行政發展

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行政發展(Administrative Development)

　　所謂行政發展，是指行政主體在特定的環境中，通過一定的方法和途徑，突破、重塑和優化原有的行政體系，不斷完善行政功能，實現特定價值追求和政策目標，創造良好運行狀態，達到價值和現實相統一，朝著更高一級形態發展的正向態勢。

　　 20世紀50年代，美國哈佛大學教授里格斯提出了發展的行政和行政發展兩個概念，並且將這兩個概念作為發展行政學的兩個研究對象。發展的行政是指政府為了推動和配合社會變遷，為了推動和促進社會經濟、政治、文化發展，實施的各種行政行為。而行政發展是為了加強行政能力所實施的一種改革過程。行政發展是指通過一定的方式改變既存的行政系統及其活動方式，使其過渡到一種新的狀態，以期行政系統能夠更好地與社會圈取得動態平衡，從而發揮更大的能量。顯然，發展的行政強調的是行政體系對於社會的推動，而行政發展則是一個強調行政體系在行政環境的作用下進行變革，並與行政環境取得再次動態平衡的過程，行政發展的主要目的是提升行政能力。行政發展是為了實現發展行政，但在發展行政的過程中，行政環境又對行政體系提出了更新的要求，行政體系又必須進行不斷的發展，才能滿足與行政環境保持平衡這一客觀要求。從這個意義上說，行政發展並不是行政體系孤立的變化，而是同社會發展聯繫在一起的，是社會發展的一個組成部分。社會發展既包括行政發展，也包括政治發展、經濟發展、文化發展等，所以行政發展同政治發展、經濟發展、文化發展之間存在相互聯繫、相輔相成的關係。作為行政環境的重要組成部分，政治發展、經濟發展和文化發展必然要求和推動行政發展，行政發展也必然引起和推動其他方面的發展。

　　20世紀70年代以來，各國政府面臨著許多新的挑戰，政府必須處理的公共事務日益增多，而可資利用的公共資源卻日益減少，公眾希望政府提供更多、更好的服務，但政府卻因為無法獲得充足的資源以及政府本身的種種痼疾而疲於應付。因此，為了擺脫困境、提高政府績效，各國政府都十分註意通過“政府再造”即行政改革來實現行政發展，以此來迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰。西方國家率先啟動和實施了各種改革方案，如法國的 “革新行政管理計 劃”，日本的“關於行政改革的具體方針政策”，葡萄牙的“公共選擇計劃”，美國的“國家績效評估報告”，加拿大的“行政管理2000年 ”，英國的“效率稽核”、“財務管理改革方案”及“續階方案”等。通過這些行政改革措施，西方各國的行政體系在多方面實現了較大的發展，主要表現是：通過放權或者分權，進一步擴大了公民參與；通過減少各種不必要的規章制度，實現了從重視規章到重視結果的轉變；通過引進企業家政府的管理理念，實現了從不講管理成本到註重行政管理產出的轉變；通過打破政府對公共服務和社會事務的壟斷，實現了從重管理、輕服務到公共服務社會化、多樣化、標準化和長期化的轉變等。這些行政改革措施有效地提高了行政績效和公民對於政府施政的滿意度，進一步推動了社會的協調發展，鞏固了政府權威的正當性與合法性。

　　(一)行政發展是一個具有積極意義的良性互動過程

　　行政發展是行政體系由低級形態向高級形態轉變，行政績效由較低水平向較高水平轉變的過程，所以行政發展本身是行政體系不斷完善、不斷進取的運動過程。行政發展的動因一方面來自於社會其他方面的發展，如政治發展、經濟發展、文化發展等，另一方面來自於行政體系內部為了提高生存能力和行政績效所提出的訴求。社會其他方面的發展促進了行政發展，行政發展也可以推動社會其他方面的發展。不可能出現僅有行政發展而不影響和促動社會其他方面發展的情況，也不可能出現僅有社會其他方面的發展而不影響和促動行政發展的情況。如果改革對路，則行政發展無論是對行政體系本身，還是對社會其他方面，都具有十分積極的意義。

　　(二)行政發展是一個有利於社會穩定和秩序化的過程

　　行政發展是體系與外界環境之間從不平衡到平衡，再到不平衡，再到平衡的過程。行政發展沒有終點，只有不斷迴圈。所以，穩健而有序的行政發展是社會穩定和秩序化的基本保證因素之一，缺乏穩健而有序的行政發展必然引發社會一定程度的動蕩。行政發展過程中，涉及許多利益再分配過程，必然出現許多不穩定因素，這是行政發展的必然現象。但是，任何行政發展都應該儘量避免或減少社會動蕩並最終導致現行社會結構解體的現象。穩定的社會環境對行政發展利大於弊，行政發展應該在一個穩定的環境中和諧發展，而由不穩定的行政發展引發的社會其他方面的不穩定，又會反過來影響行政發展的進程和行政發展的方向。所以，應該儘量追求在穩定中推進行政發展，在發展中實現社會穩定。

