水權交易

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　　水權交易是指水權在水權市場主體(水權用戶)之間的轉讓(買賣)，雙方遵循的是水資源迴圈自然規律與市場經濟價值規律。

　　市場經濟條件下，水權市場交易規則應該遵循市場經濟運行機制，如公平競爭機制、供求平衡機制和價格決定機制等。但是，由於水資源本身所具有的特性，如它是再生資源、可以多次使用、儲存形式運動過程受自然地理和人類活動的影響、年內變化有周期性、近似性和不重覆性等。因此，除了儘可能地遵循市場交易的普遍原則外，水權市場交易還必須遵循以下幾個基本原則：

　　(1)可持續原則。可持續發展是當今世界經濟發展的主流，也是水資源開發利用主導思想之一。它要求我們必須從全社會和中華民族持續繁榮的戰略高度來認識水權轉讓，在水權轉讓中應始終貫徹可持續發展的原則，切實保障水資源的可持續利用，使水資源開發利用和消耗的速度必須與水資源恢復、再生的速度相適應，向水環境排放廢棄物的量必須與水環境的容量和自凈能力相適應；而且，水資源開發利用不能只顧眼前利益，還必須著眼於子孫後代。因此，在水權交易時，水資源所有者收益至少不能低於水資源耗竭的補償，達到水資源持續供給和利用。

　　(2)國家安全原則。流域水資源可利用量應優先滿足基本生活用水需求和生態環境用水需求，以保障社會穩定和糧食安全；只有在此之外的餘水才可考慮進行水權交易。

　　(3)整體效益原則。水資源是稀缺的不可替代的自然資源，水資源短缺是制約國民經濟發展的一個重要因素，讓有限的水資源發揮更大的效益，科學交易水資源，是市場經濟條件下麵臨的困境之一。水資源交易時，應著眼於整體利益，達到整體效益最佳。這裡所指整體效益是指社會效益、經濟效益、環境效益的綜合效益。

　　(4)補償性原則。公平交易是市場經濟必須遵循的原則之一。水資源公平交易時具有極特定的含義，具有補償性。如水源地，當地人民為了保護水資源污染付出了巨大代價，他們的心血體現在良好的水質中。因此，在水權交易時，他們應該得到與其付出相適應的補償。

　　(5)效率原則。水權交易的根本目的是實現水資源的高效利用，因此在進行水權交易時，應適當向利用效率高的地區和行業、部門傾斜，激勵各地節約用水，引導水資源向優化配置的方向發展。

　　(6)承受性原則。水資源是人類生活及工農業生產中不可缺少的具有戰略意義的稀缺性資源。與其他常見的商品相比，它的需求彈性小。因此，水權交易過程中價格保持在社會承受能力範圍之內是很重要的。當價格超過社會承受能力時，國家應予以適當的政策補貼，否則可能引起一定的社會問題。

　　(7)巨集觀調控原則。目前我國正處於經濟體制轉型期，由於水資源的公共性和政治經濟體制方面的原因，我國的水權市場很難成為一種完全的市場。只有將政府行政調控與市場調控結合起來，才能建立起水權交易的有效運轉機制；即使在水權市場建立後，水權市場的監管和市場各主體利益的協調仍然需要政府的參與。另外，水權市場的建立與完善還需要政府的政策扶持和法律保護。

　　總之，水資源是一種特殊商品，其交易原則十分複雜，應在具體交易過程中，視具體情況而定。

　　水權交易是水權初始分配後的再分配，有利於引導水資源流向最有效率的地區或部門，它既是水資源供需矛盾加劇後的必然產物，也是社會可持續發展的必然要求。為了保證水權交易的順利進行，需要政府出面構建水權市場，制訂水權交易制度，建立相應的支持和保障水權市場正常運行的機制。具體說來，主要包括以下幾方面的內容：

　　(1)交易主體。在構建水權交易制度時，應明確多元化的水資源使用權主體，包括中央政府、地方政府(具體又可劃分為省、市、縣)和企事業單位、個人。一般說來，只要是需要水資源的利益主體，原則上都可以通過行政分配或市場交易成為水資源的權利主體。但是，由於我國正處在轉型期，地方政府是用水戶利益的代表和水權的代表者，水權市場還只是不同地區和行業部門之間進行水權轉讓的手段之一。可以預期，在今後一段時期內發生的跨流域水權轉讓、異地水權轉讓和灌溉水權轉讓中，市場主體將主要還是政府，不過，其參與市場的形式可能是多種多樣的。從長遠來看，隨著市場經濟的發展和水權制度的實施，企業、用水組織和個人也可以成為水權交易主體，更多地參與水權市場交易，而水權市場的實現形式也將在實踐中不斷地探索和創新。

　　為此，必須做好水權市場的組織體系建設，具體包括以下三個方面：

　　流域水資源管理委員會的設立。按流域設立水資源管理委員會，代表國家行使水資源管理和水權出讓的有關職能。該委員會的主要職責是作為一個流域內的最高水權分配機構，負責制定整個流域的水權分配方案並採取一定方式將水權分配或出讓給各個供水經營單位；水權分配完成後，負責制定各水權交易主體進行水權交易的規則，負責改善流域公共基礎設施的投資，提供有關水資源信息，組織各供水公司之間的水權轉讓和交易，並負責監督交易的執行。

　　供水公司的設立。根據水權市場的構建要求，供水公司應是企業法人單位。結合我國實際情況，可由各省的水管單位改組成立供水公司。供水公司應是國家獨資或國家投資占主體的有限責任公司，是具有企業獨立法人資格的經濟組織，其主要職責是作為賣方，參與水權市場的交易，並根據有關的用水合同和協議，按時按量向用水戶提供用水，經營供水業務。

