國債制度

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國債制度 (system of national debts)

　　國債制度可以從兩個不同的角度來理解。一種理解是，國債制度是國家有關國債的各種法令和管理辦法的總稱。一個國家為了取得財政收入或調節社會經濟活動，必須以法律形式對國債的發行、流通、使用和償還等各環節作出規定。這些規定就構成了一個國家的國債制度。另一種理解是，國債制度是國家按一定政策原則組成的國債體系，其核心是這種體系的運行模式。顯然，對國債制度的2種理解都有一定的理論意義和實踐價值。前一種理解的側重點是國債的工作規範和管理章程，後一種理解則以國債活動的經濟意義為中心。因而，對國債管理的研究通常以前一種國債制度的含義為依據，而對國債理論的探討往往以後一種國債制度的含義為依據。

　　我國國債制度是與經濟制度和經濟發展相適應的，大體上可分為兩個時期、六個階段：

　　以改革開放為界限，第一個時期是指我國改革開放前的國債。我國從新中國成立後到改革開放前，實行計劃經濟體制，堅持財政收支平衡、不搞赤字預算的財政政策，發行國債較少、國債規模也很小。主要分為兩個階段：

　　第一階段，新中國成立到1950年的國債。政府為保證解放戰爭的勝利和恢復國民經濟，發行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”。

　　第二階段，1954～1958年的國債。為國家經濟建設需要，分5次發行了總額為3546億元的：‘國家經濟建設公債”，並於1974年本息全部還清。

　　第二個時期是指我國改革開放後的國債。這一時期，我國國債在發行次數、種類、數量等方面與改革開放前的國債相比發生了較大的變化，主要分為以下四個階段：

　　第一階段，1981～1986年的國債。1981年國務院做出了一個意義重大、影響深遠的決定，即通過發行國債彌補財政赤字，當年即發行國庫券48．7億元，這也標誌著中國“既無內債，又無外債”歷史的結束。從此，國債成為我國經濟生活中的一個重要因素，並且發揮著越來越重要的作用。1986年以前，公債發行量不大，一般在40億元～60億元。

　　第二階段，1987～1993年的國債。我國從1987年開始，國債發行額從第一階段的50億元左右猛增到117億元，1993年上升為381億元，其中1992年達到最高值460億元。這一時期國債發行額不斷增加的主要原因：一是從1986年起以前發行的國債，有的開始到期，需要以新債還舊債；二是從1986年開始財政赤字增加較快，到1993年財政赤字額與1987年相比翻了2番多；三是從1987年起大幅度增加經濟建設國債發行額。

　　第三階段，1994～1997年的國債。1994年我國制定的預演算法規定：中央財政不得向銀行透支，財政赤字只能通過發行國債來彌補。在這種背景下，我國國債發行規模出現了跳躍性的增長，1994年國債發行額一舉突破1000億元大關，其後的規模不斷擴大。其主要原因：一是財政赤字增加和經濟建設的需要；二是以前年度發行的國債進入還本付息的高峰期，同時通貨膨脹時期發行的國債增加的保值貼補條件，使這一時期的國債還本付息支出大幅度增長。

　　第四階段，1998年以來至今的國債。面對亞洲金融危機，我國為擴大有效需求、治理通貨緊縮，1998年我國實施了積極的財政政策和穩健的貨幣政策，發行了2700億元特別國債和增發1000億元10年期國債。1999～2000年國債發行額分別為4015億元和4657億元，2005年達到6900億元。2008年的國際金融危機局勢下，為滿足積極的財政政策和貨幣政策需要，國債發行規模適當擴大，2009年中央財政預算的國債餘額限額為62708．35億元，超過2008年國債餘額的9437．59億元，其中，7500億元用於彌補中央財政赤字，同時國務院允許地方財政發行2000億地方債券，以彌補地方政府財政赤字。這一時期的舉債是通過主動增發國債來增加投資性支出，國債資金的大部分用於基礎設施建設、環境和生態保護、科學技術發展和技術升級等方面，與前幾個階段政府被動發行國債、彌補財政赤字和支付到期國債本息相比，有著本質的區別.

