虧損從1996年的732萬增加到1999年的1487萬元。不良貸款和財務虧損的形成原因也主要是內部約束機制失靈，會計信貸的監督管理不到位。據該縣支行對所在地農村信用社進行常規檢查掌握的情況，農村信用社經營管理方面存在的問題一是會計基礎工作很差，不按規定登記帳簿、帳務核對沒有做到“六相符”、不執行覆核制度、做假帳、會計檔案保管不善；二是財務管理混亂：巧立名目、濫發錢物、以貸收息、虛增利潤，參與承包分成、超審批許可權購置固定資產、挪用公款；三是信貸違規：一戶多貸、以貸收息，超許可權和違反貸款發放程式發放貸款、冒名借款相當嚴重。這些情況的出現一定程度上是由於信用社的會計人員為了本單位的利益或迫於社主任的壓力沒有履行監督職責所造成。又據對某農村信用聯社資產質量狀況的深入分析，該社3億多的信貸資產，可基本確定有52％完全不能收回本息，究其原因，很重要的一個方面是會計監督信貸管理方面的作用得不到有效發揮，以致貸款“三查”制度流於形式，會計監督職能作為信貸資產管理內控制度的一個重要方面得不到真正意義上的重要和執行，亦即監督管理失控，結果是調查失實、評估失真、決策失誤，最終導致資產損失。
針對這種情況，中國人民銀行梧州中心支行利用2001年貨幣政策向農村信用社傾斜的有利形勢，運用“飯碗理論”和“老太太賣雞蛋原理”，在轄內農村信用社推行了一場以勞動用工制度、工資分配製度、信貸考核和責任追究制度、會計委派制度為主要內容的改革 (徐諾金，2002a)。在所有這些改革中，會計委派制度是一項非常重要的最具有基礎性和探索性的改革。因為無論是工資分配製度，還是信貸管理制度的改革，都要以真實、全面、準確的會計和信貸信息為基礎，都必須有嚴格的會計核算和監督。沒有會計委派制度的改革配套，其它改革很容易走樣而難達到預期效果。
正是基於這種考慮，我們把會計委派制度改革擺在了相當重要的位置。從制定方案、試點到全轄推廣，前後花了大半年的時間。為了選派合格的委派會計和使委派會計切實履行好自己的職責，專門制定了《梧州轄區農村信用社委派會計制度實施辦法》和《梧州轄區農村信用社委派會計、考核管理辦法》，對委派會計職責、任職條件考核管理提出了具體的要求。如要求選派作用正派、業務精通的會計人員、對委派會計要實行異地委派和上收一級管理等。 2001年實際派出會計人員125名，其中行業管理辦派往聯社9名；聯社派往基層社116名。在聯社派出的9名中，100％進行了異地交流；聯社派往基層社的80％進行了交流。實踐表明，會計委派制度可以在三個方面發揮明顯的作用：一是會計監督職能得到體現。實施會計委派制後，會計人員由聯社統一委派，會計核算工作直接對聯社負責，真正享有了相對獨立的會計監督權，能夠依法依規對所在單位的會計行為進行監督，規範了費用開支，從嚴治社、增收節支得以落實。二是會計人員素質和會計工作質量明顯提高。三是信貸監督得到加強，促進業務健康發展。實施會計委派制後，會計人員從放款憑證要素到貸款審批程式等都認真地進行了審核，發現不符合信貸規範化管理要求的，能及時予以糾正或制止，有效地遏制了違規貸款的發生。四是改變了事後監督的局限，實現了以“後衛防守”到 “前衛監督”的轉變。事前就堵住不合理的財務開支。如2001年事前堵住了不合理財務開支586筆，金額73萬元；不合規的貸款643筆，金額751萬元 (徐諾金，2002b)。可以說，會計委派制度使對農村信用社的行業管理和金融監管工作由被動變主動，實現了“前衛”性管理。2001年轄內農村信用社的經營管理之所以出現了前所未有的好形勢，會計委派制度功不可沒。
- 三、會計委派制度應該引入金融領域
