國有土地管理

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　　國有土地管理是指對國有土地的清理、規劃、開發與保護進行計劃、組織、協調與監督活動的總稱。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市市區的土地屬於全民所有即國家所有；農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有的以外屬於集體所有；宅基地和自留地、白留山屬於集體所有。

　　國有土地管理的內容包括：

　　1．土地所有權和使用權管理

　　(1)土地使用權確認。全民所有制單位、集體所有制單位以及個人都可以依法取得除地下資源埋藏物和市政設施之外的國有土地使用權，進行土地開發、利用和經營。單位和個人依法使用國有土地時，應由縣以上地方人民政府登記造冊，核發《國有土地使用證》，確認使用權。

　　(2)土地使用權出讓。國家以土地所有者的身份將士地使用權在一定年限內出讓於土地使用者，並由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權的出讓條件由市、縣人民政府土地管理部門、城市規劃和建設管理部門、房產管理部門確定，土地管理部門實施；土地使用權的出讓合同由土地管理部門按照平等、自願、有償的原則與土地使用者簽訂；土地使用者交付土地使用出讓金後，方可辦理登記、領取土地使用證；土地使用者未按合同規定的期限和條件開發利用土地，土地管理部門可以實施糾正、警告、罰款、無償收回土地使用權等措施；土地使用權出讓可以採取協議、招標、拍賣等方式。

　　(3)土地使用權轉讓。土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。土地使用權轉讓時，應當簽訂轉讓合同，土地使用權的權利和義務隨之轉移；其地上建築物、其他附著物所有權隨之轉讓，但應辦理過戶手續；轉讓地上建築物、其他附著物所有權時，其使用範圍內的土地使用權隨之轉讓，但地上建築物、其他附著物作為動產轉讓的除外；土地轉讓價格明顯低於市場價格的，市、縣人民政府有權優先購買；土地使用權轉讓價格不合理上漲時，人民政府可以進行十預；改變土地用途的，應重簽合同、辦理登記。

　　(4)土地使用權出租。土地使用者將土地使用權隨同地上建築物、其他附著物租賃給承租人使用，山承租人向出租人支付租金的行為。土地使用權出租應當簽訂租賃合同；出租人應當履行土地使用權出讓合同並辦理登記；未按出讓合同規定投資開發和利用土地的，土地使用權不得出租。

　　(5)土地使用權抵押。土地使用權抵押時，其地上建築物、其他附著物隨之抵押；地上建築物、其他附著物抵押時，其使用範圍內的土地使用權隨之抵押；抵押人與抵押權人應當簽訂抵押合同，並辦理抵押登記；抵押人到期未能履行債務或在抵押合同期間宣告解散、破產的，抵押權人有權依照法律法規和抵押合同的規定處分抵押財產；因處分抵押財產而取得土地使用權和地上建築物、其他附著物所有權的，應當按規定辦理過戶手續；抵押權因債務清償或者具他原因而喪失的，應當按規定辦理註銷登記。

　　(6)土地使用權登記。縣級以上人民政府土地管理部門負責對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止及有關的地上建築物、其他附著物進行登記和監督檢查。

　　2．外商投資開發經營土地管理

　　外商投資開發經營土地，是指外商在取得國有土地使用權後，依照規劃對土地進行綜合性的開發建設，然後進行土地使用權轉讓、經營公用事業，或者建設工業廠房以及配套的生產、生活服務設施等地面建築物，並對這些建築物從事轉讓或者出租的經營活動。對外商投資開發經營土地管理的規定包括：