　　用水戶協會的設立。用水戶協會是用水戶自願組成、民主選舉產生的管水用水的組織，屬於民間社會團體性質。它可由用水戶按行業、部門等組成，具有法人資格，實行自我管理，獨立核算，經濟自立，是一個非盈利性經濟組織。其主要職責是代表各用水戶的意願制定用水計劃和灌溉制度，負責與供水公司簽訂合同和協議；負責本協會內水權分配方案的初始界定；水權分配完成後，負責制定各用水戶進行水權交易的規則，提供有關水資源信息，組織用水戶之間水權轉讓的談判和交易，並監督交易的執行。

　　(2)交易客體。水權客體應包括基本生活用水、生態環境用水和經濟用水三種。其中，基本生活用水必須由政府無條件滿足，不能通過市場解決，每個地區按人口計算的水資源基本需求在水資源配置中必須優先滿足；生態環境用水是維持生態系統和水環境所必需的水量，是一種非排他性的公共物品，難以進入水權市場，也應當由國家保證；只有經濟用水，具有競爭性、排他性、收益性等私人物品的特征，可以通過水權市場進行轉讓和交易。值得一提的是，進行水權交易時，應適當考慮本地區因經濟發展而可能產生的對水資源的新的需求，堅持留有餘地的原則。

　　(3)交易方式。初始水權界定之後，只要政府允許水權轉讓而不進行制度上的禁止和限制，水權交易就會在市場需求和市場供給兩種力量的作用下孕育和發生——缺水者買入，富水者賣出。國家作為國有水資源的終極所有者，將一定數量的水權(水資源使用權)出讓給用水戶；用水戶將根據經濟效益最大化原則(或者說根據機會成本)做出用水決策：自留自用或將水權再次轉讓給他人。在這樣一種運作方式與交易制度下，通過國家(政府)對水權出讓總量的控制，可以促進節水目標的實現；通過用水戶之間的水權轉讓，可以促進水資源在各用水戶(各地區、各部門、各單位)之間的優化配置。當然，為了確保水資源的高效利用和水權轉讓市場的有序運行，政府還應成立一定的管理機構對用水戶的用水決策和水權轉讓行為進行必要的管理和監督。

　　從國際實踐來看，決定水權市場發育情況的主要因素是水權界定的清晰程度、水權收益的穩定程度和水權轉讓的費用高低等。與短期水權交易相比，長期長久性)水權交易的產權關係更複雜(更不容易界定清楚)、預期收益更不穩定、交易費用更高，其市場的發育也相對更慢。因此，就我國來說，總體上要積極培育水權市場，允許取得水資源使用權的地區或用水戶通過平等協商，將其節餘的水資源有償地轉讓給其他地區或用水戶。從近期看，應以發展短期水權交易為主，即重點培育同一流域內部不同用水戶之間的年度內水權轉讓交易，因為短期交易相對簡單和容易組織；從長遠考慮，應將長期水權交易作為水權市場培育和建設的重點，因為長期水權的擁有情況直接決定著水利建設的長期投資。從我國目前的實踐預測，隨著城鎮化進程的推進，農業灌溉水權轉讓、異地水權轉讓、跨流域水權轉讓將成為今後一定時期內水權交易的焦點。

　　(4)交易價格。一般而言，水權交易價格主要是根據市場行情、交易帶來的潛在收益及當地的具體特點，由交易雙方協商確定，政府很少直接干涉水權交易的價格。通過水權的轉讓，可以使水資源始終流向最有價值、效用最高的用途，實現水資源的高效利用和優化配置。

　　(5)申報登記制度。向政府部門申報登記水權交易，是政府干預水權市場、防止水權交易造成對第三者和環境等潛在負面影響的十分有效和常用的辦法。為此，政府應根據水權交易的不同類型及對社會經濟和環境等影響程度的不同，明確規定哪些水權交易是應該登記的，建立起水權交易的申報登記制度。從國外水權交易的實踐來看，對於交易前後不改變水資源用途的水權交易、灌區(或農民用水戶協會)之間或內部的水權交易，以及其他一些由政府有關部門特許的不應申報的交易，是不需要向政府有關部門申報的，由灌區或用水戶協會自己監管；對於跨地區、跨部門或流域內部較大範圍內的水權交易等，則必須向政府有關部門申報，併進行規範登記和管理。

　　(6)交易秩序維護。為了保證水權市場的正常交易秩序，還要著重做好兩方面的工作：一是必須在制度上堅決杜絕“第三方付款”的普遍發生。所謂“第三方付款”是指在市場交易中買賣雙方均不付代價，價格由買賣雙方以外的第三方支付，如額外的水價由政府補貼。如果存在普遍的額外的水價由政府補貼，在體制上便不能使水權交易者接受市場價格硬約束，不可能使其成本和預算納入市場制約，而且可能產生買賣雙方合謀坑害政府的行為，使價格水平不僅不能反映真實的供求，甚至直逼政府可“補貼”的標準，進而導致整個市場水價的扭曲，導致對市場交易秩序的嚴重破壞。二是必須加強市場管理，嚴肅市場管理制度。維護水權市場交易秩序，不僅需要健全法規，更要加大執法力度，對於投機倒把、欺行霸市、哄抬水價、強買強賣等不法行為必須嚴肅整治，依法加強對水權市場交易秩序的管理。

　　現有用戶一經註冊了水權，就能以任何理由出售或出租給任何人。這會促使水權擁有者蓄水，並將多餘的水賣給願意支付合適價格的人，這樣水就可以重新分配給更高價值的用途。有些用戶甚至決定出售或出租他們的全部水權，從不賺錢的行業中擺脫出來，通過放棄水權獲得補償。潛在買主也會積極蓄水保持最低成本。因此，在考慮購買新水權時，農民更喜歡使用高效灌溉技術，供水公司也願意尋求減少水損失的方法。