事實上，根據筆者在廣東、廣西、海南工作所掌握的情況及對我國金融領域存在問題的把握，梧州轄區農村信用社存在的問題，在其它地方的農村信用社同樣存在；在我國農村信用社存在的問題在其它金融機構和金融領域也同樣存在。問題的性質基本相同，差別隻在程度。儘管我們可以從產權制度、治理結構、信用環境等許多方面去找解釋金融機構存在這些問題的原因，並由此得出改革產權制度、改善治理結構、完善信用環境的必要，但我們還是認為，在金融領域實行會計委派制度是所有這些改革不能離開的一項重要的基礎性工作。金融業作為一種不同於一般產業的特殊性和它作為企業所具有的一般工商企業的屬性，都決定了會計委派制度這一在其它行業和梧州農村信用社行之有效的制度，也同樣可以在金融領域里發揮它的作用。
1、金融在現代經濟中的特殊地位和作用，決定了有必要實施會計委派制度，以保障金融信息的真實和全面。金融是現代經濟的核心。江澤民同志在2002年全國金融工作會議上，明確指出：金融在市場配置資源中起核心作用，是調節巨集觀經濟的重要杠桿，金融安全是國家經濟安全的核心。最近一期的美國《商業周刊》(2002)在揭示華爾街腐敗的文章中也指出：現代經濟都依靠金融系統籌集和分配資本，而金融系統的基礎是信息的誠實性。一旦投資者對金融系統的信息失去信任，就會使熊市加劇和延長，……還容易起到抑制經濟的作用。
但是，現實中金融機構信息資料的真實性問題一直是各國政府極為重視和關註的問題，也是一個沒有得到很好解決、一直困擾著各國金融監管當局，並不時引發金融風波的大問題。從美國肋年代的銀行業危機，到安然公司的破產和華爾街屢屢出現的造假醜聞；從我國資本市場上市公司的虛假利潤，到一些被關閉金融機構賬面數字與實際清算價值的巨大虧空，都說明金融機構數據資料的真實性很成問題，金融機構的造假之風已成為金融領域的一大禍害。遏制和消除這種禍害要從多方面入手，但會計委派制度是其中的一項重要內容。
2、現代金融機構的管理模式決定有必要實施會計委派制度。現代金融機構基本上都是所有權與經營權分離的委托代理型的公司治理結構。根據現代經濟學的研究成果，由於經營者與所有者各自具有自己的利益和信息在兩者之間的不對稱分佈，難免出現經營者侵害所有者利益的情況。這主要表現在三個方面：第一，經營者利用自己對經營過程實施直接控制的優勢，對所有者實施信息封鎖，不向所有者提供信息、或不提供全面信息、或不提供真實信息，以便進一步加強自己的信息優勢，方便對企業的長期控制；第二，經營者為了使自己的收益最大化，按照自己需要進行會計核算，甚至不惜製造虛假會計結果；第三，直接損害所有人的利益，擴大自己的在職消費和利益。如高檔消費、關係人貸款等。針對這些情況，所有者可以通過委派會計的方式去改善自己的信息狀況，加強對經營者的約束和監督。如西方公司制度中的母公司對子公司、金融機構的總行對分支行的控制大都採取這種方式。
3、在所有者越分散或所有者嚴重缺位的情況下，所有者的實際控制能力越弱，經營者的行為動機得逞的可能性越大。極端情況下，經營者可能變成“事實所有者”，實現對金融機構的完全控制。這時更需要運用委派會計制度去加強對經營者的約束和監督。當前我國的金融領域就存在這種情況，特別是農村信用社更加突出。這主要是由於我國的金融改革尚未完全到位，金融產權制度的缺陷、金融管理體制的行政化弊病、金融監管的嚴重滯後給經營管理者留下了過大的作為空間。以農村信用社為例。農村信用社名為合作制的集體所有制性質，但事實上，合作製成了“空話”(謝平， 2001)，集體所有制也是徒有其名。農村信用社是社員的嗎?社員無權無益。