　　(1)吸收外商投資開發經營成片土地的項目，應當由人民政府編製項目建議書或者可行性研究報告，並按批准許可權審批。

　　(2)開發企業依法取得國有土地使用權，自主經營管理。開發企業與其他企業是商務關係；國家鼓勵國有企業以國有土地使用權作為投資或合作條件，與外商組成開發企業。

　　(3)開發區域所在地人民政府依法向開發企業出讓國有土地使用權。確定土地範圍、用途、年限、出讓金和其他條件，簽訂合同，並按審批許可權報經審批。

　　(4)國有土地使用權出讓後，其地下資源仍屬國家所有，如需開發利用，應當按照國家有關法律法規進行管理。

　　(5)開發企業必須在實施開發規劃並達到出讓國有土地使用權合同規定的條件後，方可轉讓土地使用權。

　　(6)開發企業可以吸引投資者到開發區域投資，受讓國有十地使用權，興辦企業。

　　3．國家建設用地管理

　　國家建設用地，是指國家為進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要使用國有上地或徵用集體所有的土地。國家建設用地必須按照法定程式進行管理。

　　(1)申請與審批建設單位須持國務院主管部門或縣級以上地方人民政府批准的設計任務書或者批文，向被徵用土地所在地地方人民政府土地管理部門提出申請，經政府批准後，由土地管理部門劃撥土地。一個建設項目需要使用的土地，應當根據總體規劃一次申請批准；分期建設的項目，應當分期徵地，不得先徵待用；鐵路、公路、輸油、輸水等管線用地，應當一次申請批准，分段辦理徵地手續。

　　(2)土地補償費和安置補助費國家建設項目用地，由用地單位支付土地補償費和安置補助費。徵用耕地的補償費，按該耕地徵用前3年平均年產值的3—6倍計算；徵用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業勞動人口計算；每一農業人口的安置補助費，按該耕地被徵用前3年平均每畝年產值的2-3倍計算，最多不得超過10倍；土地補償費和安置補助費的總和不得超過被徵用土地前3年平均年產值的20倍。

　　4．加強國有土地資產管理

　　改革開放以來，隨著土地使用制度改革的深化，土地資源的資產價值得到體現，逐步適應城市建設、企業改革、經濟結構調整的需要。但目前國有土地資產通過市場配置的比例不高，透明度低；劃撥上地大量非法人市，隱形交易；隨意減免地價，擠占國有土地收益的現象嚴重，使得大量應由國家取得的土地收益流失到少數單位和個人手中。這不僅嚴重影響了對土地的保護和合理開發、利用，而且滋生腐敗現象。為加強國有土地資產管理，切實防止國有土地資產流失，國務院做出了《關於加強國有土地資產管理的通知》，提出了以下措施：

　　(1)嚴格控制建設用地供應總量

　　嚴格控制土地供應總量是規範土地市場的基本前提。只有在嚴格控制土地供應總量的前提下，才能有效發揮市場配置土地資源的基礎性作用，充分實現土地資產價值，提高土地資源利用效率。各級政府必須嚴格執行土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，嚴格控制新增建設用地供應總量。要抓住經濟結構調整的有利時機，把土地利用引導到對存量建設用地的調整和改造上來，優化土地利用結構。要加大對閑置土地的處置力度，積極穩妥地解決歷史遺留問題，最大限度地減少國有資產的損失。對依法應無償收回的閑置土地，要堅決收回。堅持土地集中統一管理，確保城市政府對建設用地的集中統一供應。各地不得違反國家有關規定擅自設立工業園、科技園、開發區等各類園、區。經批准設立的市轄區工業園、科技園，開發區等各類園、區的土地必須納入所在城市用地統一管理、統一供應。對已經列入城市建設用地範圍的村鎮建設和鄉鎮企業用地也要按城鎮化要求，統一規劃、開發。為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可划出部分土地收益用於收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。

　　(2)嚴格實行國有土地有償使用制度

　　嚴格執行《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關於劃撥用地範圍的規定，任何單位和個人均不得突破。除法律規定可以採用劃撥方式提供用地外，其他建設需要使用國有土地的，必須依法實行有償使用。土地使用者需要改變原批准的土地用途、容積率等，必須依法報經市、縣人民政府批准。對原劃撥用地，因發生土地轉讓、出租或改變用途後不再符合劃撥用地範圍的，應依法實行出讓等有償使用方式；對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規定補交不同用途和容積率的土地差價。要加強對經濟適用住房建設用地的管理。經濟適用住房建設用地必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，嚴格控制占用耕地，嚴禁開發商以開發經濟適用住房名義牟取暴利。要對經濟適用住房的建設標準和銷售對象做出嚴格規定，具體辦法由建設部制定。要進一步加強國有土地收益的征收和管理，任何單位和個人均不得減免和擠占挪用土地出讓金，租金等土地收益。對於低價出讓、租賃土地，隨意減免地價，擠占挪用土地收益，造成國有土地資產流失的，要依法追究責任。

