媒介規制

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　　媒介規制是指針對媒介的各種限制、禁止、鼓勵和促進的政策。

　　全球化的侵襲、新技術的飛速發展、跨國媒介集團對信息的壟斷、公民社會的訴求等趨勢對媒介規制提出了新的挑戰。實踐證明，完全的經濟自由和完全的國家干預都不是經濟發展的最佳路徑，傳媒行業亦不例外。

　　市場自由主義者曾經認為，媒介市場的自由競爭，可以為社會提供豐富而全面的媒介產品。但是由於政治和經濟利益的驅動，媒介機構不斷融合、媒介內容過度娛樂化，使得媒介市場失去秩序。媒介市場不僅無法通過“無形之手”實現需求與供給的平衡，而且由於暴力和色情內容的傳播，給社會帶來諸多負面影響，政府或相關管理機構有必要對其規制進行重新調招。

　　與西方發達國家的媒介規制的構建邏輯不同，中國的媒介規制是在政府絕對控制的背景下起步的，因此，伴隨著改革開放，我國媒介規制的構建是一個總體上不斷放鬆管制的過程。改革開放三十年來，中國媒介產業從無到有、從小到大取得了輝煌的成就，伴隨著中國媒介業的不斷發展，中國的媒介規制變遷大致分成三個階段，第一階段是事業單位調整時期(1978-2000年);第二階段是以規制市場主體的經濟活動為主(2001-2002);第三階段以媒資融合和資本化整合為主的階段(2003年至今)。也有學者從制度變遷的主體、內容、方式、受益者四個關鍵因素的角度考察，將中國媒介制度的演進分成四個階段:始於1978年的“財政成本拉動型”的企業化制度變遷、始於上世紀80年代末的“經濟效益推動型”市場化制度變遷、始於上世紀90年代中後期的“行政力量控制型”的產業化制度變遷以及始於2003年“政治與資本合作型”的資本化制度變遷。無論哪種分法，從2003年以來至今，中國媒介處於資本化的制度框架的運作之下。改革開放以來國家主管部門關於媒介規制方而的文件很多，表1列出了具有標誌意義的幾個重要的文件。

　　從改革開放後中國媒介規制變遷可以看出，伴隨著中國媒介從上世紀90年代末市場化提速，與之相對應的媒介規制也相應增多，特別是從2001年11月中國加入WTO以及中共十六大提出深化文化體制改革以後，各種媒介規制的文件、條文頻繁出現。政府逐漸從主導媒介的所有活動到放鬆對媒介的直接干預，將媒介分成公益性事業和經營性產業兩塊，政府的規制主要體現在前者，即保證傳媒的社會效益。

　　陳懷林和陳韜文(1998)總結中國媒介政策變遷三大趨勢:一是媒介管理體制從由黨委宣傳部包攬一切轉向由宣傳部和政府行政部門分工管理。1987年成立國家新聞出版署(1949年中國曾經設立過國家新聞總署，但1952年撤銷)，近幾年來，各級黨委宣傳部仍集中掌握重大宣傳政策的制定和傳媒主要領導的任免，而技術層而的職責已經逐步由新聞出版總署(局)和廣播電視電影(總)局接手;第二是法規和制度相繼建立，行政與市場調節並用;第三是傳媒管理部門對“違規”的媒介和個人懲戒措施有相對放鬆和逐漸軟化的趨勢。總的看來是由黨務部門的人治轉向政府部門的法制。另外，從中國媒介規制變遷中還可以看出，媒介資源整合是一個趨勢，如2003年執行《關於進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行，減輕基層和農民負擔的通知》)，報刊治散治亂收效明顯，2003年全國共出版報紙2119種，到了2004年數量基本穩定在1900多種。在各類媒介的規制變遷中，紙質媒介走在了廣電媒介的前而，上世紀90年代以後，中國媒介集團化始於報紙、漸次於廣播電視、最後是電影與出版心，報業在市場化大潮中先“試水”的經驗可以移植、借鑒到廣電經營中去。由於報紙是更古老的媒介，報業市場化步伐快於廣電、報業在跨媒介集團中多占主導也是世界媒介市場的一個普遍現象。

　　(一)不恰當的媒介管理形式

　　由於特殊的體制原因，我國傳媒行業多年來按照行政級次、行政區劃分配資源，使傳媒市場形成特有的“井”字結構、平行式結構和傾斜式結構。這樣的格局嚴重阻礙了統一、開放、競爭、有序的現代傳媒市場體系的形成。由於媒介機構與政府的特殊關係，地方保護主義在媒介規制中起到了重要作用，進而使得跨媒介、跨區域的融合受阻。