　　(三)行政發展是一種制度支撐下的行政動態過程

　　行政發展的目標之一就是把非正規化和低組織化的行政行為轉變為高度正規化和高度組織化的行政行為。在這個目標的制約下，行政體系的運作和結構都應該儘量制度化。換言之，行政發展需要一種連續的制度支持來保證。非制度化的行政行為往往會帶來行政組織的無序化，進而會帶來社會結構和秩序的無序化。為了保證行政組織的有序化，必須堅持行政發展的制度化。這就要求行政發展必須按照一定的發展目標，有計劃、有秩序地進行。在穩步推進的前提下，儘量保持政策的連續性和穩定性。制度本身所體現出的穩定、規範和有序應該成為行政發展的價值取向和成功保證。

　　(四)行政發展是一個整體性的系統變化發展過程

　　行政體系是社會大系統的一個子系統，行政體系中的任何部分又是行政體系的子系統。行政體系子系統的任何發展和變化都會引發整個行政系統的發展和變化，也會引發社會大系統的變化。社會大系統的發展和變化也會引發行政系統的發展和變化，如政府職能轉變會引起政府職能的調整，人事制度的改革會促進政府職能和機構的完善。所以，行政發展具有整體性和相關性等系統所具有的所有特征。行政系統的發展是靠各個部分的發展形成的，所以應該註意保持行政體系內部各個部分的協調發展和適度發展。對於發展的時間、性質、程度、速度等，應該具有一定的整體安排，應該註意它們的相關性，不能某個部分過度發展而其他部分滯後發展或不發展。多年來我國機構改革只靠機構本身的增減來進行，忽視了政府職能的改革，於是陷入了精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。其原因就在於沒有註意到行政發展具有整體性這一特點。20世紀90年代以來，正是利用了行政發展的整體性這一特點，通過轉變政府職能來精簡政府機構，結果取得了較大的成功。

　　行政發展是一種全球性的現象。在行政發展的過程中，世界許多國家都進行了適合自己國情的探索，也都積累了一定的經驗和教訓。在此基礎上，形成了幾種有代表性的行政發展模式。所謂行政發展模式，是指行政發展的特點、方式、途徑與過程的總稱。如果按照地區特點來分，行政發展模式主要包括英美模式、法德模式、希臘模式、內源式發展模式和外源式發展模式五種。如果按照行政發展的內容來分，行政發展主要包括以解除政府管制的改革方式來實現的行政發展模式、以實行企業家政府的改革方式來實現的行政發展模式、以進行授權改革來實現的行政發展模式、以實行靈活政府的改革方式來實現的行政發展模式。

　　(一)按照地區特點來劃分

　　1.英美模式

　　英美模式的基本特點是利用私營部門的管理理念來重塑政府，其核心在於大力推進政府職能的市場化，以帶動行政功能、內部機構和行為方式的全面改革。改革方式包括以權力分散和放鬆規制為主要內容的公共行政的民主化；以國有企業和事業單位等公共部門的民營化為主要內容的公共部門民營化；以把市場競爭機制引入公共服務為主要內容的公共服務市場化；以將企業文化有條件地移植到公共行政當中，從而改善政府工作效率為主要內容的公共管理企業化；以推行電子政務為主要內容的公共運營信息化等。英美模式的主要特征是：以調控代替直接提供公共服務；以行政程式的簡化與靈活化代替繁文縟節，節約資金以開展革新實踐；行政決策與行政執行機構相分離，並建立自治執行局；由競爭帶來的私有化政策得到了更加廣泛的應用；領導風格與人事管理程式(錄用、解聘、動員等)更加靈活；決策權放寬使得公務員責任制更加明確；以客觀事實、既定結果和顧客為導向的行政運作模式。英美模式的發展經歷了一個從傳統公共行政向新公共管理的變化，其主要特征是公共管理方式的根本性變革。

　　2.法德模式

　　法德模式是以法國和德國的行政發展為代表的一種行政發展模式。這種類型的行政發展主要發生在行政文化崇尚科層制傳統的國家。這種模式的特點是不打亂各個行政機構的運作，而只是對行政機構實行更嚴格的管理監控，在行政發展的步驟上，崇尚非連續性的漸進主義。這種行政發展模式的主要手段為：調整公共事業，壓縮人事開支，轉變組織機構。這種發展模式從目的上看，也是行政管理走向現代化的進程，但從發展的時空上看，卻反映出行政改革的一種長期進程。

　　3.希臘模式

　　除了希臘外，具有這一類型行政發展模式的國家還有義大利、西班牙等。這些國家的公共機構要麼組織不完善，要麼剛剛脫離前韋伯制狀態。這就決定了行政發展必然以行政合法性和制度化作為改革與發展的當務之急。這些國家零星地引進了一些管理主義的改革措施，有的則把韋伯製作為更現實的改革目標。

