国债制度

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国债制度 (system of national debts)

　　国债制度可以从两个不同的角度来理解。一种理解是，国债制度是国家有关国债的各种法令和管理办法的总称。一个国家为了取得财政收入或调节社会经济活动，必须以法律形式对国债的发行、流通、使用和偿还等各环节作出规定。这些规定就构成了一个国家的国债制度。另一种理解是，国债制度是国家按一定政策原则组成的国债体系，其核心是这种体系的运行模式。显然，对国债制度的2种理解都有一定的理论意义和实践价值。前一种理解的侧重点是国债的工作规范和管理章程，后一种理解则以国债活动的经济意义为中心。因而，对国债管理的研究通常以前一种国债制度的含义为依据，而对国债理论的探讨往往以后一种国债制度的含义为依据。

　　我国国债制度是与经济制度和经济发展相适应的，大体上可分为两个时期、六个阶段：

　　以改革开放为界限，第一个时期是指我国改革开放前的国债。我国从新中国成立后到改革开放前，实行计划经济体制，坚持财政收支平衡、不搞赤字预算的财政政策，发行国债较少、国债规模也很小。主要分为两个阶段：

　　第一阶段，新中国成立到1950年的国债。政府为保证解放战争的胜利和恢复国民经济，发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”。

　　第二阶段，1954～1958年的国债。为国家经济建设需要，分5次发行了总额为3546亿元的：‘国家经济建设公债”，并于1974年本息全部还清。

　　第二个时期是指我国改革开放后的国债。这一时期，我国国债在发行次数、种类、数量等方面与改革开放前的国债相比发生了较大的变化，主要分为以下四个阶段：

　　第一阶段，1981～1986年的国债。1981年国务院做出了一个意义重大、影响深远的决定，即通过发行国债弥补财政赤字，当年即发行国库券48．7亿元，这也标志着中国“既无内债，又无外债”历史的结束。从此，国债成为我国经济生活中的一个重要因素，并且发挥着越来越重要的作用。1986年以前，公债发行量不大，一般在40亿元～60亿元。

　　第二阶段，1987～1993年的国债。我国从1987年开始，国债发行额从第一阶段的50亿元左右猛增到117亿元，1993年上升为381亿元，其中1992年达到最高值460亿元。这一时期国债发行额不断增加的主要原因：一是从1986年起以前发行的国债，有的开始到期，需要以新债还旧债；二是从1986年开始财政赤字增加较快，到1993年财政赤字额与1987年相比翻了2番多；三是从1987年起大幅度增加经济建设国债发行额。

　　第三阶段，1994～1997年的国债。1994年我国制定的预算法规定：中央财政不得向银行透支，财政赤字只能通过发行国债来弥补。在这种背景下，我国国债发行规模出现了跳跃性的增长，1994年国债发行额一举突破1000亿元大关，其后的规模不断扩大。其主要原因：一是财政赤字增加和经济建设的需要；二是以前年度发行的国债进入还本付息的高峰期，同时通货膨胀时期发行的国债增加的保值贴补条件，使这一时期的国债还本付息支出大幅度增长。

　　第四阶段，1998年以来至今的国债。面对亚洲金融危机，我国为扩大有效需求、治理通货紧缩，1998年我国实施了积极的财政政策和稳健的货币政策，发行了2700亿元特别国债和增发1000亿元10年期国债。1999～2000年国债发行额分别为4015亿元和4657亿元，2005年达到6900亿元。2008年的国际金融危机局势下，为满足积极的财政政策和货币政策需要，国债发行规模适当扩大，2009年中央财政预算的国债余额限额为62708．35亿元，超过2008年国债余额的9437．59亿元，其中，7500亿元用于弥补中央财政赤字，同时国务院允许地方财政发行2000亿地方债券，以弥补地方政府财政赤字。这一时期的举债是通过主动增发国债来增加投资性支出，国债资金的大部分用于基础设施建设、环境和生态保护、科学技术发展和技术升级等方面，与前几个阶段政府被动发行国债、弥补财政赤字和支付到期国债本息相比，有着本质的区别.