　　在一些國家，安全和可交易的水權能以多種方式減輕貧困。首先，這可以重新調配稀缺的資源用於收益更大的用途，增加產量和擴大就業。如智利和墨西哥的農戶把水權賣給收益更大的農戶或城市用戶。其次，這可以鼓勵投資需水量較多的種植業，如投資果樹。在墨西哥，投資者向農戶購買同一含水層的水權，使用深井建蓄水池。不僅農民富裕了，還增加了就業機會。秘魯的水權交易增加了私人用於水利基礎設施建設的投資，提高了低成本開發水利工程的潛力。三是用水戶有轉讓水權的發言權，保護了貧困戶的利益。當水權由國家機構無償授予時，通常是富人和有政治影響的人窖易獲得水權，貧困戶很難獲得水權。比如說在秘魯一些渠道和河流，哪怕所有的水都被分配完之後，有影響的人仍能設法從國家機構獲得水權。損害了現有農戶的水權，導致秘魯一些河流和渠道的水權是可用水量的2—3倍。四是安全的水權交易有較高價值，對貧困農戶來說特別珍貴。在墨西哥杜蘭戈／科希利地區，許多小農戶利用出售水權獲利。五是便於城市獲得水源造福貧困戶，因為沒連接管道供水的城鎮居民多是貧困戶。智利保證城市供水主要靠供水公司以合理價格獲得水源，使原來常限於一天中幾個小時的城市用水，在可用水源增加後，能保證24小時供水了。最後，向更高價值用途轉讓水，不需要徵用收益較低用戶的水，也不需要建設新的基礎設施，所以更便宜和更公正。

　　安全的水權交易能促進經濟增長。如智利在水法頒佈後的10年中農業生產增長了6％。在墨西哥，生產效率高的農戶通過購買生產效率低的小農戶的地表水權增加了糧食產量。工業用戶購買農戶的地下水權擴大了生產和就業。

　　但如果水權交易市場管理不善，不能保持河流淺水河段的最低流量，也會破壞環境。但智利和墨西哥都未出現此類情況。實際上水權交易市場能延緩建設大壩的需求，減少環境影響，還能減少因上游過度灌溉造成的土壤鹽化。土壤鹽化現象在巴基斯坦和墨西哥很嚴重，一些大河的淺水河段都有鹽化傾向。

　　水權交易市場的主體制度和交易秩序制度建設必須得到相關法律的支持。在市場交易的運行過程中，難免會發生侵權行為和擾亂市場秩序的行為，為確保水權交易市場的正常運行，應用法律、法規等形式對交易條件、交易主體和交易程式等加以規範。

　　法律對水權交易的條件應明確加以規定。在黃河流域水權交易活動中，水權的出讓方和受讓方必須具備下述條件，才能保證水權交易行為有效實現。

　　(1)水權出讓方和水權受讓方同時存在。水權交易是一種市場行為，只有水權持有者願意出讓水權，而同時該水權又有人願意接受，這種交易活動才能進行。

　　(2)水權出讓方必須是水權持有者。只有水權持有者才能將自己所擁有的水權交易，任何單位和個人都無權對不屬於自己的水權進行交易。

　　(3)在水權交易活動中，接受水權的一方必須將所接受的水權用於合法生產目的。若接受水權的一方將水權用於非法生產目的，那麼這種水權交易行為是不受法律保護的，同時也是法律和水權交易制度所不允許的。

　　(4)水權受讓方在接受交易的水權之前，其排污標準必須達到國家規定的標準。這一條件完全是從保護生態環境，保護水質不受污染角度出發考慮的，只有達到這樣的要求，接受水權方在利用所交易的水資源時才能避免新的污染和浪費。

　　(5)水權交易必須受到政府的巨集觀調控。如同對調水水量的分配要以市場為主導，輔之政府行政凋控一樣，水權市場是一種不完全市場，是一種“準市場”，水權交易涉及到社會、政治、經濟等各方面的因素，不能完全是一種市場行為。在正常情況下可以由市場調節為主開展水權交易，但是如果遇到特殊情況，比如說發生特大幹旱，這時開展交易在一定程度上要以社會或地區的整體利益為重，必須受到政府的巨集觀調控。

　　建立水權交易市場，需要一定的市場規則約束和規範交易行為，以確保水權交易的順利進行。而交易規則中的交易程式問題，歷來為多數學者所關註。在西方國家，水事法律法規中大多都對水權交易的程式作出了相應的規定。目前我國還沒有對水權交易程式作出法律規定，可以參考我國現行有關土地使用權交易的做法，來確定我國水權交易應當採取的程式。

　　(一)一級水權市場的交易程式

　　一級水權市場交易的水權主要是指國家以出讓方式出讓的自然資源水使用權和取水權。由於國家壟斷水權交易的一級市場，這一過程的水權交易，應當遵循申請、審批、協議、登記和公示等程式來進行。

　　1．申請

　　水權受讓申請可由當事人向有管轄權的水行政主管部門或者流域管理機構提出。有條件建立水權交易所的，則可統一向水權交易所提出受讓申請。水權受讓申請應當通過書面形式提出，並向管理機構提交相關的文件，包括受讓申請書，受讓水權的起始時間、期限、水量、用途以及用水、取水地點等。

　　2．審批

　　主要是由水行政主管部門或流域管理機構或者水權交易所根據水權受讓申請人的申請，結合水權交易應當具備的條件，就水權用途、是否涉及第三方損害等問題進行審查，並根據審查結果，作出是否同意出讓水權的書面答覆。審批機關在受理水權受讓申請後，必須在一定的期限內作出是否同意出讓的決定。至於期限的具體時間，可在兼顧效率的基礎上，根據不同類型的水權客體，由法律或者法規作出相應的規定。