　　4.內源式發展模式

　　這種發展模式是指新興的工業化國家的行政發展模式。這種發展模式是在行政發展進程中將本國、本地區的文化傳統同市場經濟的特殊要求有機地結合起來，充分調動社會各方面的積極性和創造性的過程。內源式發展模式以南韓等國為代表。在這種模式下，行政發展的主要動因來自於政府內部的生存需要。這種模式在實施行政發展時，十分重視本國的社會、文化環境對行政發展的制約和影響，對於行政發展目標的確定、步驟和措施的設計，強調立足於本國的文化特性，儘量縮小從國外引進的價值觀念和本國價值觀念的距離。在借鑒國外的行政發展經驗時，也比較註意其所處的歷史條件和本國曆史條件之間的差異。這一模式具有以下四個基本特點：第一，政府始終把自身的改革同自身的生存結合起來，危機意識比較強。第二，強調公共部門的民營化，以這種措施來為政府的職能和機構“瘦身”。另一方面，政府同民間特別是私人企業保持著良好的關係，以此來發揮其管理經濟的職能。第三，將傳統行政文化和現代文官制度有機地結合起來，使得公務員制度始終保持較強的生命力。其四，行政改革與發展大多是在一黨執政的情況下推行的，這有利於保持行政發展的連續性，不至於由於政黨的更替而導致行政發展出現斷層。

　　5.外源式發展模式

　　外源式發展模式是被為數不少的發展中國家所實踐的行政發展模式。這種模式是指以發達國家的經驗和做法為基礎，在不考慮本國曆史、文化、社會現實的情況下，完全輸入發達國家的制度、文化、技術、思想方式和行為方式等，來實現本國的行政發展。這種模式的特點是，第一，行政改革與行政發展是以相對落後的社會經濟條件為基礎的，所以起點比較低。第二，行政改革是在外力強迫下的“自我手術”，缺乏改革與發展的內源性和自發性。由於忽視本國的國情，主要套用其他國家的行政發展模式，改革不對路，這就導致了行政發展的結果往往適得其反，甚至加劇了專制與腐敗。第三，政府權力高度集中，嚴重缺乏社會中介組織或中介組織發育不良。第四，動蕩不安的社會局面造成了行政改革與行政發展的極大障礙，導致政府缺乏權威，體制不健全，機構渙散，效率低下。外源式發展模式在第三世界經歷了一系列失敗後，許多發展中國家的學者認為，行政發展應該走內源式發展的道路，特別是發展中國家的行政發展更應該如此。

　　(二)按照行政發展的內容來劃分

　　1.以解除政府管制的改革方式來實現的行政發展模式

　　解除政府管制的改革方式，又稱“放鬆政府管制模式”或者“規制緩和”。通過這種改革方式來實現的行政發展，其主要內容包括：在組織規章方面，廢除公共部門不必要的規章制度，依靠公務員的責任心和能力來從事新的創造性工作，提高辦事效率，增進社會的整體利益；在管理決策方面，強化行政官員的決策作用，弱化政治家的決策作用，讓行政官員做出更多的決策，在執行規章制度時賦予行政官員更多的靈活性，在理論上突破傳統的科層官僚制把決策視為政治家特權的理念；在組織結構方面，淡化行政組織結構，強化有效行動的能力；在公共利益方面，強調協調各方面的利益關係，促進社會整體福利水平的提高。

　　2.以實行企業家政府的改革方式來實現的行政發展模式

　　在組織結構上，這種行政發展模式首先把政府機構市場化，引入競爭機制，主張下放決策權力和執行權力，把過於龐大的政府公共部門分解為若幹可以相互競爭的運作部門，把大量的服務職能下放給低層機構，甚至於讓民營部門來承擔，打破公共部門的壟斷性控制，降低管理成本，減少服務費用，提高服務質量和效率；其次是減少政府的機構和結構層次，使多層次的金字塔式的結構逐步變成層次少的扁平結構。

　　在政府官員管理上，這種行政發展模式實行合同聘用制和建立以功績製為原則的個性化績效工資制度。對政府官員的管理，一是打破終身雇佣制，主張仿效企業雇用經理的做法聘用政府部門主管人員，併在雇佣合同中明確官員的績效標準；二是徹底改變傳統的做法，打破“大鍋飯”式的工資分配製度，建立個性化績效工資制度，以此來作為調動公務員工作積極性的有效手段。

　　在公共政策的制定方面，這種行政發展模式主張按照市場游戲規則制定公共政策。因為該模式主張將官僚機構的諸多職能轉移給具有企業家理念的公共部門來履行，這樣，公共政策也必然要以市場信息為導向，並由具有企業家理念的公共部門根據自己的價值判斷來制定。但在具體的運作過程中，存在著政治家意志和企業家理念的價值衝突。政治家難以放棄政治控制，希望具有企業家理念的公共部門與自己的意志保持一致，但具有企業家理念的公共部門的價值判斷與政治家的意志未必完全一致，這就難免出現矛盾衝突。同時，在維護社會公平與公正等方面，企業家政府的行政發展模式仍然有許多力不從心之處。這些理論和實踐的矛盾表明這種行政發展模式雖然具有可取的一面，但也具有過於理想化的一面，在實踐中如何協調政治家意志和企業家理念、如何維護社會的公平與公正，依然是這種行政發展模式值得研究的一個較大問題。

　　在政府與公眾的關係上，企業家政府主張以公眾為中心，政府圍繞公眾的需求提供服務。而傳統官僚體制則是以政府為中心，由政府來規範公眾行為。企業家政府模式視公眾為“消費者”，由公眾來規範政府的行為。企業要根據消費者的需求來生產產品，政府也要根據公眾的要求來提供公共服務。