　　国债是以国家为主体而形成的一种资金借贷关系。牢牢镶嵌于我国现行金融制度和融资手段体系中的国债制度，对社会经济生活的运行，具有很重要的作用。具体说来，其功能大致可归结为以下五方面：

　　第一，对国家积累的超前扩充功能。这是国债制度最基本、最一般的功能。该功能集中体现在建设国债的发行上。在国民收入总量既定的条件下，国家发行建设国债用于生产性投资，实质上是国家在积累实现之前或积累未达到一定数额时对积累规模的超前扩充，其可缓解预算内建设资金短缺的困难，提高积累基金在国民收入中的比例。如果建设国债的认购对象主要是城乡居民个人，则国债调节消费力、扩充积累量的作用更为明显。国债作为国家积累的有力手段，其优越之处还表现在：(1)流向和流量具有确定性。和国债一样，储蓄存款也是国家扩大积累的筹资方式。但是，银行吸收储蓄的多少，要受储户的货币收入水平、储蓄利率水准及储蓄服务质量等多方面因素的制约，带有很大的不确定性。而国债因用途和发行数额一般在发行前即已确定，故在流向和流量上不存在潜在波动和不稳定因素。(2)期限具有可靠性。国债的偿还期限准确而且较长，一般都在五年以上。因此，通过国债方式所筹措的资金大多用于长期性投资。而银行储蓄的存储期限一般较短。活期储蓄自不待言，即使是定期储蓄，因受“定活两便”的影响，可靠性也远远不如国债。因此，其大多用于短期周转性贷款。(3)筹资方式具有主动性。国债的发行数额、发行期限等发行条件都由国家确定，同时国家对发行国债所筹措的资金享有全部的支配权。而银行吸收储蓄存款数额的多少，则主要取决于储户而不取决于银行这个筹资主体。并且银行对储蓄存款也只能在保证储户提现的前提下部分地加以运用。

　　第二，对货币政策效果的强化功能。如果国家财政出现赤字就向银行透支，那么，货币政策对财政政策就只能处于被动服从的地位，成为财政政策的附属物。自然，也就无法保证货币政策的独立性和有效性。反之，财政赤字通过发行国债来弥补，就可以割断国家财政依赖于中央银行的脐带，给货币政策以较为充分的活动余地，使其能够按着自身意愿灵活自由地运行。这无疑有利于强化货币政策的操作效果，提高中央银行对宏观经济运行的调控能力。

　　第三，对社会闲散资金的积累功能。国债制度本身是一个较为强大的社会闲散资金的吸纳机制。其可以把企业、单位和个人手中暂时闲置的货币资金集中起来，形成一个巨大的货币力投入经济建设事业。在我国，资金不足将是影响经济发展的一个长期性因素。而国债的适度发行，无疑有助于充分动员社会闲散资金，缓解国家建设资金不足的矛盾。

　　第四，对经济发展的推进功能。国债的发行，为政府的长期投资提供了稳定的财源保证，从而可以直接扩大社会固定资产投资规模，促进社会总产品增加，刺激经济发展。仅以日本为例。日本政府自日本经济由复兴时期进入高速增长时期(1965～1973)以来，把国债制度作为维持其经济政策正常和高效率运行的重要支柱。在这个时期内，国债发行量逐步增加，年平均依存度(国债发行额／一般会计预算支出额)达到11％。长期、大量的国债发行，增加了中央政府的预算支出，保证了政府的公共事业投资，同时，也解决了政府推进低税率政策而引起的中央财政收入减少的问题(日本政府为了扩大企业资本积累曾实行对法人税的“一般减税”和大企业的“特别减税”办法)，间接地支持了民间企业的投资。在整个经济高速增长时期，日本年平均经济增长率高达10％。国债制度成了日本经济高速起飞的重要原动力之一。