既選擇不了管理體制，也決定不了大政方針；既分不到“紅”，也得不到信貸方便和利率優惠。相反，“大鍋飯”、“官本位”的經營管理體制早讓農民把農村信用社看成政府的“銀行”，而地方政府甚至把它當成中央的“銀行”。農村信用社真是政府的嗎?政府又反覆強調按合作制原則規範，主張農村信用社的“民主管理”。而有的地方政府則只行干預得惠之實，而無維護農信社利益之舉。有的甚至把農村信用社貸款看成財政資金，只怕要不到，不怕還不了。有的地方政府部門多年前的借款，至今分文不還。農村信用社是人民銀行的嗎?人民銀行又只是代行行業管理職能。金融監管、行業管理雙重職能一身挑，有時還得把支農政策加進去，“婆婆、媳婦、阿公”三不像。如此一來，農村信用社好像是少數經營管理者的?事實上，他們確實是農村信用社剩餘利益的最大受益者，實實在在地控制著農村信用社。但他們又沒有像所有者那樣去精心關愛農村信用社，也不承擔農村信用社的經營失敗風險，而是短期行為明顯，不時採取一些“侵害”農村信用社利益的舉動。如擴大在職消費、違規放貸、自辦“三產”，有的甚至挪用支農信貸資金投入關聯企業或項目。農村信用社實際上已經演變成“誰控制、誰所有”的“事實所有制”(徐諾金，2002c)。大多數地區，農村信用社採取的是縣一級法人的管理模式，信貸管理、財務管理等由縣(市)聯社監督執行，費用的審批權已基本上收到聯社，費用控制也主要靠聯社把關，大額貸款的發放均要經縣(市)聯社審批，基層社的獨立法人地位已基本上是徒有其名。農村信用社產權主體不明晰等制度缺陷給農村信用社的經營管理帶來了很多困難和風險。不良資產居高不下，財務虧損不斷增加，違反信貸管理規定亂放貸款，挪用信貸資金購置固定資產等問題，都是與對經營管理者不良行為(個人或小團體利益)的約束力不夠和對重要崗位、部門的監控不到位有關。
顯然，我國金融機構的產權制度，尤其是農村信用社的產權制度，是一種產權主體約束不到位的制度。在這種制度下，金融機構的經營風險較之產權主體明確到位的體制要嚴重得多(徐諾金，200la)。會計委派制度的實施，對於完善金融機構，尤其是農村信用社的內控體系，彌補產權主體約束不到位的不足意義十分重大。
4、金融機構的公共性，要求運用會計委派制度提高金融機構的透明度和確保信息的真實準確。金融業是一種特殊的公共性產業，其公共性主要表現在以下三個方面：一是金融機構是現代商品經濟賴以生存與發展的貨幣與信用的創造者、提供者、組織者，是貨幣和信用為我們的生活提供了便利，也正是由於貨幣與信用使金融機構具有特別的公共性；二是金融機構是現代社會中最大的債務人，是負債率最高的企業，經營的效益性和安全性涉及千家萬戶的利益；三是金融機構是現代社會中的最大債主，是典型的信用產業，它依靠別人的誠信實現自身的安全，也依靠自身的誠信去鞏固和發展自己的債主地位。
金融業的這種公共性顯然大大強於上市公司。一個上市公司的相關利益者主要是股東，使金融機構的相關利益人則除了股東外，還包括存款人。這決定了金融機構必須比上市公司更加對社會透明，更加需要保障各相關利益主體充分地瞭解金融機構的信息。正是基於這一需要，一些國家對金融機構比對等上市公司規定了更為嚴格的信息披露要求。
我國也於最近公佈了《商業銀行信息披露暫行辦法》 (金融時報，2002)，就商業銀行信息披露的內容、時間和真實性提出了規範和要求。但是，信息披露制度的有效性取決於信息的真實性，沒有有效的制度去保障信息的真實，就會使信息披露制度大打折扣。我國上市公司信息披露制度實施以來的許多信息披露失真案例說明瞭這一點(《廣州日報》， 2002)。據有關調查，33％的被調查者不信任上市公司會計信息，41％的被調查者對上市公司會計信息持“有疑慮但不確定的態度”。很多研究結果表明，凈資產收益率成為上市公司申請配股的重要依據以來，上市公司便在該數據上存在著明顯的操縱行為(吳聯生， 2001)。作為信息披露制度有效性保障的最根本的辦法就是實施會計委派制度。上市公司如此，金融機構更是如此。
