水权管理

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水权管理(Water Right Management)

　　水权管理是指对于水权的分配、许可、收益、转让、交易、调整等活动进行管理与规范，对水权形式过程中相应权利与义务的履行情况进行监督检查^[1]。

　　水权管理可以归纳为以下3个方面^[2]：

　　(1)确立总量和定额两套指标：

　　①宏观的总量指标，把用水指标逐级分解，把水资源的使用权量化到每个流域、每个地区、每个城市、每个单位，层层有控制指标；

　　②微观定额指标，结合总量指标，核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额。两套指标同时实施，实行总量和定额双控制，把水权落实到每一个用水单元。

　　(2)运用多种手段保障水权的实施。两套指标确立后，就要采取法律、经济、行政、科技等手段，使控制指标成为每一个用水单元的权利依据。在市场经济条件下，要特别强调经济手段的运用，实行基本水价和超定额用水累进加价。

　　(3)允许水权流转形成水市场。用水户和用水单元节约的水量可以有偿转让，这样就形成了水权市场。水权市场可以发生在用水的各个层面，例如地区之间、城市之间、单位之间、用户之间。

　　各个国家水资源状况、管理体制和水法规制订主体不同，所实行的水权管理体系也不尽相同，即便是同一个国家，由于地理、自然条件不同，经济发展水平不同，其水权管理体系也不一样。

　　国外主要的水权管理模式包括：

　　① 占用优先原则，美国西部是占用优先原则历史悠久且发展较为完善的地区；

　　② 河岸所有原则，河岸权是属于与河道相毗邻土地所有者的一项权利。世界许多地区，如美国阿肯色州、佛罗里达州等仍沿用此制度；

　　③平等用水原则。指所有用户拥有相等的水权，缺水时大家按相同比例消减。在智利一些地区采用了这一原则；

　　④公共托管原则，是指政府具有管理某些自然资源并维护公共利益的义务。该原则在美国西部被采用；

　　⑤ 条件优先原则，指在一定条件的基础上用户具有优先用水权。如日本采用的堤坝用益权，依据日本的“多功能堤坝法”，水资源所有者能够取得使用水库蓄水的堤坝用益权。

　　⑥惯例用水制度，是由惯例形成的各种水权分配形式，与具体地域的自然条件和社会传统密切相关。世界上大多数国家都有自己独特的惯例用水制度，如美国采取的印第安人水源地原则。

　　我国的水权建设处于起步阶段，正处在由中央集中计划管理转向以流域统一管理为基础、流域与区域相结合、计划与市场相结合的多层次管理。我国面临的问题是：水资源严重短缺并且时空分布严重不均、流域地域跨度大、各地发展不平衡、管理机构与职能交错、不同用水行业关系复杂等。这些问题大大加重了水权分配与管理的复杂性和困难性。

　　在我国水权分配与管理遵循如下原则：

　　① 可持续发展原则，力求达到水资源利用和水环境保护的协调统一。

　　②公平原则，任何公民都有用水的权利，水权的分配必须体现社会的公平与公正。

　　③ 效率原则，效率原则包括两层含义：一是水资源使用权的界定能够起到节约用水、提高水资源利用效率的激励作用；二是从全流域整体出发，水资源使用权的界定不能绝对平等，而应在保证各地区基本生活用水的基础上适当向水资源利用效率高的地区倾斜，这样会有利于引导水资源向优化配置的方向发展。

　　④ 留有余量，由于水资源时空分布具有随机性，需水发生的时段不同，人口的增长和异地迁移会产生新的水资源需求。流域水资源配置在考虑生态环境需水的前提下，还应当留有余地。政府保留部分预留的水权，以应对新的情况。

　　中国幅员辽阔，水事关系复杂，为保证国家对宝贵的水资源进行有效管理，发挥水资源促进社会经济增长的作用，从产权理论出发，借鉴国外水权管理的经验，结合现阶段中国社会主义市场经济的特点，对符合中国实际的水权管理提出以下若干建议。

　　1.明晰水资源产权

　　我国的水资源属于国家所有，在这个基本原则下，如何根据用水方式的不同合理界定产权，使国家、地方、工程单位和用水户之间的责、权、利相互协调，并在此基础上，探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度，是一个急需解决的问题。虽然在计划经济体制下，水资源国家所有的概念非常明确，但水的使用权、配置权和收益权极为模糊。随着市场经济体制的健全和完善以及水资源的日益短缺，需要明晰水权，按水权理论对水资源的开发和利用进行管理。潘那约托(Panayotou)1993年总结了包括水资源系统在内的大多数环境恶化和低效率使用资源导致市场失灵的9个方面，其中一个重要的方面就是“资源产权不安全或不存在”，这一结论同样适用于当今中国的水资源管理。

　　2.统一水资源行政管理权

　　目前我国水资源的分散管理体制不利于水权交易制度的建立和发展，建立水权制度意味着地表水资源和地下水资源、农村地区的水资源和城市地区的水资源都要由统一的部门进行管理，要充分获取各种有用信息，采用科学的方法对目前的水资源状况进行合理评价，从而为水权管理奠定基础。

　　3.建立符合实际的水权管理体系

　　在全国统一行政管理的前提下，各地因地制宜建立自己的水权制度管理体系。如在水资源比较丰富的省份，用水户的用水在正常情况下一般都可以得到满足，很少因用水紧张而发生水事纠纷，所以该地区的水权管理制度应制定得比较宽松，可采用滨岸权原则，规定滨岸土地拥有取水用水权，且所有滨岸权所有者都拥有同等的权利，没有多少和先后之分。而水资源紧缺的地区，用水较为紧张，为了保护原用水户的利益不受侵害，则采用水权优先占用体系，规定“先占有者先拥有，拥有者可转让，不占有者不拥有”等一系列水权界定原则，同时规定获得用水权的用户必须按申请的用途用水，不得将水挪作他用，也不得单独出卖水的使用权，如果要出卖，则必须与被灌溉的土地作为一个整体同时出售。此外，为了促使水资源发挥最大的经济效益，鼓励水从一个地方转移到另一个地方，允许用某一地点的水取代另一地点的水使用，如下游的优先占用者可分流上游的水或转移某些新水源以补偿下游占用者。

　　4.培育和建立水市场

　　建立水市场的前提是明确水权的有价。根据目前我国的实际情况，国内学术界普遍认为我国的水市场应是一个“准市场”或“拟市场”，笔者比较赞同这样的观点。在具体实施上，笔者认为国家可以成立专门的管理或仲裁机构，通过水权交易登记制度合理地引导水权交易，并适时进行监管。登记的好处主要是防止水权交易对第三方和环境造成损害，根据其他国家的经验，建议对于交易前后不改变水用途的灌区(或农民用水协会)之间或内部的水权交易可以免去登记，由灌区或用水者协会监管，而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应进行规范登记和管理。一般而言，国家主要通过水权交易登记的制度来管理水权交易，而很少直接干涉水权交易的价格，水权交易的价格主要根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的具体特点，由交易双方协商确定。

　　5.水权管理有一定的法律体系保障

　　我国自1988年起实施《水法》，并相继施行《取水许可制度实施办法》和建立水资源有偿使用制度，并即将开展全国用水定额编制工作，但现行的政策法规中很少涉及水权的内容，也没有涉及水权转让的内容。随着跨流域调水、跨地区引水及节水工程的建设，以水权为核心的水资源配置和管理等深层次问题将日益突出。因此，应尽快建立和完善一系列法律法规和水权制度，对水权的界定、分配、转让或交易作出明确规定，用法律形式确定新的水资源管理体制。