　　國債是以國家為主體而形成的一種資金借貸關係。牢牢鑲嵌於我國現行金融制度和融資手段體系中的國債制度，對社會經濟生活的運行，具有很重要的作用。具體說來，其功能大致可歸結為以下五方面：

　　第一，對國家積累的超前擴充功能。這是國債制度最基本、最一般的功能。該功能集中體現在建設國債的發行上。在國民收入總量既定的條件下，國家發行建設國債用於生產性投資，實質上是國家在積累實現之前或積累未達到一定數額時對積累規模的超前擴充，其可緩解預算內建設資金短缺的困難，提高積累基金在國民收入中的比例。如果建設國債的認購對象主要是城鄉居民個人，則國債調節消費力、擴充積累量的作用更為明顯。國債作為國家積累的有力手段，其優越之處還表現在：(1)流向和流量具有確定性。和國債一樣，儲蓄存款也是國家擴大積累的籌資方式。但是，銀行吸收儲蓄的多少，要受儲戶的貨幣收入水平、儲蓄利率水準及儲蓄服務質量等多方面因素的制約，帶有很大的不確定性。而國債因用途和發行數額一般在發行前即已確定，故在流向和流量上不存在潛在波動和不穩定因素。(2)期限具有可靠性。國債的償還期限準確而且較長，一般都在五年以上。因此，通過國債方式所籌措的資金大多用於長期性投資。而銀行儲蓄的存儲期限一般較短。活期儲蓄自不待言，即使是定期儲蓄，因受“定活兩便”的影響，可靠性也遠遠不如國債。因此，其大多用於短期周轉性貸款。(3)籌資方式具有主動性。國債的發行數額、發行期限等發行條件都由國家確定，同時國家對發行國債所籌措的資金享有全部的支配權。而銀行吸收儲蓄存款數額的多少，則主要取決於儲戶而不取決於銀行這個籌資主體。並且銀行對儲蓄存款也只能在保證儲戶提現的前提下部分地加以運用。

　　第二，對貨幣政策效果的強化功能。如果國家財政出現赤字就向銀行透支，那麼，貨幣政策對財政政策就只能處於被動服從的地位，成為財政政策的附屬物。自然，也就無法保證貨幣政策的獨立性和有效性。反之，財政赤字通過發行國債來彌補，就可以割斷國家財政依賴於中央銀行的臍帶，給貨幣政策以較為充分的活動餘地，使其能夠按著自身意願靈活自由地運行。這無疑有利於強化貨幣政策的操作效果，提高中央銀行對巨集觀經濟運行的調控能力。

　　第三，對社會閑散資金的積累功能。國債制度本身是一個較為強大的社會閑散資金的吸納機制。其可以把企業、單位和個人手中暫時閑置的貨幣資金集中起來，形成一個巨大的貨幣力投入經濟建設事業。在我國，資金不足將是影響經濟發展的一個長期性因素。而國債的適度發行，無疑有助於充分動員社會閑散資金，緩解國家建設資金不足的矛盾。

　　第四，對經濟發展的推進功能。國債的發行，為政府的長期投資提供了穩定的財源保證，從而可以直接擴大社會固定資產投資規模，促進社會總產品增加，刺激經濟發展。僅以日本為例。日本政府自日本經濟由復興時期進入高速增長時期(1965～1973)以來，把國債制度作為維持其經濟政策正常和高效率運行的重要支柱。在這個時期內，國債發行量逐步增加，年平均依存度(國債發行額／一般會計預算支出額)達到11％。長期、大量的國債發行，增加了中央政府的預算支出，保證了政府的公共事業投資，同時，也解決了政府推進低稅率政策而引起的中央財政收入減少的問題(日本政府為了擴大企業資本積累曾實行對法人稅的“一般減稅”和大企業的“特別減稅”辦法)，間接地支持了民間企業的投資。在整個經濟高速增長時期，日本年平均經濟增長率高達10％。國債制度成了日本經濟高速起飛的重要原動力之一。