- 四、會計委派制度是防範金融風險的一種有效的制度安排
我們一般所講的會計委派制度是指所有者或政府機關或企業的上級部門為了實現對分支機構或下級部門的有效管理而採取的內控措施。但我們則主張把會計委派制度引伸為金融監管當局為了控制金融風險，維護存款人利益而採取的一項監管措施。
金融風險問題是當前各國金融監管當局共同面臨的一個難題。儘管金融風險的形成原因複雜，巨集觀經濟環境的變化、市場因素的衝擊、政治形勢的動蕩都有可能造成金融風險，但普遍實施的存款保險制度(包括陷型的和顯型的)和金融機構代理人的代理風險是現代金融領域里風險突出的重要原因。
代理是一種受他人委托，代表或代替他人行動的行為。當一個個體或組織(委托人)授權他人或組織(代理人)代表他或他們行使某項工作或職權的時候，這種委托人與代理人之間的關係就構成代理關係。在現代社會中，委托代理關係無處不在，無處不有。大至國家治理，小至日常生活中人與人之間的關係，都存在著委托代理之類的事情。由於委托人與代理人各自利益的不同及信息在兩者之間的不對稱分佈，委托代理關係會產生成本，這種成本被稱之為代理成本。根據詹森和麥克林 (1997)的研究，代理成本包括監督成本、契約成本和誤差成本。監督成本是委托方規定代理方的行為而產生的。契約成本是指代理方向委托方保證他不會採取不適當的行為產生的。誤差成本是指由代理方與委托方面對相同信息所採取的行動差異而發生的成本。由於委托方與代理方都追求效用最大化，就存在代理人不會總是根據委托人的利益採取行動。又由於委托方與代理方的信息不對稱；一方面，在委托代理關係產生時，委托方對自己授托的事情較之代理方具有更多的信息，而代理方對自己的代理能力有更多的信息；另一方面，在委托代理關係成立之後，代理方對自己的代理行為具有明顯的信息優勢，委托方很難精確地監視和評估代理方的行為。這兩個方面被稱為隱蔽信息和隱藏行為問題。代理經濟學告訴我們，要提高委托代理效率，除了調整和改善產權結構，完善激勵機制外，關鍵是改善信息分佈，提高信息透明度，降低代理風險。
現代金融機構的治理結構就是一種典型的委托代理關係。金融機構的管理者受股東和存款人的委托經營金融資本，管理者本應最大限度地最大化利潤和最小化風險，可是我們從現實中卻經常發現經營者的行為與此相悖。這種代理人違背委托人利益而產生的成本，表現在金融機構就是金融風險。許多金融機構財務虧損增大、信貸資產質量不佳，相當部分是由金融機構的經營行為引起的。金融機構的經營者或是通過擴大在職消費、或是藉助違規信貸去擴大自身的利益，而由此產生的則是金融機構的利益受損。在金融機構所有者約束機構健全、股東和董事會正常發揮作用的情況下，經營管理者的這種行為會受到一定程度的制約，經營者的代理風險會因此而降低。因為金融機構經營者造成的風險和擴大的利益直接與所有者的剩餘權益大小密切相關，甚至可以說是一種嚴格的反比關係。因此金融機構的所有者有動力去關心金融機構的經營好壞，從而監督和制約代理人的行為。但是，如果金融機構的風險不是由所有者承擔，而是可以透過存款保險機制向外轉化(如由政府出錢化解金融風險)，則所有者監督經營者的動機就會弱化，甚至出現所有者與經營者一起對金融機構進行掠奪性經營的情況。如美國上個世紀80年代的儲貸機構危機和我國許多城市信用社、信托的風險就是這樣形成的(徐諾金，2001b)。這是一種比經營代理風險危害更大的風險。