　　3.以進行授權改革來實現的行政發展模式

　　授權模式是在對傳統官僚制模式進行深刻反思的基礎上所推出的一種行政發展模式。該模式十分重視公民的參政權力和基層公務員的決策權力。該模式認為，傳統科層官僚制固有的組織結構和管理方式是影響行政效率提高的主要障礙。因為傳統科層官僚制認為，行政只是執行政治決策，這樣，行政體系的主要工作內容就是以執行為特征的運作過程。於是，在行政體系內部，行政執行必然按照層級逐級下達指令，這樣不利於調動各個層級公務員的積極性和創造性。這是導致行政效率低下並因此而引起社會公眾不滿的主要原因。因此該模式主張：分權於基層，吸收原來被排斥在決策過程以外的社會團體和政治力量參與政府管理活動，讓長期處於被動執行地位的管理者具有參與權和決策權；放權於服務對象，給服務對象更多的權利；實行共同協商，吸收社會團體、各階層公眾進行參政議政。授權模式反映了政府重視公民參與行政管理的價值理念。

　　在決策上，授權模式主張通過自下而上的分權方式進行決策，充分發揮低層機構和人員的積極性和創造性，不贊成利用自上而下的集權方式進行決策。

　　在體制結構上，授權模式極力反對傳統金字塔式的組織結構，主張減少中間層次，儘可能地縮短組織高層與低層的溝通路徑，給低層組織更多的靈活決策的權力。

　　在管理上，授權模式推崇內部參與管理，尤其強調給低層公務員更多的參與權力分配的機會；在業務管理上，提倡全面質量管理並強調以組織內的小組或其他小集體為單位進行評估和獎懲，這樣既可以提高整體行政質量和效率，又可以增強團體協作意識。

　　4.以實行靈活政府的改革方式來實現的行政發展模式

　　靈活政府的改革方式主要是為革除傳統科層官僚制帶來的政府僵化弊端設置的。這種行政發展模式認為，政府機構的常設性和公務員的終身雇佣制是政府僵化的主要原因之一。因此，這種行政發展模式主張在組織上建立臨時性機構，完成一些日常事務和專門性的特別任務，如一些一般和特別(專門)工作委員會、工作小組或項目小組等。在人事上搞短期的或臨時雇(聘)傭制，任務完成後即解雇(聘)。在權力上根據地緣管理原則下放權力，使權力也具有靈活性和多樣性。這一模式特別強調在政府內部應該不斷創新組織結構，取消過時、僵化的部分機構，建立臨時性的充滿活力的機構，通過這種方式來不斷整合、創新政府的組織機構，以實現政府職能目標。這種行政發展模式的要旨是強調基層公務員和社會公眾在政府決策中發揮作用。這實際上是強調政府公共決策民主化。

　　兩方行政發展在實踐中取得了明顯的成功，以英美、法德、希臘為代表的西方行政發展模式已經得到了許多國家的關註或借鑒。作為在比較完善的市場經濟體制下和在比較穩定的社會條件下進行的行政發展模式，西方行政發展模式在公共領域的選擇中，始終貫穿著韋伯式的傳統公共行政與代表行政現代化的“新公共管理”這兩種基本取向的比較及爭論。西方行政發展模式共同的特征是；第一，市場經濟發達，社會中介組織成熟，產權裁度明確，政府與企業、政府與市場之間的界限明晰，市場機制逐漸被引入到行政系統中來。發達的市場經濟是西方行政發展得以成立的根本基礎。第二，信息產業的發達，不僅改變了傳統的行政價值與觀念，而且為行政發展提供了雄厚的物質基礎和技術基礎。第三，制度創新能力強。西方的每一次行政發展都是一次制度創新。這種制度創新不僅有利於鞏固改革成果，而且有助於推動下一輪行政改革，實現下一輪行政發展。任何國家都有自己的國情，也都有自己行政發展的條件和原因，在借鑒他國的行政發展模式進行行政發展時，最主要的還是立足本國，將他國的經驗和本國的國情進行整合，不斷開拓創新，最終形成具有本國特色的、適合本國國情的行政發展模式，以此來推動行政體制創新，實現社會協調發展。

　　在相當長的時間里，我國行政發展一般以機構改革為主要表現形式而向前推進。建國初期至20世紀80年代中期，我國行政改革的主體框架主要是調整政府規模和中央與地方關係，主要內容是下放權力及精簡政府機構和人員。下放權力是政府內部上下權力結構的調整，精簡機構是政府內部結構的一種規模變化。所以，在此期間所進行的機構改革基本上是圍繞政府的權力結構展開的，既沒有涉及經濟體制的改革，也沒有涉及政府職能的改革。以往歷次政府機構精簡和人員裁減，都沒有取得持續性的效果，原因就在於計劃經濟體制沒有變動，計劃經濟體制嚴重束縛著行政改革，使得行政改革難以觸及管理體制本身，難以同時進行政府職能轉變，這樣，機構改革就跳不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”和“分開-合併-再分開-再合併”的“怪圈”。但不可否認的是，這些改革都是在當時的歷史實踐需求下進行的，起到了相應的歷史作用，也積累了一定的經驗。

