稽察特派员制

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什么是稽察特派员制

  稽察特派员制又称作总会计师制度下的稽察特派员制,是指由政府向大中型国有重点企业派出稽察特派员,检查企业的财务状况经营成果,评价企业和企业管理者的经营业绩,并对企业领导干部的奖惩任免提出建议的一种新型监督制度。在这种体制下,一方面政府有关部门加强国有大中型企业中总会计师的组织落实和职权落实,抓好总会计师的培训、交流、任免、考核和奖惩等工作;另一方面,由国务院向国有大中型企业,尤其是国有重点大型企业,派出稽察特派员,由他们代表国家行使监督权力;稽察特派员不参与、不干预企业生产经营活动,其主要职责是对企业的经营状况实施财务监督,通过财务监督和检查经营成果,对企业主要领导人执行党的方针政策、国家法律法规的情况和经营业绩作出评价。

稽察特派员制的基本待征

  1.与所查企业完全独立.这样一方面实现了国家对企业的监督,另一方面又不干扰、束缚企业自主权的充分发挥,真正做到政企分开,意味着国家对企业监管形式发生根本性的转变。同时,为保证稽查的客观公正,对特派员实行定期岗位轮换制度。

  2.稽查特派员的主要职责是对企业经营状况实施监管,抓住了企业监督的关键。

  3.稽查与考察企业领导人的经营业绩结合起来,管住了企业的领导,也就管好了企业的会计,做到了从对企业会计人员的直接管理向间接管理转变。

  4.国家从国有重点大型企业里所获得的财税收益,同实行稽查特派员制度的开支相比,符合成本效益原则

稽察特派员制的必要性

  稽查特派员制度的一个重要突破是把对领导人奖惩任免的人事管理与财务监督结合起来,迫使企业领导人从其切身利益出发,关注企业的财务状况和经营成果,真正体现业绩考核的基本要求。建立稽查特派员制度是一项长远的制度安排,是转变政府职能,改革国有企业管理监督制度和人事管理制度的重大举措,也是实现政企分开的盆大举措:因为稽查特派员只是拥有检查权、评价权以及向国务院及其有关部门的建议权,并不拥有任何资源,也不履行任何审批职能,不至于导致新的政企不分,恰恰相反,稽查特派员制度是政企分开后体现所有者权益的必备措施,即在实行政企分开,放手让国有企业自主经营的同时,强化政府对企业的监督。

稽察特派员制的存在问题

  稽察特派员制度还存在以下一些问题:

  1.稽察特派员制度很难消除国有企业的“内部人控制”现象

  “内部人控制”产生的直接原因是所有者与经营者之间的信息不对称。然而,按照稽察特派员制度的纪律要来,稽察人员不得对企业的经营决策发表任何意见,也不得提出任何建议,不参与、不干预企业的任何经营活动,这就意味着稽察特派员无法及时了解企业生产经营活动过程,无法正面了解企业经营者在指挥、控制和重大决策方面的表现,那么他凭什么对企业经营者进行财务监督与业绩考核呢?依据恐怕只能是企业提供的会计信息了。此时,会计人员与经营者的隶属关系并没有改变,会计人员的职务升迁、工资待遇仍然由经营者支配着,会计人员与经营者合谋歪曲会计信息、共同欺骗特派员的可能性依然存在。因此,稽察特派员制度很难消除国企普遍存在的“内部人控制”现象。

  2.稽察特派员制度仍依赖于政府至高无上的行政权力,而不是当事人之间的利益约束机制

  为了保证稽察特派员的公正廉洁,政府对稽察特派员的选拔和培训是严格的,《稽察特派员条例》还明确规定了特派员及其助理人员的法律责任。然而,在市场机制下;符合经济规律的稳定制衡机制应该更多地是依靠利益相互制衡、而不是靠行政手段赋予某一方更大的权力。稽察特派员对企业经营者的监督,并不存在直接的利益驱动因素,而完全是一种行政职责。他要关注的是经营者是否具有损害国家利益的行为,而不是如何实现国有资产保值与增值、如何提高企业经济效益,因为其自身利益并不与企业利益联系在一起,也就是在特派员、经营者和所有者之间并没有形成一个相互制约的利益制衡机制,这样执行的结果很可能导致特派员稽察乏力、形同虚设,也不排除特派员被经营者收买、合谋欺骗所有者的可能。

  3.稽察特派员制度只是一种事后监督,而难以实现事前预防和事中控制,难以贯穿于企业经营活动的全过程

  稽察特派员制度真正具有威慑力的方面在于特派员有权对企业经营业绩作出评价,并对企业主要领导干部的奖惩任免提出建议,这对任何一个理性的经营者来说,确能形成持续的外部压力,促使其在工作中尽职尽力、恪尽职守。但对于非理性的或低能的经营者来说,这一监督机制事前控制能力差的弱点将会给国家利益带来巨大危害,因为它不重视过程监督、只重视结果考核;往往要等到企业巨额亏损形成后才发现问题、更换经营者。这种“亡羊补牢”的做法较之没有特派员、任凭经营者胡作非为固然是一种进步,但对已造成的经济损失也只能是望洋兴叹了。

  综上所述,稽察特派员制度作为我国国企改革转型期的特殊政策,在严格选拔和任用特派员的基础上。对于影响国计民生的特大型国有企业,能在一定程度上起到加强监督的作用,但其高昂的监督成本和忽视事前、事中监督的固有缺陷,决定了它不宜普遍推广。2000年3月,国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》,对试行两年多的稽察特派员制度进行了进一步的总结和规范,使该制度正在向以财务监督为核心的外派监事会制度过渡,这无疑是一种进步,但稽察特派员制度固有的缺陷似乎未被克服。

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