水权交易

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　　水权交易是指水权在水权市场主体(水权用户)之间的转让(买卖)，双方遵循的是水资源循环自然规律与市场经济价值规律。

　　市场经济条件下，水权市场交易规则应该遵循市场经济运行机制，如公平竞争机制、供求平衡机制和价格决定机制等。但是，由于水资源本身所具有的特性，如它是再生资源、可以多次使用、储存形式运动过程受自然地理和人类活动的影响、年内变化有周期性、近似性和不重复性等。因此，除了尽可能地遵循市场交易的普遍原则外，水权市场交易还必须遵循以下几个基本原则：

　　(1)可持续原则。可持续发展是当今世界经济发展的主流，也是水资源开发利用主导思想之一。它要求我们必须从全社会和中华民族持续繁荣的战略高度来认识水权转让，在水权转让中应始终贯彻可持续发展的原则，切实保障水资源的可持续利用，使水资源开发利用和消耗的速度必须与水资源恢复、再生的速度相适应，向水环境排放废弃物的量必须与水环境的容量和自净能力相适应；而且，水资源开发利用不能只顾眼前利益，还必须着眼于子孙后代。因此，在水权交易时，水资源所有者收益至少不能低于水资源耗竭的补偿，达到水资源持续供给和利用。

　　(2)国家安全原则。流域水资源可利用量应优先满足基本生活用水需求和生态环境用水需求，以保障社会稳定和粮食安全；只有在此之外的余水才可考虑进行水权交易。

　　(3)整体效益原则。水资源是稀缺的不可替代的自然资源，水资源短缺是制约国民经济发展的一个重要因素，让有限的水资源发挥更大的效益，科学交易水资源，是市场经济条件下面临的困境之一。水资源交易时，应着眼于整体利益，达到整体效益最佳。这里所指整体效益是指社会效益、经济效益、环境效益的综合效益。

　　(4)补偿性原则。公平交易是市场经济必须遵循的原则之一。水资源公平交易时具有极特定的含义，具有补偿性。如水源地，当地人民为了保护水资源污染付出了巨大代价，他们的心血体现在良好的水质中。因此，在水权交易时，他们应该得到与其付出相适应的补偿。

　　(5)效率原则。水权交易的根本目的是实现水资源的高效利用，因此在进行水权交易时，应适当向利用效率高的地区和行业、部门倾斜，激励各地节约用水，引导水资源向优化配置的方向发展。

　　(6)承受性原则。水资源是人类生活及工农业生产中不可缺少的具有战略意义的稀缺性资源。与其他常见的商品相比，它的需求弹性小。因此，水权交易过程中价格保持在社会承受能力范围之内是很重要的。当价格超过社会承受能力时，国家应予以适当的政策补贴，否则可能引起一定的社会问题。

　　(7)宏观调控原则。目前我国正处于经济体制转型期，由于水资源的公共性和政治经济体制方面的原因，我国的水权市场很难成为一种完全的市场。只有将政府行政调控与市场调控结合起来，才能建立起水权交易的有效运转机制；即使在水权市场建立后，水权市场的监管和市场各主体利益的协调仍然需要政府的参与。另外，水权市场的建立与完善还需要政府的政策扶持和法律保护。

　　总之，水资源是一种特殊商品，其交易原则十分复杂，应在具体交易过程中，视具体情况而定。

　　水权交易是水权初始分配后的再分配，有利于引导水资源流向最有效率的地区或部门，它既是水资源供需矛盾加剧后的必然产物，也是社会可持续发展的必然要求。为了保证水权交易的顺利进行，需要政府出面构建水权市场，制订水权交易制度，建立相应的支持和保障水权市场正常运行的机制。具体说来，主要包括以下几方面的内容：

　　(1)交易主体。在构建水权交易制度时，应明确多元化的水资源使用权主体，包括中央政府、地方政府(具体又可划分为省、市、县)和企事业单位、个人。一般说来，只要是需要水资源的利益主体，原则上都可以通过行政分配或市场交易成为水资源的权利主体。但是，由于我国正处在转型期，地方政府是用水户利益的代表和水权的代表者，水权市场还只是不同地区和行业部门之间进行水权转让的手段之一。可以预期，在今后一段时期内发生的跨流域水权转让、异地水权转让和灌溉水权转让中，市场主体将主要还是政府，不过，其参与市场的形式可能是多种多样的。从长远来看，随着市场经济的发展和水权制度的实施，企业、用水组织和个人也可以成为水权交易主体，更多地参与水权市场交易，而水权市场的实现形式也将在实践中不断地探索和创新。

　　为此，必须做好水权市场的组织体系建设，具体包括以下三个方面：

　　流域水资源管理委员会的设立。按流域设立水资源管理委员会，代表国家行使水资源管理和水权出让的有关职能。该委员会的主要职责是作为一个流域内的最高水权分配机构，负责制定整个流域的水权分配方案并采取一定方式将水权分配或出让给各个供水经营单位；水权分配完成后，负责制定各水权交易主体进行水权交易的规则，负责改善流域公共基础设施的投资，提供有关水资源信息，组织各供水公司之间的水权转让和交易，并负责监督交易的执行。