　　自20世紀80年代中期以後，我國的行政改革無論是內涵、模式、深度、力度和外延都發生了很大的變化，並且以層層推進的方式向縱深發展。這一階段的行政改革註重轉變政府職能，加快制度創新，擴大對外開放，堅持政府改革與多項改革互動。在行政理念、行政組織、行政體制、行政管理方式方面進行了系統改革，逐步實現了行政改革與經濟體制改革、社會管理體制改革的緊密互動。

　　縱觀我國行政發展的歷程，雖然有曲折和教訓，但仍然取得了很大的成功。我國行政發展主要有以下幾項特征。

　　(一)始終堅持以發展經濟為中心

　　中國的行政改革始終堅持以經濟建設為中心。社會主義市場經濟體制的確立，從根本上規定了我國政府與市場、社會的關係模式，併進一步規定了我國政府改革的方向。無論是人員的精簡，還是人員的調整，都服從發展經濟的需要。例如，實現了政府與市場的功能性分離，促進了市場經濟由小到大、由弱變強，有效防止了公共權力直接介入市場活動。同時，轉變政府職能，促進政企分開，努力使企業擁有真正的自主權。防止和反對政府權能越位、缺位，支持和保護獨立經濟法人自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的主體地位。並隨著改革的進程而不斷深化這一改革方向，“在經由了政府控制經濟(計劃經濟)、政府主導經濟(雙軌制)的歷史階段之後，加速走向政府巨集觀調控經濟(市場經濟)，回歸凌駕於社會之上的公共權力主體的地位”。

　　(二)正確處理改革、發展和穩定的關係

　　各國的行政發展實踐表明，一個國家的行政發展目標能否實現，與其能否保持一個穩定的社會秩序密切相關。沒有社會的穩定，就不可能實現有序的行政改革，缺乏有序的行政改革，也難以實現健康的行政發展和經濟發展。從總體上看，行政發展是行政系統與行政環境之間由平衡到不平衡，再由不平衡到平衡的過程。其價值取向就是追求行政系統與行政環境之間的平衡。社會穩定是行政環境穩定的一個重要組成部分，沒有社會環境的穩定，就沒有行政環境的穩定，也就難以實現行政發展的價值取向。“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定，沒有穩定的環境，什麼都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”從實現行政發展的過程來看，中國政府在推進行政改革的過程中，十分註意從整體上把握改革、發展和穩定三者之間的辯證關係，把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，把不斷改善人民生活作為處理改革、發展和穩定關係的重要結合點，把懲治腐敗、加強行政監督作為改革的重要內容，把依法行政、建設法制政府、強化政府的服務意識等作為調整行政理念的重要指導思想，把人民滿意、高興、擁護和贊成當成自己的最高原則，各方面相互協調、相互促進。尤其是在機構精簡、人員分流等涉及人們切身利益的敏感問題上，始終註意採取積極穩妥的方針，堅持以人為本，既堅定不移地推進改革，又妥善安置富餘人員，在保持社會穩定和政府工作連續性的前提下，使改革達到預期的目的，成功地實現了階段性的行政發展目標。

　　(三)借鑒國外行政改革經驗與吸收我國傳統行政精華並舉

　　西方發達國家在行政改革方面取得的經驗和教訓，是全人類的精神財富，值得我們學習和借鑒。所以，堅持對外開放就成為中國的一項既定國策。同時，中國是一個具有悠久歷史的文明古國，中國古代的行政管理有它獨特的優勢和魅力，其體系完善嚴密，內涵博大精深，是一個極其豐富的文化寶庫。中國古代統治者們歷來都很重視治國安邦之策，幾千年的行政歷史為當今中國的行政改革提供了豐富的營養。因此，我國在行政改革中，一方面堅持對外開放，借鑒和吸收世界各國行政改革成功的經驗和做法，學習發達國家科學管理的方式、方法，以豐富我國行政改革的內容。如在政務公開、電子政府、發展和培育社會中介組織等方面，我國就借鑒了不少西方國家行政改革的做法。另一方面，也十分註意弘揚中國傳統文化的精華，古為今用，促進中國特色的行政管理體制的建立和完善。如科舉制是我國古代在選拔官吏方面的一次制度創新，對後來的西方文官制度產生了重大影響，成為中國古代對世界行政管理所做的獨特貢獻。我國在行政改革中建立的公務員制度，就從科舉制和西方文官制度中借鑒了一定的形式和思想。

　　(四)堅持漸進式改革

　　中國的行政改革是一項十分複雜的系統工程，涉及各種利益關係和權力格局的調整，必然會遇到許多矛盾和問題。同時由中國的特殊國情所決定，我們只能借鑒而不可能完全照搬其他國家行政改革的成功經驗，這就決定了中國的行政改革具有相當的複雜性、艱巨性和長期性，決定了中國的行政改革必然具有探索性的特征。在不可能一步到位的條件下，只能採取漸進的方式。因此，我國在推進行政改革的過程中，走的是一條不斷積累、不斷創新、漸進發展的道路，採取從點到面、從局部到整體、從表層到深層分步實施的做法，“摸著石頭過河”，自上而下地逐步推行，使改革取得了明顯的成效。我國的行政改革在與市場良性互動的過程中，從逐步調整或修正行政權力關係，不斷強化市場的競爭規則，進而建立必要的市場秩序，又發展到現在的建立以公民參政議政權為基礎的政務公開制度、建立以行政責任為核心的政府自律制度、建立以公正的司法審判為保證的司法制度、建立以媒體報道為主要形式的社會輿論監督制度以及建立這些制度的有效運行機制，就充分體現了我國漸進式改革的特點。