　　3．拍賣或者協議定價

　　水權受讓申請獲得批准後，代表國家出讓水權的水行政主管部門或流域管理機構，可以根據受讓申請人的數量，採取公開拍賣或者協議的方式，確定水權的出讓價格，並簽訂水權出讓書面合同，明確水權出讓的起始時間、出讓期限、出讓價格、出讓總水量以及取水地點(或者水資源的使用範圍、方式)等問題。

　　4．登記

　　水權出讓行為必定產生權利的變動。水權交易不可能像普通商品交易那樣通過交付物的方式來完成物權的變動。為了確保水權交易安全和便於國家對水權交易的監督管理，只能採取登記公示的方式來完成水權的變動。國家通過交易登記制度可以合理地引導水權的交易，並適時進行監管。國家在實施水權交易制度時應該明確規定水權交易的登記範圍。根據其他國家的經驗，對那些在交易前後不改變水的用途的以及灌區(或農民用水協會)之間或內部的水權交易，可以免去登記，由灌區或用水者協會自己監管。而對於跨地區、跨部門或流域內部的水權交易應該進行規範的登記和管理。

　　5．公告

　　即由水行政主管部門或者流域管理機構或者水權交易所，對完成交易並經過登記的水權在有關媒介上發佈信息，以便水權市場主體及時瞭解有關信息。

　　(二)水權二級市場的交易程式

　　水權的二級市場應當在國家的巨集觀調控下開放，允許水權供需雙方自由交易。因而，在水權的交易程式上，可以儘可能地予以簡化，以最有利於提高交易效率和降低交易成本的方式進行。一般來講，交易雙方應當就水權轉讓的起始時間、轉讓期限、轉讓價格、轉讓總水量以及取水地點等問題達成一致意見並簽訂書面轉讓合同，然後到水權管理部門履行登記手續，水權交易就可以完成。

　　在水權交易程式中，涉及到了註冊、申請、登記、審批簽訂合同等各個環節，每個環節應有一定的制度進行規制和約束。

　　(1)建立水權註冊制度

　　水權個人註冊程式由用水戶協會以“單元命名”方法確定。在這種體系下，黃河水利委員會根據過去的用水量按用水單元將水權分配給用水戶協會。用水戶協會再將水權分配給個體用戶，併在國家註冊處登記。註冊處由政府成立，保證註冊處自理財政的方法是收取適當費用以補償業務支出。利用公共媒體加強註冊宣傳，使農民充分意識到不註冊出售水權的後果。對大量非消耗性水權(水力發電)，政府保證初始分配不損害其非消耗性水權。規定每周排放的最低水量(根據消耗性水權擁有者過去的用水量)。

　　(2)建立水權交易登記制度

　　國家在實施水權交易時應明確規定哪些水權交易是應該登記在案的。水權登記能夠防止水權交易對第三方造成的損失，使國家能夠合理地引導水權交易，並適時進行監督。借鑒其他國家的經驗，我國的水權交易中前後不改變水的用途、灌區之間或內部之間的交易可以免去登記；對於跨地區、跨部門或流域內部的水權交易應該進行規範登記和管理。但是，必須註意的是，國家通過水權登記制度管理水權交易只能進行巨集觀調控，不能直接干涉水權交易價格，水權交易價格應根據市場行情、交易帶來的潛在收益及當地的具體特點，由雙方協商來確定。

　　(3)建立水權交易合同制度

　　水權交易合同條件決定著水權交易的成功與否，它與經濟社會發展水平息息相關，所以上級政府應該積極完善和及時規範水權交易合同制度。發達國家的水權交易合同文本相當縝密，厚厚的一本基本包括了簽約後一切可能遇到的情況。我們應當認真研究訂立水權交易合同的條件和借鑒學習國外發達國家的水權交易合同條件，儘可能地規範國內水權交易合同的條件。

　　在設計水權交易合同時，應該明確水權人必須有利於環境和水資源公共利益的方式履行水資源貿易合同原則，將當事人應該遵守的法定義務儘可能細化為具體的“環境條款”，比如水權人在合理的範圍內註意水資源和水環境中的特定危險的義務；告知處於可預見的致害範圍內的人如何應對該環境危險並與之協商處理辦法的義務等等。並且明確規定水權人違反這些義務時應承擔的民事責任。

　　(4)水權交易的法律責任制度

　　在水權市場中，合法的水權和水權貿易作為一種財產權得到法律的確認和保護。為了保障水權市場的良好運行，使水資源的開發．利用和保護能夠取得良好的經濟效益、環境效益和社會效益，還需要完備的法律責任制度。明確的法律責任對於水權人財產權益的實現、環境生態破壞的恢復、第三方利益和公共利益的保護都具有重要意義。

　　①行政法律責任

　　行政法律責任是指因違反涉及有關水權的法律或法規規定的事由而應當承擔的法定的不利後果。行政法律責任包括內部行政法律責任和外部行政法律責任，內部行政法律責任是指行政機關及其工作人員、授權或委托的社會組織及其工作人員在行政管理中因違法失職、濫用職權或行政不當而產生的行政責任，如水權登記機關對於合法有效的水權無故撤銷以及濫用職權對不合登記要求的水權給予辦理登記、過戶手續等。外部行政法律責任是指公民、社會組織等行政相對人違反行政法律或法規而產生的行政責任，如未經批准擅自取水或未依照批准的取水許可規定條件取水的。