　　第五，對市場貨幣量的調節功能。這一功能的實現通過三條途徑：其一，公開市場調節。在一個健全的、完備程度較強的金融市場被引入社會經濟生活的條件下，政府和中央銀行可以把國債作為平衡市場貨幣量的籌碼，通過公開市場適量地進行買進或賣出操作，以適應國家經濟政策的變動和調節銀根的需要。而且，公開市場操作不是正面衝撞和直接干預金融企業的微觀經營活動，實施之後不會對經濟產生較大震動，不會破壞原有經濟系統的有序性和協調性。就對經濟過程的影響力度看，其是一種比貸款數量管理、利率、再貼現率都要優越的“貨幣微調”措施。其二，對銀行信貸規模的調節。當專業銀行認購國債時，其資金來源總量減少，對客戶的信用投放能力相應削弱。一般來說，國債對專業銀行信貸規模的影響，取決於中央銀行的再貸款數量和專業銀行上繳法定存款準備金的增減量與專業銀行認購國債數額的對比關係。當中央銀行抽緊銀根時(或放鬆銀根時)，如果中央銀行的再貸款增量與專業銀行上繳法定准備金的增量之差(或是與專業銀行上繳法定准備金的減少量之和)同專業銀行認購國債的數額相等，則專業銀行只能維持原有的信貸規模。前者大於後者，表明信貸規模較上年擴大。後者大於前者，表明信貸規模較上年縮減。其三，對流通中貨幣量的調節。國債發行能夠吞吐城鄉居民個人一部分手持現金，從而相應減少流通中貨幣量。同時，由於國債從發行到償還所需時間較長，客觀上也起到了蘊蓄社會購買力的作用。

　　第六，對投資者投資意識的啟動功能。在我們這樣一個長期受自然經濟統治、商品經濟尚未得到充分發展的國度里，由於幾千年來儒家傳統文化思想的影響，居民個人缺乏風險觀念，求穩怕亂，隨遇而安的思想嚴重，以至儲蓄傾向濃厚而證券投資意識淡漠。要儘快提高我國資金市場的發育程度，啟動和深化城鄉居民的投資意識，是必不可少的重要環節。國債有“金邊證券”之稱，其還本付息由國家作保證，在所有債券中信用度最高而投資風險最小。因此，把國債發行作為有價證券發行的重心，既適應現階段投資者的投資心理，同時又可以此為基礎，培養和增強投資者的投資意識，激勵他們對企業債券、股票等風險較大的金融資產的投資衝動和投資熱情。

　　國債制度，是國家關於國債發行、流通及償還等各種法律和規定的總稱。它是規範國債運作，處理國債運作中各種經濟關係的基本準則。國債制度由若幹要素構成，這些要素主要包括：

　　1．國債發行者。也稱國債發行主體。國債是國家債務，因此，它的發行者是國家，包括中央政府和地方政府，目前在我國僅為中央政府。

　　2．國債的發行對象。是指國債的認購主體。國債的認購主體可分為兩大類：一是以金融機構為認購主體；二是以非金融機構為認購主體。前者包括各類銀行、投資公司，等等，後者則包括居民個人、企事業單位等。

　　3．國債期限。是指政府從借債到還債的時間界限。它是國債從發行到償還的時間間隔。國債期限一般有短期、中期、長期之分，通常一年期以下的國債稱為短期國債，一至五年期之間的國債稱為中期國債，五年期以上的國債稱為長期國債。

　　4．國債利率。是指國債利息額與本金之間的比率，它是國債制度的中心環節。

　　5．國債票面額。也稱國債票麵價值，是指國債票面所標明的價值額。

　　6．國債的發行價格。是指認購主體認購國債時所支付的價格。國債的發行價格通常有三種形式：一是平價，是指發行價格與國債票面名義價值相等；二是溢價，是指發行價格高於國債票面名義價值；三是折價，是指發行價格低於國債票面名義價值。

　　7．國債憑證，是國債承購者的債權證明。我國目前採用的國債憑證主要有三種。一是國債證券，即直接印發一定面額的國債券；二是收款憑證，即在認購國債時不發給國債證券，而是發給收款憑證，以此證明債權；三是電腦記賬，也稱無紙發行，即通過電腦記賬方式來完成國債的購銷行為，不需印製債券和收款憑證。