　　第五，对市场货币量的调节功能。这一功能的实现通过三条途径：其一，公开市场调节。在一个健全的、完备程度较强的金融市场被引入社会经济生活的条件下，政府和中央银行可以把国债作为平衡市场货币量的筹码，通过公开市场适量地进行买进或卖出操作，以适应国家经济政策的变动和调节银根的需要。而且，公开市场操作不是正面冲撞和直接干预金融企业的微观经营活动，实施之后不会对经济产生较大震动，不会破坏原有经济系统的有序性和协调性。就对经济过程的影响力度看，其是一种比贷款数量管理、利率、再贴现率都要优越的“货币微调”措施。其二，对银行信贷规模的调节。当专业银行认购国债时，其资金来源总量减少，对客户的信用投放能力相应削弱。一般来说，国债对专业银行信贷规模的影响，取决于中央银行的再贷款数量和专业银行上缴法定存款准备金的增减量与专业银行认购国债数额的对比关系。当中央银行抽紧银根时(或放松银根时)，如果中央银行的再贷款增量与专业银行上缴法定准备金的增量之差(或是与专业银行上缴法定准备金的减少量之和)同专业银行认购国债的数额相等，则专业银行只能维持原有的信贷规模。前者大于后者，表明信贷规模较上年扩大。后者大于前者，表明信贷规模较上年缩减。其三，对流通中货币量的调节。国债发行能够吞吐城乡居民个人一部分手持现金，从而相应减少流通中货币量。同时，由于国债从发行到偿还所需时间较长，客观上也起到了蕴蓄社会购买力的作用。

　　第六，对投资者投资意识的启动功能。在我们这样一个长期受自然经济统治、商品经济尚未得到充分发展的国度里，由于几千年来儒家传统文化思想的影响，居民个人缺乏风险观念，求稳怕乱，随遇而安的思想严重，以至储蓄倾向浓厚而证券投资意识淡漠。要尽快提高我国资金市场的发育程度，启动和深化城乡居民的投资意识，是必不可少的重要环节。国债有“金边证券”之称，其还本付息由国家作保证，在所有债券中信用度最高而投资风险最小。因此，把国债发行作为有价证券发行的重心，既适应现阶段投资者的投资心理，同时又可以此为基础，培养和增强投资者的投资意识，激励他们对企业债券、股票等风险较大的金融资产的投资冲动和投资热情。

　　国债制度，是国家关于国债发行、流通及偿还等各种法律和规定的总称。它是规范国债运作，处理国债运作中各种经济关系的基本准则。国债制度由若干要素构成，这些要素主要包括：

　　1．国债发行者。也称国债发行主体。国债是国家债务，因此，它的发行者是国家，包括中央政府和地方政府，目前在我国仅为中央政府。

　　2．国债的发行对象。是指国债的认购主体。国债的认购主体可分为两大类：一是以金融机构为认购主体；二是以非金融机构为认购主体。前者包括各类银行、投资公司，等等，后者则包括居民个人、企事业单位等。

　　3．国债期限。是指政府从借债到还债的时间界限。它是国债从发行到偿还的时间间隔。国债期限一般有短期、中期、长期之分，通常一年期以下的国债称为短期国债，一至五年期之间的国债称为中期国债，五年期以上的国债称为长期国债。

　　4．国债利率。是指国债利息额与本金之间的比率，它是国债制度的中心环节。

　　5．国债票面额。也称国债票面价值，是指国债票面所标明的价值额。

　　6．国债的发行价格。是指认购主体认购国债时所支付的价格。国债的发行价格通常有三种形式：一是平价，是指发行价格与国债票面名义价值相等；二是溢价，是指发行价格高于国债票面名义价值；三是折价，是指发行价格低于国债票面名义价值。

　　7．国债凭证，是国债承购者的债权证明。我国目前采用的国债凭证主要有三种。一是国债证券，即直接印发一定面额的国债券；二是收款凭证，即在认购国债时不发给国债证券，而是发给收款凭证，以此证明债权；三是电脑记账，也称无纸发行，即通过电脑记账方式来完成国债的购销行为，不需印制债券和收款凭证。