要從根本上解決這種風險，必須改革存款保險制度，從目前的政策性保險轉向完全的市場化保險，真正按“金融風險成本由誰產生由誰承擔”的市場原則處置金融風險(徐諾金，2001c)。但在這一原則沒有真正實現之前，應該實行由金融監管當局向金融機構派出委派會計的制度。
由金融監管當局向金融機構委派會計完全符合金融監管的目標要求。因為金融監管的目的就是要通過提高金融機構經營的透明度、信息的真實性去強化公眾對金融機構的選擇，加強對金融機構經營管理人員的約束，從而實現維護金融安全，保護存款人利益的目標。會計委派制度恰恰在規範會計核算，保障財務信貸信息的真實性，防範和控制違規行為方面具有十分獨特的作用。金融機構的代理人即人們所稱的高級管理人在成為負責人前要先接受任職資格審查。金融機構要定期向社會公佈經營管理信息和財務狀況。要定期接受社會中介機構的審查。所有這些措施都是為了防範金融機構經營管理者的隱藏信息和隱藏行為，降低代理風險，但這些措施的作用都沒有委派會計制度直接和有效。
- 五、會計委派制度的作用原理及實施要件
委派會計制度是透過派出單位對受派人的完全控制而實現對受派單位的約束和監督的。因此，一個有效的會計委派制度必須很好地解決三個問題：一是委派會計的素質要專業化；二是委派會計的職責要明確化；三是委派會計的利益要獨立化(即不能與所派單位有利益上的聯繫)。
從任職條件來看，一個合格的委派會計應該具有正直的人品和良好的職業道德。《梧州轄區農村信用社合社聯社會計總監委派試行辦法》對委派會計提出了兩款共九條具體的規定。明確委派會計必須遵紀守法、廉潔奉公、辦事公正，敢於堅持原則；熱愛財會工作，熟悉財經法律、法規和農村信用社的各項規章制度，具有良好的職業道德；從事金融工作、擔任中層正職兩年以上，具有助理會計師或經濟師職稱。
委派會計的職責是按委派主體要求，對受派單位執行會計法、財經紀律和信貸制度實施會計監督；及時準確全面地向委派單位報告財務狀況、經營成果、信息質量；對受派單位會計工作的合法合規性、會計信息的真實完整性負監督、管理責任；幫助受派單位完善內控機制，實現依法穩健經營；對受派單位的各項財務、信貸收支實施實時和事後監督。為了有效履行這些職責，委派會計應該有權參與受派單位的經營管理的決策會議和財務、信貸審批事項，具有建議權和監督權；參與制定和完善各項考核和激勵機制，下達考核指標，檢查執行情況；有權制止經營業務中的違法亂紀行為，在制止無效時有權直接向上級書面報告；對轄內會計進行系統的培訓和指導，對基層會計具有否決權。
為了使委派會計盡心盡責地為委派單位工作，必須使委派會計利益與受派單位脫鉤。由委派單位按照責、權、利統一和權力相互制約的原理，對委派會計的人事關係、工資關係、福利待遇、職稱評定實行直接管理，工作考核、年度考核、評先評優由委派單位負責。委派會計享受受派單位副職待遇，並按量化指標進行考核，按考核結果計發工資。
1、國有大中型企業財務總監委派制
這種委派方式是指國家以所有者身份憑藉其對國有企業的絕對控股或控制地位，向國有企業國有控股企業和國有占主導地位的企業直接派出財務總監的一種管理制度，是我國國有企業改革實踐中起來的用以強化出資人財務監督的公司治理結構的創新措施。委派對象為國有和國有控股企業的財務總監，委派部門為財政或財政與國資局（國資公司）聯合委派，財務總監以國有股東代表人身份進入監事會、向出資人負責，獨立行使財務管理監督權，併列席公司董事會。財務總監的工資、津貼及獎金納入財政預算，設立工資基金專戶，由財政部門統一管理和發放。