　　(3)大力推行國有土地使用權

　　招標、拍賣為體現市場經濟原則，確保土地使用權交易的公開、公平和公正，要大力推行土地使用權招標、拍賣制度。國有建設用地供應，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會公開。商業性房地產開發用地和其他土地供應計劃公佈後，同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標、拍賣方式提供，國有土地使用權招標、拍賣必須公開進行。要嚴格限制協議用地範圍。確實不能採用招標、拍賣方式的，方可採用協議方式。採用協議方式供地的，必須做到在地價評估基礎上，集體審核確定協議價格，協議結果向社會公開。

　　(4)加強土地使用權轉讓管理

　　土地使用權要依法公廾交易，不得搞隱形交易。劃撥土地使用權未經批准不得自行轉讓。出讓和承租國有十地使用權首次轉讓，必須符合法律規定和出讓、租賃合同約定的條件。土地使用權交易要在有形土地市場公開進行，並依法辦理土地登記。土地行政主管部門要加強對出讓、租賃合同的管理，受讓人和承租方未付清全部出讓金、租金的，不得為其發放土地使用證，未達到法律規定和合同約定的投資開發條件的，土地使用權不得轉讓。土地使用權抵押應當依法辦理抵押登記。設定房地產抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產後，受讓人應當依法與土地所在地的土地行政主管部門簽訂土地使用權出讓合同，從拍賣價款中繳納土地使用權出讓金後，抵押權人方可優先受償。以營利為目的，房屋所有人將以劃撥方式取得國有土地使用權後所建房屋出租的，應將租金中所含土地收益上繳國家。國有土地使用權轉讓，轉讓雙方必須如實申報成交價格。土地行政主管部門要根據基準地價、標定地價對申報價格進行審核和登記。申報土地轉讓價格比標定地價低20％以上的，市、縣人民政府可行使優先購買權。

　　(5)加強地價管理

　　市、縣人民政府要依法定期確定、公佈當地的基準地價和標定地價，切實加強地價管理。凡尚未確定基準地價的市，縣，要按照法律法規規定和統一的標準，儘快評估確定；已經確定基準地價的市、縣，要根據土地市場價格變化情況，及時更新。要根據基準地價和標定地價，制定協議出讓最低價標準。基準地價、協議出i亡土地最低價標準一經確定，必須嚴格執行並向社會公開。各級人民政府均不得低於協議出讓最低價出讓土地。要抓緊建立全國地價動態監測信息系統，對全國重要城市地價水平動態變化情況進行監測。

　　(6)規範土地審批的行政行為

　　各級人民政府和土地行政主管部門掌握著土地審批和資產處置權力，責任重大，必須切實加強制度建設，規範行政行為，從制度上杜絕土地資產流失和腐敗行為的發生。

　　1)堅持政企分開，政事分開。土地行政主管部門一律不得興辦房地產開發公司等企業。土地估價、土地交易代理等中介服務機構必須與行政機關及其所屬事業單位脫鉤。

　　2)堅持規範管理，政務公開。土地行政主管部門建設用地審批管理、土地資產處置等要嚴格執行辦文制度，所有報件和批文均按規定程式辦理。要增強服務意識，將辦事制度、標準、程式、期限和責任向社會公開。要抓緊建立建設用地信息發佈、地價和土地登記資料可查詢制度。

　　3)堅持內部會審，集體決策。土地行政主管部門內部要儘快健全各類審批事項的內部會審制度。農用地轉用、土地徵用、用地審批、土地資產處置、供地價格確定等，一律要經過內部會審，集體決策。