　　8．國債發行的許可權。國債發行權一般屬於國家的最高立法機構或行政機構。此外，國債制度的要素還包括國債發行方法、償還方法、發行總額，等等。

　　(1)資產結構單調。這裡的結構單調包括兩方面的含義：一是國債種類單調，二是國債期限單調。一個強有力的國債制度，應該是種類豐富、期限各異的多種國債制度的有機結合。就國債的種類看，可以有赤字債券、建設債券、投資債券、預付稅款債券、特種債券等好多種；就國債的期限看，又有短期、中期和長期之分。而我國現行的國債制度，多年來只採用了以彌補財政赤字為目的的國庫券這種單一的國債形式(只是1987年才開始發行建設債券)，並且這種國庫券又只有一個期限(1981年起為10年期，1985年後改為5年期)。很明顯，這種單調的國債資產結構，既大大限制了國債制度的作用範圍，也嚴重削弱了國債制度的作用力度。

　　(2)發行方式強硬。國家發行國債，體現的是籌資行為。投資者購買國債，體現的是投資者的投資行為。在這裡，籌資者和投資者的法律地位完全平等，雙方不是行政上的附屬關係，而是一種以債權債務關係為基礎的契約關係。所以，國債發行必須建立在投資者自願購買的基礎之上。並且唯其如此，國債才能鮮明地體現出其信用關係的本性。但就我國國債發行的現實情況看，名義上是自願購買，實際上搞的是“指標逐級分解，職工人人有份”的攤派制度。這種帶有強制性攤派，造成了職工強烈的逆反心理，使他們將購買債券同納稅一樣看待。可以說，國債發行中的強行攤派，是導致國債在人們心目中形象不佳的重要原因之一。此外，還需指出的是，投資者購買國債，本來是一種正常的金融資產選擇動機，但我們有時卻把其視為對個人經濟利益的犧牲行為。一個投資者購買國債的數量，往往成了衡量這個人思想覺悟高低的標誌。這種用政治觀點圖解投資行為的做法，不但無助於在全社會範圍內弘揚投資意識，而且也曲解了國債的本來屬性。

　　(3)管理方法悖理。自1981年重新發行國債以來，我們一直把國債收入作為經常預算收入的一部分，將其和國家的稅收收入放在一起，共同管理。這種管理方法的弊端有--：其一，造成財政收入的虛假性。國債收入雖然可以納入國庫並用作預算支出，但其並不是實實在在的國家預算收入。道理很簡單，國債收入是有償的財政收入。國債發行的結果，只是使國家暫時取得了這部分貨幣資金的使用權，而貨幣資金的所有權仍然操在投資者手中。這種使用權和所有權分離的現象，是國債有別於稅收、利潤等無償財政收入的本質特征。不對國債收入和其它無償財政收入加以區分，統統視為經常預算收入，勢必使財政收入失真，從而給人們正確判斷和估量財政收支形勢帶來困難。同時，還可能因此掩蓋財政收支中已經出現或將要出現的矛盾和問題。其二，容易助長國家財政對赤字國債的依賴。把國債收入作為經常預算收入的一部分，有可能誘發國家財政對赤字國債的依賴心理，渙散和動搖國家消滅財政赤字的決心和信心。

　　(4)流通市場殘缺。一個成形的、整備程度較高的國債流通市場的存在，是國債制度正常運行和穩步發展的基礎。所以這樣說，是因為：對於投資者來說，國債流通市場可以滿足其將國債變現或向其它金融資產轉換的需要，實現債券的流動性；對於中央銀行來說，國債流通市場可以為其實施公開市場操作提供必需的依托和基礎；對於國債發行市場來說，國債流通市場的擴大可以增加其容納的國債數量，促進其進一步興旺發達。可是，我國目前雖然有61個城市試辦了國債轉讓業務，但由於國債轉讓價格不是在自由競爭的基礎上形成而是由國債交易部門單方面確定的，所以，這種轉讓市場遠不能說是完全公開的、真正意義上的國債流通市場。在這種隋況下，國債流通市場的諸多作用自然也就無從發揮。現行國債制度的上述缺陷，是導致國債制度功能弱化的重要原因，也是進一步深化和發展國債制度的嚴重掣肘因素。因此，必須對現行的國債制度進行深刻而大膽的矯正。