　　②民事法律責任

　　涉及水權的法律責任大量適用的是民事法律責任，包括違約和侵權。違約責任是指水權合同的一方當事人不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定所引起的法律後果，引起違約責任的，應當根據《合同法》的有關規定依法承擔繼續履行、採取補救措施或者賠償損失等違約責任。具體而言，在水權的交易過程中，當事人雙方都應該遵守合同的約定，根據合同的相對性原則，履行對對方的承諾，支付對價、並協助對方完成水權過戶等手續。侵權責任是指行為人違反法律規定的義務而應當承擔的法律後果，包括一般侵權和特殊侵權。一般侵權行為是指行為人基於過錯而造成合同相對人以外的他人的財產或人身損失，並應由行為人自己承相責任的民事違法行為。特殊侵權行為是相對於一般侵權行為而言的，指由法律直接規定的，不以行為人主觀過錯的存在為前提，無需具備一般侵權行為的成立要件而必須就他人人身、財產損害負民事責任的民事違法行為。

　　舉例來說，享有合法水權的水權人在進行工業開發、資源開發活動中，雖然沒有違反法律、法規的規定，由於危害環境的行為，對環境造成的一定影e向和損害，並對第三方造成了財產和身體上的損失，從主觀要件來說，該行為人並無故意或過失，然而從所引起的後果來說，卻又造成了損害後果的客觀事實，而這些後果又是無法避免的，具有合理性和合法性。在這樣的情況下，為了保障公共利益和公民個人的利益，需要引起損害的行為人承擔相應的民事責任，對利益受損的公民作出補償並承擔對於環境的破壞而引發的環境責任。對於此種原因所引起的法律責任，舉證責任也有其特殊性，採取舉證責任倒置的原則，即由引起侵權損害責任的行為人舉證其免責事由，這也是符合現代環境法的發展趨勢的。由於環境侵權所引起的損害賠償數額十分巨大，有時行為人無力全部承擔，所以目前國際上有公害損害賠償社會化的趨勢，也就是由可能造成公害的企業或個人定期交納一部分款項建立公害賠償基金，以彌補實際損害賠償數額的不足。

　　③刑事法律責任

　　刑事法律責任是指因違反刑事法律而應承擔的法定的不利後果。在責任制度中，刑事法律責任是最嚴厲的一種法律責任，故意或過失是承擔刑事法律責任的主觀要件，也是區分罪與非罪的重要方面。行為人違反了《刑法》有關規定的，承擔刑事法律責任，尚不夠刑事處罰的，承擔相應的行政法律責任和民事法律責任。在水資源日益重要的今天，刑事法律責任作為保護水權和水權市場的最後一道屏障，有其必要性。刑事法律責任一般存在於以下幾種情況下：侵占、盜竊水權及水工程等，造成嚴重後果的；破壞水資源，引起生態破壞和人員傷亡，造成嚴重後果的；妨礙搶險、抗洪等造成嚴重後果的，追究刑事法律責任。

　　總之，建立有序的水權市場，制定一套公正合理的交易規則，從而發揮市場在水資源配置中的主導作用，是現代水權制度的核心。水權市場之所以存在，根本上是由於水資源分佈和利用的不乎衡性，同時存在水需求和潛在的水供給。應通過立法，明確用水權的地位、種類、內容，確立用水權主體在市場關係中的角色，並授予其權利義務，發揮產權的利益刺激作用。同時水權市場必須在法律法規做出規範的基礎上由政府相應機構加以引導監督，其目的是使個人利益與社會利益相統一，對水權交易中的“近視”行為和短期行為加以控制。這些規範應包括對用水權的獲得和流轉的程式進行規定的程式性規範、對相應實施者進行規定的組織法規範及對相應實施條件進行規定的實體法規範。通過水權流轉，交換雙方在資源總量得以控制的情況下，使地區內各區域之間、各部門之間用水資源得到優化，而且同一流域的上下游之間也增加了強有力的利益約束和刺激機制，上游通過節約用水就會有潛在的水權交易收益，下游節約用水就意味著可能會減少購買水權的直接成本，這樣就為上下游都創造了節水激勵，最終使雙方能夠獲得更大的總效益，從而推進水資源的綜合利用。

　　(5)交易秩序制度的補充

　　交易秩序制度建設的核心是確立交易規則，具體包括定價規則和競爭規則。市場競爭的有序，首先表現為價格有序，即價格競爭切實反映供求規律，切實具有調節水資源配置，實現供求均衡的功能；而市場的無序，也首先表現為價格競爭的混亂。交易秩序制度的法律構建要處理好兩個方面的問題：其一，必須在法律中堅決禁止第三方付款的普遍發生。所謂第三方付款是指在市場交易中買賣雙方均不付代價，費用由買賣雙方以外的第三方支付，比如額外的水價由政府補貼。如果存在普遍的額外的水價由政府補貼，在體制上便不能使水權交易者接受市場價格硬約束，不可能使其成本和預算納入市場制約，而且可能產生買賣雙方合謀坑害政府的行為，使價格水平不僅不能反映真實的供求，甚至直逼政府可補貼的標準，進而導致整個市場水價的扭曲，導致對市場交易秩序的嚴重破壞。其二，必須要健全市場管理法規，加強市場管理力度，嚴肅市場管理制度。維護市場交易秩序必須依法管理市場，對於投機倒把、欺行霸市、哄抬水價、強買強賣等不法行為必須嚴肅整治，才可能保證市場秩序的尊嚴。

　　水權交易，權利義務必須一併轉移。水資源使用權轉移的同時，治污、控污的責任以及節水的義務也相應轉移。水權交易的買方未經批准不允許將水資源從原審批通過的一種用途轉到另一種用途。同時，法律不僅要設置管理者的管理權力，更要完善管理者的管理責任。