　　國務院各有關部門和各省、自治區、直轄市人民政府要制定具體的實施辦法，逐步建立和完善各項土地資產管理制度，加強上級政府對下級政府及土地行政主管部門土地資產管理的監督。地方各級人民政府要組織力量，對行政區域內基準地價和土地資產管理規定執行情況進行檢查，重點檢查集體決策和結果公開的執行情況，發現問題，要依法及時處理。國土資源部要會同有關部門負責貫徹執行情況的監督檢查和落實工作，重點檢查落實各地土地資產管理制度的建立和執行情況，並定期向國務院報告。

　　1.憲法

　　《中華人民共和國憲法》第l0條規定：“城市土地屬於國家所有”；“地除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”；“國家為了公共照法律規定對土地實行徵用”；“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

　　2.法律

　　這裡的法律不是各種法律規範的總稱，而是指全國人民代表大會及其常務委員會制定頒佈的規範性文件。作為國有土地管理法律依據的法律，主要是指1986年6月25日第六屆全國人民代表大會第16次會議通過的《中華人民共和國土地管理法》以及1988年12月29日全國人大常委會對該法的修改決定。這是我國國有土地管理的主要法律依據。

　　3．行政法規和其他規範性文件

　　這包括國務院制定的行政法規，發佈的決定和命令，以及國務院所屬各部委局發佈的命令、指示和規章。前者如《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，後者如1987年國家土地管理局[建)字第112號《關於加強外商投資企業用地管理的通知》等。此外，地方國家機關頒佈的地方性法規和其他規範性文件。如各省、自治區、直轄市頒發的《土地管理法》實施細則或辦法，以及地方人民政府發佈的決定、辦法和命令，如上海市人民政府頒發的《上海市土地使用權有償轉讓辦法》等。

　　(一)公民土地法律意識淡薄，土地法律體系不完善

　　公民土地憂患意識薄弱，對土地的緊張趨勢認識不足，法制觀念不強，沒有形成依法用地的良好社會風尚。同時，很多土地法律法規不健全，相關規定過於原則化、可操作性差而且地方土地管理部門隸屬於同級地方政府，地位不明確，依法行政比較困難，執法水平不高，監管不力，導致非法占用、轉讓、出租、買賣土地，不按規定用途使用，超標用地，越權審批，閑置撂荒等違法現象嚴重。

　　(二)國有土地有償使用制度不健全，收入監管不到位。

　　一些地方政府通過壓低地價、實行零地價，甚至“負地價”盲目招商引資。一些單位和個人自行將公益用地轉為經營用地或擅自改變容積率等，造成土地有償使用收入的大量流失。另外，一些地方土地出讓金收入脫離財政監督和管理，在政府財政體外迴圈，資金滯留在有關主管部門和單位，使用管理缺乏必要的監管制度。還有一些地方土地出讓金扣除土地開發費用、業務費用後，沒有將土地純收益按規定繳入國庫，無法如實客觀地反映財政收入狀況。最後，一些地方國有土地有償使用收入管理缺乏系統、科學、統一的財務會計報表核算體系，出現了底數不清的狀況。

　　(三)廣大集體土地，尤其農村土地利用方面存在嚴重問題

　　首先，毀林開荒現象嚴重。我國山區面積大，有些地方因條件艱難和耕地與人口發展不平衡，不少地方出現人地矛盾突出的現象。為了生存他們就開始了危害生態平衡的開發方式，使生態受到嚴重的破壞。其次，農村村民建住宅違法用地嚴重。為了個人及家庭的發展，不少村民陸續不斷地從條件落後的地方遷出來，這些人往往通過私人感情私自交易等渠遣或是雙方進行土地使用權流轉的方式進行土地違法交易來獲取建房用地。這些建築用地資格普遍沒有通過合法國家和集體土地資源遭受了嚴重的破壞。最後，農民群眾對土地利用規劃的認識還很缺乏，不顧長遠的傳統思想觀念嚴重，我行我素的行為還很普遍，加上政府的法制宣傳工作跟不上。不按規劃或沒有規劃占用好田好地建房或進行基礎設施改造，盲目急於求成成了破壞士地資源不可避免的一大因素。