2、國有企業主管會計委派制
委派對象主要是財會負責人，主管會計，有的還包括出納，委派部門是財政和主管部門，一般由政府發文，財政委派，管理體制是按照“統一管理、統一委派、分職任免”的辦法，對會計人員的人事檔案，職務任免晉升，工作調動統籌實行統一管理。現在一般中小城市都採用這種方式向中、小型國有企業委派。
行政事業單位委派制是政府部門委派會計人員代表政府監督行政事業單位財務狀況的制度，會計信息失真是我國財務會計工作的致命傷，會計委派制通過對會計人員進行直接管理、統管統派，由政府部門對下屬單位會計人員實行統一委派、任免和管理，會計人員的組織關係、人事關係、工資福利待遇等均由政府部門負責，使會計人員在工作中能更好地履行會計核算和會計監督職能，真實地反映經費核算，代表國家利益，對下屬單位的活動進行直接地反映和監督，有效地杜絕政府腐敗、浪費等違規違法行為的發生。新昌縣自2003年6月，對園（新）區、土地儲備中心等六家單位財務管理實施了會計委派，通過近二年實施，在規範財務行為，扭轉會計信息失真和會計監督不力等已初見成效。但是，正如其他新生事物一樣，會計委派制雖然自試行以來取得了顯著的成績，然而在實際工作中還存在許多問題需要解決。如依據不足、委派會計人員的地位和待遇不盡合理、委派會計人員的素質有待提高、委派會計的職責和許可權不夠明確等等。對此筆者就如何做好會計委派制工作談幾點意見。
（一）制定相應的法規和政策。要儘快出台《會計委派法》，全面規範會計委派的法律操作及監管、保全事宜。在規定政府財政部門可以統管統派會計工作外，應突出享有對會計人員行使人事調聘委派權等，以便財政部門有權主管行政事業單位的會計人員；在規定各單位負責人享有財務自主權中，還應突出必須尊重會計委派機構所派遣會計人員的意見；應明確規定會計委派機構與各行政事業單位的會計人員之間存在著一種統管統派的關係；而相反，政府更應該通過對會計人員的規範化、制度化、法制化的統管統派，以消除會計信息失真的現象，遏制由會計行為所滋生的各種奢侈浪費及腐敗行為，使會計改革及會計操作步入良性運作的軌道。
（二）提高委派會計的素質。要提高委派會計自身的道德修養，單靠一朝一夕的努力是遠遠不夠的，必須日積月累，不斷地和創新。揚善棄惡，明晰真偽，做恪守職業道德的典範和經濟戰線的衛士。相對於其他會計來說，統派會計立足點要高，把握的政策要準確，認識問題要透徹，工作作風要過硬，保證會計信息要客觀真實、，要適應複雜多變的工作要求。委派會計是連接財政部門與被委派單位之間的紐帶和橋梁。其工作涉及稅務、工商、銀行、計劃、統計、審計等各個部門。所以在日常工作中，不僅要處理好和委派單位的領導及同事之間的關係，還要協調好與相關單位之間方方面面的關係。二十一世紀是一個日新月異，瞬息萬變的，各種新事物層出不窮。“物競天擇，適者生存。”每一個人都應有優患意識和緊迫感，不斷地學習、去適應，去變化，而不是原地不動。不但要學習經濟，還要學習其它各方面的知識。主動地參與單位的管理，為領導當好參謀，在為委派單位服好務的同時，還要為財政部門負好責。作為委派會計，他不僅代表自己，而且代表廣大財政幹部的形象，不斷提高自己的綜合素質和人格魅力，使被委派單位從根本上尊重和信賴我們。