　　水資源具有公共物品和私有物品的雙重屬性，在供水、水能利用、灌溉等領域具有私有物品的屬性，如競爭性、排他性、收益關聯性等；在維持生態系統、防洪等領域又具有公共物品的屬性，如公益性、壟斷性。使用權、經營權和排污權的交易受到許多客觀條件的限制，特別是跨流域、跨區域的水權交易，涉及河域上下游、左右岸和不同區域的水資源分配以及用水戶之間的利益調整問題，與國民經濟和社會發展關係十分密切，政府負有對水權交易發展和影響進行統一監督管理的職責，故政府的巨集觀調控是必須的。實現有效的巨集觀調控，剋服政府失靈的關鍵是加強監管。尤其是在水權市場形成的早期階段，不僅要發揮市場調控、民主協商在水權交易過程中的作用，還要強化政府對水資源市場化運作的巨集觀調控作用。所以，必須要規範水權市場監管的法律。

　　水權市場監管的法律規定至少應包括：水權交易主體的監管、交易數量的監管、交易價格的監管三方面。

　　(1)水權交易主體的監管

　　對於水權交易主體的監管的立法，一方面是對水權交易主體資格的確認，確定水權的出讓方(賣方)擁有的水權數量和出讓數量，確定水權的受讓方(買方)是否具有該流域的水權購買資格；另一方面是對買方水權用途的監管，買方在購買水權之前，應事先向主管部門申報其水資源用途，根據水資源的高效配置原則，凡低效的及高污染的用水，限制其從水市場中購買水權，確保水資源流向效益高的用途。

　　(2)交易數量的監管

　　對於交易數量監管的立法，其出發點是確保水權的正常流動，防止水權過分集中到少數用戶手中，使其囤積居奇，造成水權的壟斷，甚至出現水霸，給正常的生產用水帶來困難。如果某段時間的水權交易量超過現有水權總量的一定比例，則意味著水權流動過頻，可能會出現過度投機的現象。對於用戶而言，他們對於水權的交易，也不應超過現有水權的一定比例，不應頻繁的買進和賣出水權，否則，可能不是為生產而購買水權，市場監管部門可按照法律規定停止其水權交易。

　　(3)交易價格的監管

　　在水權市場，水權的交易價格是由市場根據水權的供求關係確定的，但由於我國旱澇災害多發、市場機制不健全、水市場容易波動等特點，為避免水價的過度炒作，國家對水權的交易價格也要加以監控，國家應通過立法建立水權交易市場調節基金。一般而言，水權價格由供水成本和機會成本決定，在豐水年份價格低一些，在枯水年份高一些，但水權交易價格不應過高和過低，如不對其進行監控，可能會出現過度投機。為了平抑水價，國家以指定代理人的形式積极參与水權交易，政府可以通過法律設立水銀行形式，建立流域基金在市場中低買高賣，即在豐水時(或水權交易價格較低時)購買水權，在枯水時(或價格較高時)賣出水權。受水資源年際、年內變化的影響，當水價達到價格下限，繼續降低會造成水資源浪費時，水權交易市場調節基金即可人市購買，引導水價回升，可收到部分的贏利，以補償其在災年時低價拋售所帶來的資金虧損，最終起到通過市場微調的作用來平衡水價。以市場運作的方式來實現國家的巨集觀調控目的，避免了市場交易盲目性導致水價過低等水資源浪費現象，給環境造成的負面影響。

　　獨占權發生有兩種情況：一是分配新的非消耗性用水水權時；二是進行大型公共水利工程私有化，將大量新的水權(消耗性和非消耗性)授予私有企業時，前者可對消耗性和非消耗性水權持有者納稅，這種稅是對水權持有者征收，而不是對用水量征收，類似於土地稅，後者可對將私有化的每項水利工程，在其私有化之前建立合適的規章制度。

　　2001年春天，浙江省義烏市與東陽市達成的我國第一筆水權交易，使理論界關於我國水權如何交易、水權交易市場如何管理的問題展開了討論。本案例針對這一問題進行分析。

　　(一)浙江東陽—義烏水權交易的背景

　　浙江省義烏市和東陽市是毗鄰城市，在改革開放前，兩市經濟發展在浙江省處於下游水平。改革開放後，兩市商品經濟得到迅猛發展，特別是義烏市，由於小商品城的迅速崛起，形成很有特色的區域經濟，經濟水平在全省已處於領先地位。從地域上來看，浙江一帶自明清以來是經濟繁榮、市場經濟較發達的地區，群眾具有濃厚的市場經濟意識，因此發生水權交易具有廣泛的社會意識基礎。

　　東陽市總面積l739km²，人口78．58萬，耕地25004ha。境內水資源總量16．08億m³，人均水資源2126m³。在金華江流域內，東陽市的水資源相對較為豐富，水資源開發成效較大，擁有橫錦和南江兩座大型水庫，可供水潛力大。橫錦水庫位於金華江支流東陽江上，集雨面積383．26km²，總庫容2．8億m³，設計正常庫容1．732億m³。水庫灌區涉及10個鎮316個村，設計灌溉面積14．5萬畝，乾渠總長78．9km。橫錦水庫樞紐工程建成於1964年，但溢洪道進口控制設施一直未安裝，只能蓄水1．427億m³，達不到設計正常蓄水位。灌區存在的主要問題有：一是渠道建設標準低，水利用繫數僅0．5；二是渠系配套建築物設施老化，渠系過流能力大為降低；三是渠道淤積，灌溉面積減少；四是灌區防洪能力僅為10年一遇，灌渠防洪能力僅為5年一遇。

　　義烏市總面積1103km²，人口66．06萬，耕地2．3萬km²。多年平均水資源總量7．19億m³，人均水資源1132m³。在金華江流域內，義烏市水資源相對緊缺。義烏市新老市區已有常住人口35萬人，併進一步向超過50萬人口的大城市發展。市區現有供水能力9萬噸／日，水源主要來自60km外的大都水庫，只能基本滿足老城區的用水。水源不足是義烏市經濟社會發展的瓶頸。因此，東陽、義烏兩市獨特的水資源供需結構形成的水權交易內在驅動力。