　　(五)立足於中國國情

　　由於各國經濟水平、政治體系、歷史發展和文化觀念的差異，各國政府所面臨的問題和任務也具有很大的不同，這就決定了每個國家都應該從國情出發，實施具有本國特色的行政發展，以保證行政發展符合本國實際。中國行政體制改革的指導思想就是建立有中國特色的行政管理體制。這一指導思想體現在行政改革的許多方面。比如，中國人口眾多，國土遼闊，占世界人口的22％，共有56個民族，在處理集權和分權、放權的關係時，一方面強調維護國家統一，保證中央政府的權威，實現民族團結；另一方面也強調對地方政府的適當分權，充分保護和調動各地方政府的積極性。在行政改革的具體步驟和方法上，十分註重從各地實際出發，不搞一刀切，允許各地在遵循改革的總原則和總方針的前提下，在改革的具體步驟和方法上因地制宜，靈活處理。在處理行政發展和經濟發展的關係時，堅持行政改革與實現可持續發展並重，堅持實行以公有製為主體的社會主義經濟制度，政府始終承擔對公有制財產的保值增值的責任等。

　　2001年12月11日，中國正式成為世界貿易組織(WTO)的第l43個成員。加入WT0是中國應對經濟全球化機遇和挑戰的重大決策，也是我國對外開放進入一個新階段的標誌，有利於我國在更大範圍內和更深程度上參與經濟全球化的進程。全球化進程中的行政發展問題，是21世紀世界各國日益關註的問題。作為經濟全球化的一個組成部分，加入WT0對中國行政發展所帶來的影響是全方位和多層面的。“目前最為直接和突出的是對國家發展戰略和政府管理體制的挑戰。”

　　這種影響主要來自於成員國的多邊協議所確定的原則，其表現形式則主要是運用貿易管理授權對成員國的貿易行為進行規範，繼而在更深的層次上，對成員國的行政管理理念、職能、體制以及管理模式等產生進一步的影響。

　　(一)WT0規則對我國行政發展產生直接影響的途徑

　　根據WT0的有關原則，在成為WT0成員後，WT0便獲得了對成員國政府貿易行為的監督權和管理權。在WT0的貿易原則和游戲規則內，蘊含了發達國家的治理理念、政治訴求、制度原則和行為方式。其中的多邊經濟貿易規則是經過長期博弈的結果，具有普適性和權威性，具有法律的地位。這些貿易原則和游戲規則首先對經濟貿易層面的關稅及相關貿易法律法規發生作用，然後在更深的層面上對與經濟貿易有關的行政管理體制和政府運作模式產生影響，並通過這些貿易原則和游戲規則，潛移默化地影響成員國的經濟活動方式、行政行為方式、文化生活方式以及思想觀念等。加入WT0，對我國行政發展產生影響的途徑是多方面的，既有間接途徑也有直接途徑。間接的影響途徑如改變文化生活方式等，而產生直接影響的途徑則主要包括通過修訂法律法規和改革行政審批制度的途徑，通過限制政府權力的途徑，通過改變權力結構的途徑等。主要包括：

　　1.通過修訂法律法規和改革行政審批制度的途徑產生影響

　　加入WT0對中國行政體系帶來的影響首先是在與貿易有關的法律法規和行政審批制度層面展開的。換言之，WT0將首先通過影響我國的法律法規和行政審批制度的途徑影響我國的行政體系。根據我國政府同WT0成員國的多邊協議，中國對WT0做出了“繼續法律改革”、“改革價格控制制度”、“繼續國有企業改革”等七項承諾。這些承諾一方面要求清理、修汀、廢除不適合WT0要求的法律法規和政府的有關規定，另一方面要求加速改革與貿易體制相關聯的行政審批制度，以此來實現與WTO在法律和行政審批制度上接軌。行政審批制度改革的目的在於減少行政審批事項，轉變政府職能，校正政府在市場經濟中“錯位、缺位和越位”行為，形成與市場經濟相適應的政府管理新模式；清理法律法規的目的在於更好地融入經濟全球化的進程，減少改革的阻力，建設適應社會主義市場經濟體制和符合WT0規則要求的公共管理體制，實現更高的資源配置效率和更大的社會公平度。