　　供水公司的设立。根据水权市场的构建要求，供水公司应是企业法人单位。结合我国实际情况，可由各省的水管单位改组成立供水公司。供水公司应是国家独资或国家投资占主体的有限责任公司，是具有企业独立法人资格的经济组织，其主要职责是作为卖方，参与水权市场的交易，并根据有关的用水合同和协议，按时按量向用水户提供用水，经营供水业务。

　　用水户协会的设立。用水户协会是用水户自愿组成、民主选举产生的管水用水的组织，属于民间社会团体性质。它可由用水户按行业、部门等组成，具有法人资格，实行自我管理，独立核算，经济自立，是一个非盈利性经济组织。其主要职责是代表各用水户的意愿制定用水计划和灌溉制度，负责与供水公司签订合同和协议；负责本协会内水权分配方案的初始界定；水权分配完成后，负责制定各用水户进行水权交易的规则，提供有关水资源信息，组织用水户之间水权转让的谈判和交易，并监督交易的执行。

　　(2)交易客体。水权客体应包括基本生活用水、生态环境用水和经济用水三种。其中，基本生活用水必须由政府无条件满足，不能通过市场解决，每个地区按人口计算的水资源基本需求在水资源配置中必须优先满足；生态环境用水是维持生态系统和水环境所必需的水量，是一种非排他性的公共物品，难以进入水权市场，也应当由国家保证；只有经济用水，具有竞争性、排他性、收益性等私人物品的特征，可以通过水权市场进行转让和交易。值得一提的是，进行水权交易时，应适当考虑本地区因经济发展而可能产生的对水资源的新的需求，坚持留有余地的原则。

　　(3)交易方式。初始水权界定之后，只要政府允许水权转让而不进行制度上的禁止和限制，水权交易就会在市场需求和市场供给两种力量的作用下孕育和发生——缺水者买入，富水者卖出。国家作为国有水资源的终极所有者，将一定数量的水权(水资源使用权)出让给用水户；用水户将根据经济效益最大化原则(或者说根据机会成本)做出用水决策：自留自用或将水权再次转让给他人。在这样一种运作方式与交易制度下，通过国家(政府)对水权出让总量的控制，可以促进节水目标的实现；通过用水户之间的水权转让，可以促进水资源在各用水户(各地区、各部门、各单位)之间的优化配置。当然，为了确保水资源的高效利用和水权转让市场的有序运行，政府还应成立一定的管理机构对用水户的用水决策和水权转让行为进行必要的管理和监督。

　　从国际实践来看，决定水权市场发育情况的主要因素是水权界定的清晰程度、水权收益的稳定程度和水权转让的费用高低等。与短期水权交易相比，长期长久性)水权交易的产权关系更复杂(更不容易界定清楚)、预期收益更不稳定、交易费用更高，其市场的发育也相对更慢。因此，就我国来说，总体上要积极培育水权市场，允许取得水资源使用权的地区或用水户通过平等协商，将其节余的水资源有偿地转让给其他地区或用水户。从近期看，应以发展短期水权交易为主，即重点培育同一流域内部不同用水户之间的年度内水权转让交易，因为短期交易相对简单和容易组织；从长远考虑，应将长期水权交易作为水权市场培育和建设的重点，因为长期水权的拥有情况直接决定着水利建设的长期投资。从我国目前的实践预测，随着城镇化进程的推进，农业灌溉水权转让、异地水权转让、跨流域水权转让将成为今后一定时期内水权交易的焦点。

　　(4)交易价格。一般而言，水权交易价格主要是根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的具体特点，由交易双方协商确定，政府很少直接干涉水权交易的价格。通过水权的转让，可以使水资源始终流向最有价值、效用最高的用途，实现水资源的高效利用和优化配置。

　　(5)申报登记制度。向政府部门申报登记水权交易，是政府干预水权市场、防止水权交易造成对第三者和环境等潜在负面影响的十分有效和常用的办法。为此，政府应根据水权交易的不同类型及对社会经济和环境等影响程度的不同，明确规定哪些水权交易是应该登记的，建立起水权交易的申报登记制度。从国外水权交易的实践来看，对于交易前后不改变水资源用途的水权交易、灌区(或农民用水户协会)之间或内部的水权交易，以及其他一些由政府有关部门特许的不应申报的交易，是不需要向政府有关部门申报的，由灌区或用水户协会自己监管；对于跨地区、跨部门或流域内部较大范围内的水权交易等，则必须向政府有关部门申报，并进行规范登记和管理。