　　在2001年早春，我國第一筆水權交易經過五輪磋商，在浙江省東陽市和義烏市簽約成交。協議規定的主要內容：一是義烏市一次性出資2億元購買東陽市橫錦水庫每年的4999．9萬m³水的使用權；二是轉讓用水權後水庫原所有權不變，水庫運行管理、工程維護仍由東陽市負責，義烏市按當年實際供水量0．1元／m³支付綜合管理費(包括水資源費)。三是從橫錦水庫到義烏市引水管道工程由義烏市負責規劃設計和投資建設，其中東陽市境內段引水工程的有關政策處理和管道工程施工由東陽市負責，費用由義烏市承擔。義烏市購買用水權的2億元資金，根據引水工程進程分期付清。

　　為了應對這一水權轉讓，轉讓方東陽市對區內的水資源進行了重新規劃。為了在保證農業灌溉用水的同時，保障東陽市城市用水發展需要(橫錦水庫原向東陽市供水，供水能力為10萬噸／日，實際年平均供水l040萬m³和向義烏市轉讓用水量，以及滿足今後經濟社會發展用水量增長)，規劃開發梓溪流域，引水人橫錦水庫。梓溪流域集雨面積61km²，水資源總量約6000m³。預計投資4500萬元，通過二級水電開發，穿8．2km隧洞引水人橫錦水庫，增加橫錦水庫水量5000m³。這個項目前期地質勘探已經完成，正在進行可行性研究和初步設計，整個工程於2001年開工實施。

　　(二)浙江東陽—義烏水權交易的意義

　　應當說，水權轉讓是我國經濟社會發展到一定階段的產物。東陽、義烏雙方均認為，這是一個“雙贏”協議。義烏市城市規模急劇擴大，城市人口大量增加，正在形成浙中大城市框架，力爭建成現代化商貿名城，而水資源緊缺越來越成為制約義烏城市發展瓶頸。在這個發展關鍵性時期，通過購買用水權走出了水資源開發利用，“多快好省”的路子。因為義烏市雖然規劃開發境內水資源還有潛力，但相對成本高，遠沒有購買此用水權合算，從錶面上看，義烏市買水權花了2億元，實際上這2億元相當於在境外建起了一個庫容量為5000萬m³的水庫，自己建庫的開銷遠不止2億元。同時，購買水權，不僅解決了義烏城市發展的瓶頸，而且也為義烏的發展與可持續發展創造了條件。

　　從東陽市方面來看，東陽市為可供水資源找到了市場，使水資源經濟價值得到了體現，進而推動本市水資源進一步開發。這對兩市社會經濟發展都有利。東陽市認為，轉讓給義烏的水對東陽來說，其實只是豐餘的棄水。實施節水工程後得到的豐餘水相當於每立方米1元錢，轉讓給義烏後的回報卻是每立方米4元錢。轉讓得到的資金還可以加快全市的水利設施改造，把基礎設施建設提高到一個新的水平。而通過對傳統灌區節水和境內的梓溪流域開發後，可以再引入橫錦水庫5000萬m³水，影響全市的灌溉和城鎮供水。

　　這一水權轉讓案例開國內水權轉讓之先河，有利於運用市場優化配置水資源。橫錦水庫轉讓的用水量，主要來源於灌區配套改造而節約的水。通過灌區改造節約農業用水轉向城市供水，是解決城市供水水源不足，為城市提供優質水源的重要途徑。這種水資源的優化配置，在政府巨集觀調控下，利用市場機制來實現，效率更高，效益更好。

　　義烏—東陽水權轉讓的成功，其意義在於探索出了一條利用市場進行跨流域(或跨區域)調水的協調機制。長期以來，我國的水權分配被行政壟斷，主要表現為“指令用水，行政劃撥”。在流域管理中，流域各地區用水通常是由上級行政分配，乾旱季節用水或水事糾紛也主要由行政手段協調。在跨區域或跨流域調水中，調水工程一般由中央或上級行政部門主導實施，對區域之間的水資源實行行政劃撥，調水工程由國家包辦或有很高的投資補貼。在市場經濟條件下，無論是流域內上下游水事管理，還是跨流域調水，運用行政手段難度越來越大，協調利益衝突的有效性越來越差。在東陽—義烏水權交易中，由於利用行政協調速度慢、不可靠，加之自身經濟實力很強，義烏選擇了直接向東陽買水，運用市場機制購買獲得用水權，這不同於以往所有的跨區域調水，突破了行政手段進行水權分配的傳統。這次水權轉讓的成功，很重要的原因是，雙方都從用水權轉讓市場角度出發，利用市場原則來運作。這是關於水權和水市場成功的實踐和有益的經驗，值得思考和借鑒。

　　這一水權轉讓有利於提高水資源利用效率，東陽與義烏的水權轉讓中，東陽投資3880萬元改造水庫，能比原來節水5300萬m³，節水投資每立方米不超過1元；義烏如果建新水庫，每立方水的投資在6元以上。通過水權交易，東陽以高於6元的價格將部分水轉讓給義烏，義烏以低於6元的價格買到水資源。結果，兩市取水總量沒有增加，卻滿足了用水需求。

