水權管理

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水權管理(Water Right Management)

　　水權管理是指對於水權的分配、許可、收益、轉讓、交易、調整等活動進行管理與規範，對水權形式過程中相應權利與義務的履行情況進行監督檢查^[1]。

　　水權管理可以歸納為以下3個方面^[2]：

　　(1)確立總量和定額兩套指標：

　　①巨集觀的總量指標，把用水指標逐級分解，把水資源的使用權量化到每個流域、每個地區、每個城市、每個單位，層層有控制指標；

　　②微觀定額指標，結合總量指標，核定單位工業產品、人口、灌溉面積的用水定額。兩套指標同時實施，實行總量和定額雙控制，把水權落實到每一個用水單元。

　　(2)運用多種手段保障水權的實施。兩套指標確立後，就要採取法律、經濟、行政、科技等手段，使控制指標成為每一個用水單元的權利依據。在市場經濟條件下，要特別強調經濟手段的運用，實行基本水價和超定額用水累進加價。

　　(3)允許水權流轉形成水市場。用水戶和用水單元節約的水量可以有償轉讓，這樣就形成了水權市場。水權市場可以發生在用水的各個層面，例如地區之間、城市之間、單位之間、用戶之間。

　　各個國家水資源狀況、管理體制和水法規制訂主體不同，所實行的水權管理體系也不盡相同，即便是同一個國家，由於地理、自然條件不同，經濟發展水平不同，其水權管理體系也不一樣。

　　國外主要的水權管理模式包括：

　　① 占用優先原則，美國西部是占用優先原則歷史悠久且發展較為完善的地區；

　　② 河岸所有原則，河岸權是屬於與河道相毗鄰土地所有者的一項權利。世界許多地區，如美國阿肯色州、佛羅里達州等仍沿用此制度；

　　③平等用水原則。指所有用戶擁有相等的水權，缺水時大家按相同比例消減。在智利一些地區採用了這一原則；

　　④公共托管原則，是指政府具有管理某些自然資源並維護公共利益的義務。該原則在美國西部被採用；

　　⑤ 條件優先原則，指在一定條件的基礎上用戶具有優先用水權。如日本採用的堤壩用益權，依據日本的“多功能堤壩法”，水資源所有者能夠取得使用水庫蓄水的堤壩用益權。

　　⑥慣例用水制度，是由慣例形成的各種水權分配形式，與具體地域的自然條件和社會傳統密切相關。世界上大多數國家都有自己獨特的慣例用水制度，如美國採取的印第安人水源地原則。

　　我國的水權建設處於起步階段，正處在由中央集中計劃管理轉向以流域統一管理為基礎、流域與區域相結合、計劃與市場相結合的多層次管理。我國面臨的問題是：水資源嚴重短缺並且時空分佈嚴重不均、流域地域跨度大、各地發展不平衡、管理機構與職能交錯、不同用水行業關係複雜等。這些問題大大加重了水權分配與管理的複雜性和困難性。

　　在我國水權分配與管理遵循如下原則：

　　① 可持續發展原則，力求達到水資源利用和水環境保護的協調統一。

　　②公平原則，任何公民都有用水的權利，水權的分配必須體現社會的公平與公正。

　　③ 效率原則，效率原則包括兩層含義：一是水資源使用權的界定能夠起到節約用水、提高水資源利用效率的激勵作用；二是從全流域整體出發，水資源使用權的界定不能絕對平等，而應在保證各地區基本生活用水的基礎上適當向水資源利用效率高的地區傾斜，這樣會有利於引導水資源向優化配置的方向發展。

　　④ 留有餘量，由於水資源時空分佈具有隨機性，需水發生的時段不同，人口的增長和異地遷移會產生新的水資源需求。流域水資源配置在考慮生態環境需水的前提下，還應當留有餘地。政府保留部分預留的水權，以應對新的情況。

　　中國幅員遼闊，水事關係複雜，為保證國家對寶貴的水資源進行有效管理，發揮水資源促進社會經濟增長的作用，從產權理論出發，借鑒國外水權管理的經驗，結合現階段中國社會主義市場經濟的特點，對符合中國實際的水權管理提出以下若幹建議。