　　第一，豐富資產結構。一方面，要增加國債種類。除業已發行的赤字國債及重點建設國債外，可考慮發行以發展某一行業或興建某一項目為目的專項建設國債。譬如，為了緩解能源和城市住宅緊張的矛盾，可以發行電力建設公債和商品住宅建設公債，待電站和住宅竣工後即可還本付息。再如，鑒於城市公用事業欠賬太多，可發行公用設施建設公債，像國外那樣實行緣故認購，誰受益誰購買。各級地方政府也可發行地方公債，用於地方財政和地方建設事業的需要。另一方面，要實行國債期限多樣化。應發行三個月以上、一年以下的短期國債以及一年以上、五年以下的中期國債。考慮到短期國債期限短，如多次發行則發行宣傳、推銷等發行費用勢必大量增加，可實行“私募”方式，只對企業、機關團體等集，體投資者發行，通過轉賬形式完成交割行為。只有逐步形成一個種類、期限多樣化的國債群體，才能適應國家對不同期限的資金需求，又給投資者對國債金融資產的選擇提供廣闊的餘地。

　　第二，改進發行方式。應堅決廢止國債的攤派制度，實行投資自由的政策，使國家和投資者之間真正形成以債權債務關係為基礎的契約關係。要圓滿實現並保證國債發行，須將目前財政的直接發行改為銀行的間接發行。所謂間接發行，即國家作為國債發行主體，不直接向投資者推銷，而是委托銀行作為發行中介，間接地從投資者手中募集資金的一種發行方式。採用間接發行，國家財政要向銀行機構繳納一定的手續費，但可以避免發行風險。間接發行，具體又分為代銷、包銷和全額認購三種方式。代銷，即銀行代表國家財政辦理髮行事宜，但當實際發行額達不到預定發行額時，銀行不負認購剩餘額的責任。在包銷方式下，如果實際發行額不足預定發行額，銀行必須對不足部分加以認購。全額認購，即銀行用自己的資金繳款，對發行總額一次全部認購，然後再分次賣出。在這三種發行方式中，代銷不能使國家所需資金得到全部、可靠的籌措，全額認購又會大量占壓銀行資金並可能因此影響銀行正常的業務運營。顯而易見，只有包銷是最適宜的發行方式。

　　第三，完善管理辦法。在這方面，應抓好兩點：一是實行複式預算，即按照財政收入的來源，將目前的財政預算劃分為“經常預算”和“投資預算”兩部分，國債收入放在投資預算中單獨管理。在預算執行過程中，也應堅持“嚴明用途、自求平衡、不得相互擠占”的原則。二是設立國債償還基金，、即國家預算每年撥出一定數額的資金作為償還專項基金，亦單獨管理核算。對於建設國債投放後所形成的收入，應列入國債償還基金，以逐步過渡到“以債養債”。國債償還基金的規模，應視國債發行數量和計劃年度應償還的國債數額來確定。設立國債償還基金，能夠分散和均衡債務負擔，避免因國債償還時間過於集中和償還數額過大而引起國家預算收支的劇烈波動，從而可有效保證債務的按期歸還和國家財政收支的穩定。

　　第四，開放流通市場。目前，完全開放國債流通市場的條件已經基本成熟。具體表現在：其一，從1981年到1987年7年間，我國已累計發行了350多億元的國庫券，扣除已還本部分仍有300多億。相當可觀的國債存量，為國債流通市場準備了可供交易的籌碼。其二，國債還本付息的來源是財政收入，而不是企業的商品銷售收入，因而其受現行不合理價格機制的擾動和制約作用較小。自然，國債流通市場的建立，也就無需坐等價格改革。其三，國債的信用度高、交易價格穩定，因而國債流通所需要的管理辦法及法律制度等，也較為容易制定和執行。基於這些，完全可以把開放國債流通市場作為開放整個證券二級市場的先導。當前，應進一步提高現存國債轉讓市場的整備程度，改變國債轉讓價格由交易部門單方面確定的狀況，逐步實行自由競爭定價，同時，應進一步擴大國債流通範圍，拓寬國債轉讓市場的覆蓋面。