　　(三)浙江東陽—義烏水權交易存在的問題和爭議

　　就在人們為浙江東陽—義烏水權交易歡欣鼓舞的同時，這一被稱為“開創甲國水權制度改革先河”的交易卻遭到東陽市的比毗——嵊州市的不滿。

　　嵊州市認為，這一轉讓行為不僅有違我國《水法》，其計劃的實施還將損害該市的利益。嵊州與東陽均處浙江中部，長樂江的主要支流——梓溪貫穿兩市。梓溪橫貫嵊州境內，是曹娥江流域的一部分，源於東陽境內，是長樂江的主要來水。該流域是嵊州人口最密集、農業生產最發達的地區，目前該流域生產、生活用水占嵊州全市總需水資源量的70％以上。按照東陽和義烏簽訂協議後的實施計劃，東陽向義烏轉讓5000萬m³的水資源，除了改造橫錦水庫灌區，還將再投資4500萬元左右，實施境內梓溪流域開發，挖掘8．2公裡的引水隧洞，將5000萬m³梓溪水引至橫錦水庫。嵊州方面認為，東陽跨流域引梓溪水，採取的實際上是“庫內損失流域外補”，賣的是本應流入嵊州的水，這種行為不僅損害了嵊州市的利益，其跨流域引水的做法還將對嵊州市的可持續發展乃至整個曹娥江流域造成危害。在嵊州投巨資興建的城市供水工程中，其中有近一半的水來自梓溪。因此，一旦東陽實施梓溪引水工程，長樂江來水將大大減少，甚至可能形成局部斷流，豐潭引水工程、豐潭電站等一些國家已投入巨資建設的水利工程將難以發揮功效，同時對嵊州市的農田灌溉、城市供水也將造成嚴重影響，而來水的減少甚至還將影響到曹娥江下游的水生態平衡。

　　嵊州市作為在這一水權轉讓的第三方，他們認為，我國規定水資源歸國家所有，水的占有、使用、收益、處置等權力的主體只能是國家。而東陽與義烏之間的水權轉讓實際上是行政區間的水權轉讓，其利益主體是當地政府。這顯然有悖於我國關於水資源國家所有的規定，其轉讓前提不具備，也缺少相應的法律依據。按照我國《水法》第12條“任何單位和個人引水、蓄水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權益”、第13條“開發利用水資源……兼顧上下游、左右岸和地區之間的利益”、第21條“興建跨流域引水工程。必須進行全面規劃和科學論證，統籌兼顧引出和引人流域的用水需求，防止對生態環境的不利影響”等規定，東陽的做法有違我國《水法》。嵊州市還認為，適度地允許水資源使用權的流轉，應當是政府適應市場經濟體制對水資源進行管理的一種經濟手段。作為一種探索，東陽與義烏問的水權轉讓未嘗不可，但前提是不能損害他人利益，不能違背有關法律法規，同時必須有利於水資源的優化配置。

　　按照東陽和義烏的引水合同規定，義烏市負責從橫錦水庫到義烏的引水管道建設，東陽市負責東陽地段有關政策處理工作。整個工程將於2001年6月開工建設，2002年6月底前完工。由於出現嵊州與東陽的矛盾，橫引工程(橫錦水庫引水工程)不得不停頓下來直至2002年3月才算正式動工，但比起協議開工日期已晚了將近一年。橫引工程共分13個標段，其中11個在東陽境內，工程在沿途的鄉村涉及徵地、拆遷、道路改建問題時，屢屢受阻，目前歷時兩年多的工程面臨停工，而義烏的水荒早已來臨。為了這場全國首例水權交易，義烏方面的支出包括2億元的買斷費用，2．79億元的橫引工程概算投資，以及建成後每年付給東陽500萬元的綜合管理費。但是，這場全國首例水權交易面臨擱淺的危險。

　　該水權交易案仍存在一些尚未明確的問題：一是東陽轉讓的水權是否合法，這個問題的實質是水權的初始分配問題，東陽江的水權分配並未進行；二是東陽—義烏政府出面是否合適，實質是水權交易主體的身份問題；三是東陽水權轉讓後，對本地群眾的補償問題。但上述問題由於是深層次的問題，並沒有影響到該水權交易。

　　(四)浙江東陽—義烏水權交易的啟示

　　在從計劃經濟體制到市場經濟體制轉軌時期，隨經濟的發展和水資源供求矛盾的突出，現行的水資源配置體制的弊端逐步顯露。

　　一是水權缺乏理論和法律依據。這是大範圍進行水權交易的最大制約因素。目前，水權理論還不完善，在水權的分配、確認、價格、交易、管理等方面缺少成熟的理論基礎，當然，更缺少相應的法律來規範水權及其交易活動。比如說，我國現行《水法》和《取水許可制度實施辦法》等主要政策法規中缺乏對於水使用權的歸屬、取得和轉讓的明確規定，不能滿足實踐的要求。儘管水資源所有權國家所有，但沒有一個具體部門代表國家行使所有權，負責分配使用權，其結果是實質上的地方所有。另外，有關法律法規對水資源的使用權分配缺乏具體規定。對於用水戶能否擁有水權、如何取得水權、水權擁有者的權利和義務等沒有法律的明確規定。這也是社會各界質疑東陽—義烏水權轉讓是否合法的焦點。

　　二是由於初始水權不明晰，現有體制下，部門之間、地區之間自發地協商水權分配將產生非常高昂的交易費用，甚至達不成協議。初始水權的不明晰以及難以自發協商成功的現狀決定了水權市場難以形成有效的市場供給和市場需求。東陽、義烏對東陽江的水權並沒有明確劃分，但由於地理區位以及水利工程的獨特性質，使得水權的協商難度小。

　　三是沒有建立水權交易制度。交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規則和交易程式。通過制定交易規則，為買賣雙方進行交易時提供行為準則，同時建立起水權交易監管模式，從而通過水權市場來優化配置水資源，目前關於水權交易方面的政策法規還是空白。

　　四是傳統配水體制下，城市用水增加的需求不通過水權交易，往往是通過行政調配、水權“農轉非”解決。在很多情況下，農業受到了損失而並未得到合理補償，行政配水體制削弱了水權的市場需求。另外農業之間水權轉讓潛在利益差別小，並且同樣受到了配水體制的影響，不能形成有效需求。