　　2.通過限制政府權力的途徑產生影響

　　WT0對行政體系的影響還表現在另一方面，即各級政府公佈的法規規章，將受到WT0規則確立的審查制度的檢驗。根據這種審查制度，中國司法機關將改變過去不受理針對政府抽象行政行為所提起的行政訴訟這一做法，而按照WTO有關司法審查的規定，把政府做出的與市場有關的抽象行政行為和部分終局行政裁決行為，納入到法院司法審查的範圍。，同時，WT0要求所有成員國必須建立獨立的司法審判制度，由法院負責審理個人或企業對政府違反WT0規則的行為提起訴訟。WT0也有自己的爭端解決機制，有統一的管理機構和統一的爭端解決程式。一圈政府的違法行為導致的國際爭端會受到WT0的審查，並要承擔由此造成的後果。也就是說，在相關的貿易領域，任何影響利害關係人權益的政府行為都必須納入法院的司法審查範圍內，而司法市查縣有全局性、普遍性和持久性。這種變化從表層來看是作用於行政法規、規章或行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令等，但從潛層次來看，其實質就是用WT0的規則對政府權力進行限制，防止政府濫用權力。

　　3.通過改變權力結構的途徑產生影響

　　政府權力結構是指一個國家行政權力的分配模式。WT0可以通過改變政府權力結構的途徑對我網行政改革產生影響。新中國成立後，長期實行計劃經濟。與此相對應的是政治上實行高度中央集權。改革開放以來，中央政府向地方和企業下放了一部分財政權和管理權。這種做法反映了行政改革必須適應經濟全球化趨勢的一種革新理念，與WT0原則的主要精神在方向上有吻合之處。但是，WT0的總原則所訴求的並不是簡單的部分放權或分權，而是完全意義上的行政權力非集權化。錶面上，WT0的總原則並沒有對成員國行政權力的分配模式提出特殊訴求，但由於該原則的要旨是在全球建立全面、徹底的市場機制，要求經濟運行機制全面市場化，因此，其最終訴求是全球範圍的非集權化過程。，我國行政改革中的下放行政權力，雖然取得了很大的成功，但也在一定程度上引發了地方主義分權化的趨勢。這種地方主義分權化並不是市場經濟範式訴求的非集權化。地方主義分權化以地方壟斷、部門壟斷和分割市場為特征，並以此取代計劃經濟時代的中央集權壟斷。市場經濟範式訴求的非集權化反對各種形式的國家干預所導致的壟斷，自然包括地方政府干預所導致的壟斷。所以，中國加入WT0後，WT0給中國行政改革帶來的最大影響，是通過長期的對於市場經濟模式的追求，改變政府權力結構，加大非集權化的程度，加快非集權化的進程。

　　(二)加入WT0後我國行政發展的趨勢

　　在加入WT0以後，我國的經濟、社會已經並將發生重要的變化，行政管理也不能置身於這種變化之外。從目前的情況來看，我國的行政管理主要呈現出以下幾種發展趨勢：

　　1.加快從全能行政向有限行政轉變的步伐

　　我國是一個長期實行政府主導型經濟體制的國家，這就決定了加入WT0之後，我國政府職能的轉變將是最為突出的問題之一。在計劃經濟體制下，我國一直實行全能政府的模式，政府全面控制著資源和生產經營資料乃至生活資料。這種“

　　全能”的基礎並不在於政府能力的突出以及公民能力的匱乏，所以極大地抑制了社會主體的積極性和創造精神，是導致行政效率低下的主要原因之一，“權力有限的政府原則意味著政府的權力要受被管理者的權利和自由所限制。”

　　在社會轉型時期，由於種種利益關係的存在，這種全能政府模式依然有一定的存在空間和一定的影響力，對於社會發展和進步存在一定程度的阻礙作用。但是，有限政府是人類進入近代社會以來對政府角色的基本定位，實踐有限政府的理念有利於發展生產力。加入WT0之後，隨著非集權化進程的加快，必然要求加快政府體制創新的步伐，徹底打破權力過分集中的傳統政府管理體制，打破政府壟斷公共物品供給的局面。促進政府將部分公共服務職能轉交給社會和企業，實現其他公共機構、中介組織、社會團體和企業參與公共物品及服務提供的轉換過程。在此基礎上，必將加快政府職能從“全能政府”向“有限政府”轉變，由直接管理向間接管理轉變，由微觀管理向巨集觀管理轉變，由單一的行政手段向經濟、法律、行政手段並用轉變的過程，從而實現經濟全球化條件下政府職能的根本轉變。可以認為，作為行政環境的一個重要組成部分，加入WT0為改革政府體制、轉變政府職能提供了一個現實的、可供選擇的途徑。