　　“從政治上看，媒介由各級黨委宣傳部的領導;而從經濟上看，媒介的廣告業務主要由各級工商行政管理部門進行管理。這種錯綜複雜的管理結模式造成中國媒介政策制定和執行的困難。由於不同利益主體的出發點不同，造成了管理上的不一致甚至相互矛盾。”媒介的這種管理模式，再加上地方政府的保護性政策，使得媒介資源無法通過市場的調配實現優化配置，進而導致媒介資產無法實現規模經濟，限制了整個傳媒行業的發展。

　　(二)不清晰的媒介產權

　　根據相關法律規定，我國報刊、廣播、電視等媒介產權都由國家代表全體人民所有，任何個人或國外組織都不得在我國境內擁有獨立產權的媒介機構。各類媒介機構的實際創辦者、投資者和主管者是黨政部門、群眾團體和國有企業等。而全體人民只是虛擬的產權主體，並不具備對媒介資產的處置權。

　　雖然上述機構能夠以投資者的身份介入媒介經營與管理中去，但其只是在政治方向上給予領導和監督，在創辦初期給予人力財力的支持。由於主體的虛擬性和產權的模糊性，導致媒介資產的監管處於真空狀態，媒介產權歸屬關係(即財產歸誰所有、誰是資產的所有者或者誰擁有財產的所有權)，以及具體的權利義務安排(即產權實現過程中不同權利主體之問的責、權、利關係)等都沒有明晰的規範。

　　(三)不完善的政策法規

　　傳媒產業的蓬勃發展不僅需要完備的市場機制作為引導，同時還要依靠完善的政策法規作為保障。總結世界各國媒介規制的成功經驗，無不是在科學合理的法律和政策框架內有序地開展規制活動。但是反觀我國媒介規制的相關政策法規，多是行政性的命令，而鮮有具體詳盡的法律條文。更有甚者，憑藉某個黨政部門或是相關部門領導的批條或電話，就批評責難某一媒介機構或是媒介從業者，甚至給予沒有法律依據的處罰。

　　這種缺乏規範性和權威性的媒介規制，再加上缺乏有效的責任追究機制，不僅導致媒介監督政府的職能無法實現，而且還會降低媒介機構的運轉效率。另外，從具體內容來看，我國媒介規制更多的是限制性的義務，而非保障性的權利。例如，公民的四項基本權利(知情權、參與權、表達權和監督權)以及媒介的採訪權、報道權至今仍無法得到相關法規的保障，甚至媒介從業者的人身安全還要遭受威脅。

　　(四)不獨立的規制主體

　　能否建立獨立的媒介規制主體是解決政監不分、政企不分、監管職能不清等問題的根本途徑，也關乎完善的媒介規制體系能否建立。我國的媒介規制主體並不獨立，而是隸屬於政府管理。一方面，媒介機構要有效地監督政府及其他行政機關的行為;另一方面，媒介機構又要接受行政機關的管理。可想而知，媒介機構的監督權己經被架空，即使能夠擁有部分監督權，監督的深度和廣度也頗受質疑。

　　(五)不充分的媒介自律

　　由於政府不再給予媒介機構全額的資助，其生存和發展要依靠自己。一些媒介機構及其從業人員便不顧自己應該承擔的社會責任，將經濟利益作為最終目的，導致虛假新聞、低俗新聞和炒作新聞等不良現象屢禁不n。甚至有媒介機構迎合少數受眾的需求，而極力突出報道暴力淫穢信息。此種行為不僅降低媒介機構的美譽度和信任度，長久看來還會失去大部分受眾的關註。

　　媒介機構與政府暖昧不清的關係，導致媒介機構以及從業者可能會運用自身的影響力作為籌碼謀取不正當的利益。具體來說，為謀取特殊的政治或經濟利益而發佈偏向某一集團利益的言論，或者發佈虛假信息以及軟性廣告信息，甚至收受賄賂或進行有償新聞等。毋庸贅言，媒介尋租不僅削弱了媒介機構的監督權，更使得媒介公信力急劇下降。