　　(四)當前徵用土地過程中存在急需解決的問題

　　首先，凡是不屬於該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用徵地權，特別是我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對徵地權的行使樂此不疲，導致了徵地權的濫用。其次，農民的利益缺乏切實保障。我國當前土地徵用中徵地補償構成、補償標準基本上延用了計劃經濟時代的做法，嚴重與市場脫節。再次，徵地程式不透明。在現行體制下，國家徵地面對的是集體，而不是農戶，農民不參與徵地補償談判，有權去談補償條件的只是集體，而集體能不能完成徵地任務，是鄉村權力人物能不能繼續居於權力位置的條件。最後，土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地徵用過程中，由於現行土地徵用制度和相關土地制度的滯後和不足，廣泛存在著徵用不用，多徵少用的現象。

　　(一)加強土地國情和法制教育，提高公民法律意識，樹立和諧發展的觀念

　　首先，徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協調發展的可持續發展觀念。培養公民尤其是領導幹部的土地危機意識，增強國情、國策和法制觀念，提高法律意識，建立社會監督機制和自我約束的心理機制，形成依法用地的良好風氣。引導人民樹立正確的資源觀、環境觀和發展觀。其次，建立健全土地法律法規體系，把土地工作納入法制軌道。完善土地管理立法工作，使土地工作有法可依。另外，加強執法機構建設，加大執法力度，強化監督管理。加強執法隊伍建設，通過法律確立執法權威，強化對土地的監管職能；進一步加強土地管理的執法監督工作，確保“有法必依、執法必嚴、違法必究”，嚴禁以罰代刑、以黨紀政紀處分代替法律責任。

　　(二)設立國有土地有償使用收入管理專帳，由政府統籌安排。

　　為了更好地管理國有上地有償使用收入，提高資金的使用效益和效率，建議對國有土地有償使用收入實行專賬管理，由各級地方財政部門在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，專門核算土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費收支情況。每年國有土地有償使用收入及支出情況，要單獨向同級人民代表大會常務委員會報告。同時，取消現行按國有土地有償使用收入2％計提業務費用的做法，將有關部門征收國有土地有償使用收入的相關費用列入部門預算，由財政部門通過一般預算予以安排。

　　(三)加大土地管理法律法規政策的宣傳，規範土地利用市場

　　首先，由政府引導，利用各種形式進行土地管理的法律法規宣傳，特別要加強土地所有權方面的權利教育，增強廣大群眾在土地管理方面的國家集體意識，增強義務觀念，使形成土地是國家、集體所有的共識。其次，用地要進一步科學規劃。土地利用總體規劃是對土地資源開發、利用、整治和保護在時間和空間作出的戰略安排，必須確立土地利用總體規劃的龍頭地位。再次，建議政府部門、企事業單位的土地要一級壟斷，撤鄉並鎮並村後的原鄉政府辦公機構所在房地產，還有企事業單位的一些存量土地都要納入收儲範圍。最後，對土地違法行為的查處要區別對待，突出重點，突破難點。應對規劃區內倒賣土地、違犯規劃用地和占用基本農田用地問題進行重點打擊。對個人和企事業單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價高，讓違法者無利可圖。

　　(四)加強土地徵用監管，保護農民合法利益

　　首先，在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地徵用權只能為公共利益的需要而行使，其它非公益性用地，不能依靠徵用農地。其次，徵地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。再次，賦於農民應有的權力，建立公開、公正的徵地程式。政府要加快職能轉變，借鑒先進國家的經驗，制定詳細具休的徵用程式，明確各方的權利義務關係。最後，在土地管理方面，杜絕各類違法用地是保證徵地補償安置的一項首要措施。在資金監管方面，成立失地農民社會保障基金管理機構與經營機構，前者負責對後者的監督，後者負責基金的籌集、投資和保險金的發放，以保證監管機構的權威性、公正性和科學性。