稽察特派員制

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什麼是稽察特派員制

  稽察特派員制又稱作總會計師制度下的稽察特派員制,是指由政府向大中型國有重點企業派出稽察特派員,檢查企業的財務狀況經營成果,評價企業和企業管理者的經營業績,並對企業領導幹部的獎懲任免提出建議的一種新型監督制度。在這種體制下,一方面政府有關部門加強國有大中型企業中總會計師的組織落實和職權落實,抓好總會計師的培訓、交流、任免、考核和獎懲等工作;另一方面,由國務院向國有大中型企業,尤其是國有重點大型企業,派出稽察特派員,由他們代表國家行使監督權力;稽察特派員不參與、不幹預企業生產經營活動,其主要職責是對企業的經營狀況實施財務監督,通過財務監督和檢查經營成果,對企業主要領導人執行黨的方針政策、國家法律法規的情況和經營業績作出評價。

稽察特派員制的基本待徵

  1.與所查企業完全獨立.這樣一方面實現了國家對企業的監督,另一方面又不幹擾、束縛企業自主權的充分發揮,真正做到政企分開,意味著國家對企業監管形式發生根本性的轉變。同時,為保證稽查的客觀公正,對特派員實行定期崗位輪換制度。

  2.稽查特派員的主要職責是對企業經營狀況實施監管,抓住了企業監督的關鍵。

  3.稽查與考察企業領導人的經營業績結合起來,管住了企業的領導,也就管好了企業的會計,做到了從對企業會計人員的直接管理向間接管理轉變。

  4.國家從國有重點大型企業里所獲得的財稅收益,同實行稽查特派員制度的開支相比,符合成本效益原則

稽察特派員制的必要性

  稽查特派員制度的一個重要突破是把對領導人獎懲任免的人事管理與財務監督結合起來,迫使企業領導人從其切身利益出發,關註企業的財務狀況和經營成果,真正體現業績考核的基本要求。建立稽查特派員制度是一項長遠的制度安排,是轉變政府職能,改革國有企業管理監督制度和人事管理制度的重大舉措,也是實現政企分開的盆大舉措:因為稽查特派員只是擁有檢查權、評價權以及向國務院及其有關部門的建議權,並不擁有任何資源,也不履行任何審批職能,不至於導致新的政企不分,恰恰相反,稽查特派員制度是政企分開後體現所有者權益的必備措施,即在實行政企分開,放手讓國有企業自主經營的同時,強化政府對企業的監督。

稽察特派員制的存在問題

  稽察特派員制度還存在以下一些問題:

  1.稽察特派員制度很難消除國有企業的“內部人控制”現象

  “內部人控制”產生的直接原因是所有者與經營者之間的信息不對稱。然而,按照稽察特派員制度的紀律要來,稽察人員不得對企業的經營決策發表任何意見,也不得提出任何建議,不參與、不幹預企業的任何經營活動,這就意味著稽察特派員無法及時瞭解企業生產經營活動過程,無法正面瞭解企業經營者在指揮、控制和重大決策方面的表現,那麼他憑什麼對企業經營者進行財務監督與業績考核呢?依據恐怕只能是企業提供的會計信息了。此時,會計人員與經營者的隸屬關係並沒有改變,會計人員的職務升遷、工資待遇仍然由經營者支配著,會計人員與經營者合謀歪曲會計信息、共同欺騙特派員的可能性依然存在。因此,稽察特派員制度很難消除國企普遍存在的“內部人控制”現象。

  2.稽察特派員制度仍依賴於政府至高無上的行政權力,而不是當事人之間的利益約束機制

  為了保證稽察特派員的公正廉潔,政府對稽察特派員的選拔和培訓是嚴格的,《稽察特派員條例》還明確規定了特派員及其助理人員的法律責任。然而,在市場機制下;符合經濟規律的穩定制衡機制應該更多地是依靠利益相互制衡、而不是靠行政手段賦予某一方更大的權力。稽察特派員對企業經營者的監督,並不存在直接的利益驅動因素,而完全是一種行政職責。他要關註的是經營者是否具有損害國家利益的行為,而不是如何實現國有資產保值與增值、如何提高企業經濟效益,因為其自身利益並不與企業利益聯繫在一起,也就是在特派員、經營者和所有者之間並沒有形成一個相互制約的利益制衡機制,這樣執行的結果很可能導致特派員稽察乏力、形同虛設,也不排除特派員被經營者收買、合謀欺騙所有者的可能。

  3.稽察特派員制度只是一種事後監督,而難以實現事前預防和事中控制,難以貫穿於企業經營活動的全過程

  稽察特派員制度真正具有威懾力的方面在於特派員有權對企業經營業績作出評價,並對企業主要領導幹部的獎懲任免提出建議,這對任何一個理性的經營者來說,確能形成持續的外部壓力,促使其在工作中盡職儘力、恪盡職守。但對於非理性的或低能的經營者來說,這一監督機制事前控制能力差的弱點將會給國家利益帶來巨大危害,因為它不重視過程監督、只重視結果考核;往往要等到企業巨額虧損形成後才發現問題、更換經營者。這種“亡羊補牢”的做法較之沒有特派員、任憑經營者胡作非為固然是一種進步,但對已造成的經濟損失也只能是望洋興嘆了。

  綜上所述,稽察特派員制度作為我國國企改革轉型期的特殊政策,在嚴格選拔和任用特派員的基礎上。對於影響國計民生的特大型國有企業,能在一定程度上起到加強監督的作用,但其高昂的監督成本和忽視事前、事中監督的固有缺陷,決定了它不宜普遍推廣。2000年3月,國務院頒佈了《國有企業監事會暫行條例》,對試行兩年多的稽察特派員制度進行了進一步的總結和規範,使該制度正在向以財務監督為核心的外派監事會制度過渡,這無疑是一種進步,但稽察特派員制度固有的缺陷似乎未被剋服。

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