　　1.明晰水資源產權

　　我國的水資源屬於國家所有，在這個基本原則下，如何根據用水方式的不同合理界定產權，使國家、地方、工程單位和用水戶之間的責、權、利相互協調，併在此基礎上，探索有效保護、開發利用水資源的產權結構和管理制度，是一個急需解決的問題。雖然在計劃經濟體制下，水資源國家所有的概念非常明確，但水的使用權、配置權和收益權極為模糊。隨著市場經濟體制的健全和完善以及水資源的日益短缺，需要明晰水權，按水權理論對水資源的開發和利用進行管理。潘那約托(Panayotou)1993年總結了包括水資源系統在內的大多數環境惡化和低效率使用資源導致市場失靈的9個方面，其中一個重要的方面就是“資源產權不安全或不存在”，這一結論同樣適用於當今中國的水資源管理。

　　2.統一水資源行政管理權

　　目前我國水資源的分散管理體制不利於水權交易制度的建立和發展，建立水權制度意味著地表水資源和地下水資源、農村地區的水資源和城市地區的水資源都要由統一的部門進行管理，要充分獲取各種有用信息，採用科學的方法對目前的水資源狀況進行合理評價，從而為水權管理奠定基礎。

　　3.建立符合實際的水權管理體系

　　在全國統一行政管理的前提下，各地因地制宜建立自己的水權制度管理體系。如在水資源比較豐富的省份，用水戶的用水在正常情況下一般都可以得到滿足，很少因用水緊張而發生水事糾紛，所以該地區的水權管理制度應制定得比較寬鬆，可採用濱岸權原則，規定濱岸土地擁有取水用水權，且所有濱岸權所有者都擁有同等的權利，沒有多少和先後之分。而水資源緊缺的地區，用水較為緊張，為了保護原用水戶的利益不受侵害，則採用水權優先占用體系，規定“先占有者先擁有，擁有者可轉讓，不占有者不擁有”等一系列水權界定原則，同時規定獲得用水權的用戶必須按申請的用途用水，不得將水挪作他用，也不得單獨出賣水的使用權，如果要出賣，則必須與被灌溉的土地作為一個整體同時出售。此外，為了促使水資源發揮最大的經濟效益，鼓勵水從一個地方轉移到另一個地方，允許用某一地點的水取代另一地點的水使用，如下游的優先占用者可分流上游的水或轉移某些新水源以補償下游占用者。

　　4.培育和建立水市場

　　建立水市場的前提是明確水權的有價。根據目前我國的實際情況，國內學術界普遍認為我國的水市場應是一個“準市場”或“擬市場”，筆者比較贊同這樣的觀點。在具體實施上，筆者認為國家可以成立專門的管理或仲裁機構，通過水權交易登記制度合理地引導水權交易，並適時進行監管。登記的好處主要是防止水權交易對第三方和環境造成損害，根據其他國家的經驗，建議對於交易前後不改變水用途的灌區(或農民用水協會)之間或內部的水權交易可以免去登記，由灌區或用水者協會監管，而對於跨地區、跨部門或流域內部的水權交易應進行規範登記和管理。一般而言，國家主要通過水權交易登記的制度來管理水權交易，而很少直接干涉水權交易的價格，水權交易的價格主要根據市場行情、交易帶來的潛在收益及當地的具體特點，由交易雙方協商確定。

　　5.水權管理有一定的法律體系保障

　　我國自1988年起實施《水法》，並相繼施行《取水許可制度實施辦法》和建立水資源有償使用制度，並即將開展全國用水定額編製工作，但現行的政策法規中很少涉及水權的內容，也沒有涉及水權轉讓的內容。隨著跨流域調水、跨地區引水及節水工程的建設，以水權為核心的水資源配置和管理等深層次問題將日益突出。因此，應儘快建立和完善一系列法律法規和水權制度，對水權的界定、分配、轉讓或交易作出明確規定，用法律形式確定新的水資源管理體制。