　　8．国债发行的权限。国债发行权一般属于国家的最高立法机构或行政机构。此外，国债制度的要素还包括国债发行方法、偿还方法、发行总额，等等。

　　(1)资产结构单调。这里的结构单调包括两方面的含义：一是国债种类单调，二是国债期限单调。一个强有力的国债制度，应该是种类丰富、期限各异的多种国债制度的有机结合。就国债的种类看，可以有赤字债券、建设债券、投资债券、预付税款债券、特种债券等好多种；就国债的期限看，又有短期、中期和长期之分。而我国现行的国债制度，多年来只采用了以弥补财政赤字为目的的国库券这种单一的国债形式(只是1987年才开始发行建设债券)，并且这种国库券又只有一个期限(1981年起为10年期，1985年后改为5年期)。很明显，这种单调的国债资产结构，既大大限制了国债制度的作用范围，也严重削弱了国债制度的作用力度。

　　(2)发行方式强硬。国家发行国债，体现的是筹资行为。投资者购买国债，体现的是投资者的投资行为。在这里，筹资者和投资者的法律地位完全平等，双方不是行政上的附属关系，而是一种以债权债务关系为基础的契约关系。所以，国债发行必须建立在投资者自愿购买的基础之上。并且唯其如此，国债才能鲜明地体现出其信用关系的本性。但就我国国债发行的现实情况看，名义上是自愿购买，实际上搞的是“指标逐级分解，职工人人有份”的摊派制度。这种带有强制性摊派，造成了职工强烈的逆反心理，使他们将购买债券同纳税一样看待。可以说，国债发行中的强行摊派，是导致国债在人们心目中形象不佳的重要原因之一。此外，还需指出的是，投资者购买国债，本来是一种正常的金融资产选择动机，但我们有时却把其视为对个人经济利益的牺牲行为。一个投资者购买国债的数量，往往成了衡量这个人思想觉悟高低的标志。这种用政治观点图解投资行为的做法，不但无助于在全社会范围内弘扬投资意识，而且也曲解了国债的本来属性。

　　(3)管理方法悖理。自1981年重新发行国债以来，我们一直把国债收入作为经常预算收入的一部分，将其和国家的税收收入放在一起，共同管理。这种管理方法的弊端有--：其一，造成财政收入的虚假性。国债收入虽然可以纳入国库并用作预算支出，但其并不是实实在在的国家预算收入。道理很简单，国债收入是有偿的财政收入。国债发行的结果，只是使国家暂时取得了这部分货币资金的使用权，而货币资金的所有权仍然操在投资者手中。这种使用权和所有权分离的现象，是国债有别于税收、利润等无偿财政收入的本质特征。不对国债收入和其它无偿财政收入加以区分，统统视为经常预算收入，势必使财政收入失真，从而给人们正确判断和估量财政收支形势带来困难。同时，还可能因此掩盖财政收支中已经出现或将要出现的矛盾和问题。其二，容易助长国家财政对赤字国债的依赖。把国债收入作为经常预算收入的一部分，有可能诱发国家财政对赤字国债的依赖心理，涣散和动摇国家消灭财政赤字的决心和信心。

　　(4)流通市场残缺。一个成形的、整备程度较高的国债流通市场的存在，是国债制度正常运行和稳步发展的基础。所以这样说，是因为：对于投资者来说，国债流通市场可以满足其将国债变现或向其它金融资产转换的需要，实现债券的流动性；对于中央银行来说，国债流通市场可以为其实施公开市场操作提供必需的依托和基础；对于国债发行市场来说，国债流通市场的扩大可以增加其容纳的国债数量，促进其进一步兴旺发达。可是，我国目前虽然有61个城市试办了国债转让业务，但由于国债转让价格不是在自由竞争的基础上形成而是由国债交易部门单方面确定的，所以，这种转让市场远不能说是完全公开的、真正意义上的国债流通市场。在这种隋况下，国债流通市场的诸多作用自然也就无从发挥。现行国债制度的上述缺陷，是导致国债制度功能弱化的重要原因，也是进一步深化和发展国债制度的严重掣肘因素。因此，必须对现行的国债制度进行深刻而大胆的矫正。