（三）明確委派會計的職責和許可權。為使委派會計有效行使其反映和監督職能，必須賦予其相應的職責和許可權。在不單位法人按規定行使職權的情況下，委派會計人員的主要職責有：監督所在單位國有資產營運情況，對國有資產的流失承擔相應責任；監督所在單位的財務收支活動，對上報的財務報告的真實性、合法性負責；監督所在單位執行國家財經紀律情況，對違紀的行為承擔相應責任。委派會計人員的主要許可權有：審核所在單位對外報送的財務報告，並與單位主要領導人共同確認其真實性、合法性；參與擬定所在單位的財務會計管理規定，監督檢查各項財務運作和資金收支情況；與單位主要領導人聯簽批准重大財務收支項目；參與擬定所在單位的年度預算、決算方案。
（四）建立和完善各項配套制度。要使委派制順利實施，必須建立一套完善的制度以構成會計委派制的運行機制。1、委派會計的檔案管理制度。會計管理機構應妥善保管，並根據各方反饋的信息及時更新。2、委派會計任用制度。對委派會計的任用，主要通過單位推薦、向公開招聘等形式產生候選人，進行業務素質、素質和協調能力的考核，擇優錄取。對被錄用人員在聘用期間簽定合同，發放委派書，在一個單位連續工作時間一般為3～5年，以利於會計改革手段的落實和會計隊伍的穩定。3、委派會計考核輪換制度。會計管理機構每年應對所有其委派的會計人員進行1～2次的考核，包括遵守會計制度、職業道德、工作業績、業務技術水平、廉政等方面的情況。為促進委派會計人員全面熟悉業務，儘快提高業務素質，委派會計人員的工作崗位應當有計劃地進行輪換。單位的會計負責人每3年進行一次輪崗交換，一般的會計人員也應視情況進行輪崗。4、委派會計的工資福利制度。為徹底割斷委派會計與受派單位在利益上的聯繫，確保其獨立性，防止形成小集團利益，會計管理機構應將委派會計的工資福利納入統一管理、統一發放。全額撥款的行政事業單位會計經費由財政統管統劃，差額撥款與自收自支的行政事業單位按照“誰用人，誰拿錢”的原則向會計管理機構繳納服務費。要確保委派會計人員整體工資水平的公平合理，年終根據考核結果向委派會計發放與業績掛鉤的年終獎金。5、委派會計的定期培訓制度。派往各單位的會計人員上崗前都要經過相關的知識和技能的專門培訓，已經派駐單位的會計人員每年也要組織2～3次的培訓活動，使會計人員在政治思想、能力水平、業務知識等方面不斷更新，以跟上前進和經濟的步伐。
（五）重視政府有關部門的支持和協調。實行會計委派制，說到底是強化對被委派單位的約束，相對地限制了被委派單位領導人使用資金的隨意性，一些被委派單位的領導幹部特別是“一把手”，難免產生這樣那樣的想法，甚至抱有抵觸情緒，很容易與被委派會計人員產生矛盾。因此，為保證會計委派制工作順利實施，就需要財政、審計、監察等部門的支持、協調和指導，為會計委派制工作的發展營造一個祥和的環境。首先要支持和保護委派會計人員正確行使會計監督權利，制止對委派會計人員的“合法”報複，保證委派會計人員應有的政治和經濟待遇。再者，要組織協調好委派會計人員與被委派單位的關係，促使他們為共同搞好單位的經濟工作而密切配合。
（六）註意不斷改進。作為初生落地的行政事業單位會計委派制度，由於沒有現成的經驗可供借鑒，所以儘管前途光明，但也難免有絆腳石，既需要大膽前行，也儘可能迴避或者排除前進中的絆腳石。因此，要及時發現新情況，解決新，要認真搞好調查，及時發現成功的經驗和做法，樹立好的範例，以點帶面，通過現場會、經驗交流等形式予以推廣，財政部門應結合本地的實際，取長補短，不斷完善會計委派制度，扎實有效地抓好會計委派工作。
總之，試行會計委派制已經取得了一定的成效，實踐證明，會計委派制是一項有利於發揮會計監督職能、促進黨風廉政建設、加強國有資產管理的舉措。但由於會計委派工作是一項新的改革，新的嘗試，工作中難免會發現這樣或那樣的矛盾和問題，需要我們進一步研究，在實踐中不斷加以總結與完善。