　　通過上文分析，我們可以發現我國媒介規制存在諸多問題，下文筆者將探討未來的路徑選擇。

　　(一)創新媒介管理模式

　　政府機構“從過去聚焦經濟擴展到強化公共服務與維護社會公平等更為廣闊的領域，並實現經濟、社會和公共服務等多項職能之問的平衡;側重點不再是‘該管什麼、不該管什麼’，而是要明確在應該管理的領域里的角色定位”。根據我國的國情，媒介機構不可能完全私有化。從長遠來看，可以建立一個涵蓋整個媒介領域的產業部門，包括新聞、出版和文化娛樂等，制定相互協調的發展規劃和產業政策。

　　如此，不僅有利於從管理體制和政策規劃上打破行業壁壘和條塊分割，而且還可以避免部門所有制和地方保護主義。政府應該投放更多的精力激發媒介機構的積極性和創造性，併為其營造良好的制度與政策環境。同歸政府社會管理者、資源整合者和公共服務提供者的職能定位。

　　(二)明確界定媒介產權

　　現代企業制度表現出優越的財產權利結構，使其成為實現媒介產權權責分明的重要手段。媒介產權改革應該在保留部分媒介機構“事業單位”性質的前提下，逐步發展股份制的媒介機構。在保持國家控股或相對控股地位的前提下，允許其他資本進入。媒介機構的公司制管理制度，不僅能使國家資產、集體資產和個人資產各有其主，而且能夠實現經營責任明確，出資者享有與其投入資本額相應的所有者權益。當媒介機構經營不善時，出資者只承擔與其投入額相應的有限責任。

　　但是在媒介集團推行公司化改製過程中，必須明確媒介集團與政府之問的產權關係。作為國有資產的經營者，媒介集團應該擁有對國有資產的獨立支配權和經營權。同時，還要明晰媒介集團與其下屬機構之問的權利和義務，在合法的範圍內，自主經營、謀求自身利益的最大化，不受其他資產主體的隨意干涉。

　　(三)健全相關政策法規

　　由於人民民主專政及意識形態的局限目前無法突破，也就是說針對新聞傳播活動基本原則的立法暫時無法實現，那麼就應該加快制定具體規範和管理各類媒介活動的法規。通過具體的法律條文，明確媒介規制的範圍、主體、方式和監督救濟機制等。

　　具體來說，“要對現行的媒介相關行政法規、部門規章以及地方規定進行清理，對於那些與法律、法規或其他上位法不一致或相抵觸的，應儘快組織有關部門進行調查研究，及時予以修改或廢ih:"。特別要提出，強制性的行政權力要慎用。媒介立法涉及言論自由等較為重要和敏感的憲法權利，政府過度的直接干預不僅會招致媒介機構和社會的不滿與批評，而且還會導致規制失效。

　　(四)建立獨立規制主體

　　在規制主體方面，國外的成功經驗值得借鑒。以廣播電影電視為例，美國對廣播電視媒介進行規制的機構主要由聯邦通訊委員會(FCC)、公共廣播社團和廣播管理委員會來完成。英國公共廣播電視是其主流媒介，由政府控制，國家有權在需要時徵用通計七工具。德國的公共與商業廣播電視媒介，分別由不同的機構對其之進行規制。

　　美英德等國家的媒介規制經驗表明:政府不直接規制媒介機構，而是通過相對獨立的機構完成媒介規制。我國應該建立專門的獨立的規制主體，通過法律明確其法定權利，從而保證媒介規制的公平性和權威性。

　　(五)引導媒介機構自律

　　強化媒介的社會責任，依靠媒介機構及其從業者的自律，或稱自我規制，並非新鮮的建議，早在1947年美國新聞自由委員會報告《一個自由而負責的新聞界》就強調:“希望新聞界能夠意識到自身的公共責任，以避免被政府行為強制”，並建議媒介機構，“接受自己作為相信和討論的共同載體的責任;承擔起在它們的領域中資助試驗性的新活動的責任;成員們開展生氣勃勃的相互批評;儘可能運用一切手段來提高其工作人員的能力、獨立性和效用”。

　　針對這一問題，應該構築有序的媒介自律體系。除了媒介機構內部的規章制度外，還應建立行業問的自律組織。提高公眾的媒介素養，提升公眾對新聞的鑒賞力和分辨力，讓公眾能夠自行區分真假新聞。這需要媒介的規範教育，帶動公眾參與。事實上，如果媒介能夠很好地自律，政府就可以減少對媒介的規制，進而能夠提高媒介規制的效率。