　　第一，丰富资产结构。一方面，要增加国债种类。除业已发行的赤字国债及重点建设国债外，可考虑发行以发展某一行业或兴建某一项目为目的专项建设国债。譬如，为了缓解能源和城市住宅紧张的矛盾，可以发行电力建设公债和商品住宅建设公债，待电站和住宅竣工后即可还本付息。再如，鉴于城市公用事业欠账太多，可发行公用设施建设公债，像国外那样实行缘故认购，谁受益谁购买。各级地方政府也可发行地方公债，用于地方财政和地方建设事业的需要。另一方面，要实行国债期限多样化。应发行三个月以上、一年以下的短期国债以及一年以上、五年以下的中期国债。考虑到短期国债期限短，如多次发行则发行宣传、推销等发行费用势必大量增加，可实行“私募”方式，只对企业、机关团体等集，体投资者发行，通过转账形式完成交割行为。只有逐步形成一个种类、期限多样化的国债群体，才能适应国家对不同期限的资金需求，又给投资者对国债金融资产的选择提供广阔的余地。

　　第二，改进发行方式。应坚决废止国债的摊派制度，实行投资自由的政策，使国家和投资者之间真正形成以债权债务关系为基础的契约关系。要圆满实现并保证国债发行，须将目前财政的直接发行改为银行的间接发行。所谓间接发行，即国家作为国债发行主体，不直接向投资者推销，而是委托银行作为发行中介，间接地从投资者手中募集资金的一种发行方式。采用间接发行，国家财政要向银行机构缴纳一定的手续费，但可以避免发行风险。间接发行，具体又分为代销、包销和全额认购三种方式。代销，即银行代表国家财政办理发行事宜，但当实际发行额达不到预定发行额时，银行不负认购剩余额的责任。在包销方式下，如果实际发行额不足预定发行额，银行必须对不足部分加以认购。全额认购，即银行用自己的资金缴款，对发行总额一次全部认购，然后再分次卖出。在这三种发行方式中，代销不能使国家所需资金得到全部、可靠的筹措，全额认购又会大量占压银行资金并可能因此影响银行正常的业务运营。显而易见，只有包销是最适宜的发行方式。

　　第三，完善管理办法。在这方面，应抓好两点：一是实行复式预算，即按照财政收入的来源，将目前的财政预算划分为“经常预算”和“投资预算”两部分，国债收入放在投资预算中单独管理。在预算执行过程中，也应坚持“严明用途、自求平衡、不得相互挤占”的原则。二是设立国债偿还基金，、即国家预算每年拨出一定数额的资金作为偿还专项基金，亦单独管理核算。对于建设国债投放后所形成的收入，应列入国债偿还基金，以逐步过渡到“以债养债”。国债偿还基金的规模，应视国债发行数量和计划年度应偿还的国债数额来确定。设立国债偿还基金，能够分散和均衡债务负担，避免因国债偿还时间过于集中和偿还数额过大而引起国家预算收支的剧烈波动，从而可有效保证债务的按期归还和国家财政收支的稳定。

　　第四，开放流通市场。目前，完全开放国债流通市场的条件已经基本成熟。具体表现在：其一，从1981年到1987年7年间，我国已累计发行了350多亿元的国库券，扣除已还本部分仍有300多亿。相当可观的国债存量，为国债流通市场准备了可供交易的筹码。其二，国债还本付息的来源是财政收入，而不是企业的商品销售收入，因而其受现行不合理价格机制的扰动和制约作用较小。自然，国债流通市场的建立，也就无需坐等价格改革。其三，国债的信用度高、交易价格稳定，因而国债流通所需要的管理办法及法律制度等，也较为容易制定和执行。基于这些，完全可以把开放国债流通市场作为开放整个证券二级市场的先导。当前，应进一步提高现存国债转让市场的整备程度，改变国债转让价格由交易部门单方面确定的状况，逐步实行自由竞争定价，同时，应进一步扩大国债流通范围，拓宽国债转让市场的覆盖面。