　　2.重塑政府與社會的關係

　　西方各國政府在20世紀70年代以前，其行政管理更多地體現出管制行政的特點。“管制”主要是指政府為了糾正市場失靈，依據一定的規則對企業活動進行限制的行為。但從20世紀70年代開始，西方各國的政府管理普遍陷入危機和困境，引發了席卷全球的公共管理改革浪潮。經過長期的實踐探索，西方各國政府最終選擇了服務職能：改變過去以政府為中心，重視行政，輕視管理、輕視治理、輕視服務的傾向；開始註重公共服務，提倡顧客導向，提倡政府提供回應性服務，重視滿足公眾的要求和願望，提高政府服務質量；實現從管制行政向服務行政的轉變，以改善政府與社會的關係。我國政府與社會的關係是在長期的計劃經濟基礎上形成和發展起來的，公民社會不發達，社會自治能力不強。在一些政府工作人員的意識中，政府是凌駕於社會之上的機。構，所以“全心全意為人民服務”的意識淡漠。官僚主義、腐敗、缺乏公共責任意識、遇事對上負責不對下負責、對官負責不對民負責等消極現象依然存在。這與一些政府機構及其工作人員沒有處理好政府與社會的關係密切相關。加入WT0以後，市場經濟要求政府改變干預經濟的方式，這必然帶來政府的職能結構發生衍變。為了避免發生政府管理危機和適應經濟全球化的要求，政府的行政管制的職能將會逐步向公共服務的職能轉變，向責任行政的方向轉變。責任行政要求政府樹立公共責任意識，切實承擔管理社會公共事務的責任，並且對自己的不良行政行為後果承擔相應的法定責任。目前我國正在興起的“行政問責制”就是這種趨勢的一種典型反映。所謂行政間責制就是對行政管理中出現的失誤，不僅要追究行政管理當事人的責任，而且還要追究相關行政領導人的責任的一種制度。責任行政使政府與社會的關係更加規範。同時，在現代政府與社會的關係中，還必須重塑政府對社會的誠信關係，堅持誠信行政。所謂誠信行政就是指政府在行政管理過程中要堅持誠實守信的原則、有諾必踐、講究信用的一種行政管理風格。政府的信用是社會信用的基礎，時代呼喚誠信行政，在中國加入WT.後，這一要求將變得更加迫切。

　　3.由權力行政向規則行政的行政理念轉變

　　以權力為中心的運作方式，實質上具有“人治”的特征，其運作的隨意性和無序性較大，容易導致違法行政和任意行政，增加行政過程中的非理性因素。加入WT0後，隨著經濟市場化進程的加快，政府繼續向社會提供壟斷性服務已經不合時宜。在這種情況下，政府有必要改變權威主義公共權力體制的某些“強權”的特征，有效解決“行政過度”問題。為此，公共行政需要轉向一種把制定政策同提供服務分開的體制，“選擇把自己局限於政策和指導從而把‘實幹’讓給他人去做的強有力的政府”。其實質是政府不再把自己陷入市場的內部，既當“裁判員”。又當“運動員”，而是居於市場的外圍，只當“裁判員”，不當“運動員”，改變既是游戲規則的制定者，又是利益分配的參與者的角色。這就決定了政府必須嚴格依照法律、法規的規定依法行政。從過去的運用行政權力強制干預管理對象以求實現政府主觀意圖，轉變為通過制度供給引導服務對象按照政府規範實施行為，向自我目標與政府目標和諧統一的方向前進，使服務對象在實現自我目標的同時也實現政府行政的目標。這一過程的實質，是實現由權力行政向規則行政的行政理念轉變，實現從以權力為中心向以規則為中心的運作方式轉變，實現從過去依政策行政向依法行政的轉變，亦即由“人治”行政向“法治”行政的轉變，因為規則行政的實質是法治行政。

　　4.從暗箱行政向透明行政轉變

　　信息公開是貫穿於WT0規則中的一個最基本的要求。WT0的多邊貿易規則要求各成員國政府必須通過提供準確的信息資料、充分的法律法規和透明的規則程式以確保競爭的公開性、公平性和公正性。政府須承擔及時通知義務，及時公佈相關法律、法規及司法判決、行政決定的義務，建立信息咨詢體系的義務等等。這實質上是對政府的行政管理提出了必須遵循透明度原則的強制性要求。所謂透明行政，亦稱公開行政或行政公開，是指在行政管理過程中，除涉及國家安全、商業機密等不宜公開的信息外，政府的政務活動都應向社會公開的一種行政管理方式或制度。公開行政、透明行政是我國行政管理髮展的一種重要趨勢。這是加入WT0後對中國行政改革的又一個迫切要求。長期以來，中國傳統的政府管理方式以相對封閉為特征，很多應當公之於眾的信息卻往往在“內部掌握”名義下為少數人所壟斷併進行暗箱操作，這就為腐敗的產生創造了有利條件。這種做法顯然與WT0的要求格格不入。人民監督政府的權利，本身就是以知情權作為先決條件的。正因如此，信息公開成為現代政府的基本特征。公民可以通過相關信息進行價值判斷，從而更好地行使監督政府的權利。信息公開也有利於形成社會的凝聚力，提高公民的參與意識和責任意識。我國政府要參與國際貿易自由化和公平競爭，必鬚根據世貿組織規則，大力加強信息公開制度，促進政府行為進一步透明化。為此，政府要不斷提高信息的公開度，充分保障公民的知情權，減少暗箱操作，加快電子政府建設，廣泛聽取公民的意見，使每一個公民都有權獲得與自己的利益或者公共利益相關的政府政策信息，以便能夠及時有效地參與公共決策過程，並且對公共行政過程實施有效的監督。顯然，WT0的有關規則在客觀上能夠促進政府由暗箱行政轉向透明行政的進程，對於促進政府建設、推行陽光政府具有十分重大的作用，對於我們建立廉潔高效的政府也具有重要意義。