　　(6)交易秩序维护。为了保证水权市场的正常交易秩序，还要着重做好两方面的工作：一是必须在制度上坚决杜绝“第三方付款”的普遍发生。所谓“第三方付款”是指在市场交易中买卖双方均不付代价，价格由买卖双方以外的第三方支付，如额外的水价由政府补贴。如果存在普遍的额外的水价由政府补贴，在体制上便不能使水权交易者接受市场价格硬约束，不可能使其成本和预算纳入市场制约，而且可能产生买卖双方合谋坑害政府的行为，使价格水平不仅不能反映真实的供求，甚至直逼政府可“补贴”的标准，进而导致整个市场水价的扭曲，导致对市场交易秩序的严重破坏。二是必须加强市场管理，严肃市场管理制度。维护水权市场交易秩序，不仅需要健全法规，更要加大执法力度，对于投机倒把、欺行霸市、哄抬水价、强买强卖等不法行为必须严肃整治，依法加强对水权市场交易秩序的管理。

　　现有用户一经注册了水权，就能以任何理由出售或出租给任何人。这会促使水权拥有者蓄水，并将多余的水卖给愿意支付合适价格的人，这样水就可以重新分配给更高价值的用途。有些用户甚至决定出售或出租他们的全部水权，从不赚钱的行业中摆脱出来，通过放弃水权获得补偿。潜在买主也会积极蓄水保持最低成本。因此，在考虑购买新水权时，农民更喜欢使用高效灌溉技术，供水公司也愿意寻求减少水损失的方法。

　　在一些国家，安全和可交易的水权能以多种方式减轻贫困。首先，这可以重新调配稀缺的资源用于收益更大的用途，增加产量和扩大就业。如智利和墨西哥的农户把水权卖给收益更大的农户或城市用户。其次，这可以鼓励投资需水量较多的种植业，如投资果树。在墨西哥，投资者向农户购买同一含水层的水权，使用深井建蓄水池。不仅农民富裕了，还增加了就业机会。秘鲁的水权交易增加了私人用于水利基础设施建设的投资，提高了低成本开发水利工程的潜力。三是用水户有转让水权的发言权，保护了贫困户的利益。当水权由国家机构无偿授予时，通常是富人和有政治影响的人窖易获得水权，贫困户很难获得水权。比如说在秘鲁一些渠道和河流，哪怕所有的水都被分配完之后，有影响的人仍能设法从国家机构获得水权。损害了现有农户的水权，导致秘鲁一些河流和渠道的水权是可用水量的2—3倍。四是安全的水权交易有较高价值，对贫困农户来说特别珍贵。在墨西哥杜兰戈／科希利地区，许多小农户利用出售水权获利。五是便于城市获得水源造福贫困户，因为没连接管道供水的城镇居民多是贫困户。智利保证城市供水主要靠供水公司以合理价格获得水源，使原来常限于一天中几个小时的城市用水，在可用水源增加后，能保证24小时供水了。最后，向更高价值用途转让水，不需要征用收益较低用户的水，也不需要建设新的基础设施，所以更便宜和更公正。

　　安全的水权交易能促进经济增长。如智利在水法颁布后的10年中农业生产增长了6％。在墨西哥，生产效率高的农户通过购买生产效率低的小农户的地表水权增加了粮食产量。工业用户购买农户的地下水权扩大了生产和就业。

　　但如果水权交易市场管理不善，不能保持河流浅水河段的最低流量，也会破坏环境。但智利和墨西哥都未出现此类情况。实际上水权交易市场能延缓建设大坝的需求，减少环境影响，还能减少因上游过度灌溉造成的土壤盐化。土壤盐化现象在巴基斯坦和墨西哥很严重，一些大河的浅水河段都有盐化倾向。

　　水权交易市场的主体制度和交易秩序制度建设必须得到相关法律的支持。在市场交易的运行过程中，难免会发生侵权行为和扰乱市场秩序的行为，为确保水权交易市场的正常运行，应用法律、法规等形式对交易条件、交易主体和交易程序等加以规范。

　　法律对水权交易的条件应明确加以规定。在黄河流域水权交易活动中，水权的出让方和受让方必须具备下述条件，才能保证水权交易行为有效实现。

　　(1)水权出让方和水权受让方同时存在。水权交易是一种市场行为，只有水权持有者愿意出让水权，而同时该水权又有人愿意接受，这种交易活动才能进行。

　　(2)水权出让方必须是水权持有者。只有水权持有者才能将自己所拥有的水权交易，任何单位和个人都无权对不属于自己的水权进行交易。

　　(3)在水权交易活动中，接受水权的一方必须将所接受的水权用于合法生产目的。若接受水权的一方将水权用于非法生产目的，那么这种水权交易行为是不受法律保护的，同时也是法律和水权交易制度所不允许的。

　　(4)水权受让方在接受交易的水权之前，其排污标准必须达到国家规定的标准。这一条件完全是从保护生态环境，保护水质不受污染角度出发考虑的，只有达到这样的要求，接受水权方在利用所交易的水资源时才能避免新的污染和浪费。

　　(5)水权交易必须受到政府的宏观调控。如同对调水水量的分配要以市场为主导，辅之政府行政凋控一样，水权市场是一种不完全市场，是一种“准市场”，水权交易涉及到社会、政治、经济等各方面的因素，不能完全是一种市场行为。在正常情况下可以由市场调节为主开展水权交易，但是如果遇到特殊情况，比如说发生特大干旱，这时开展交易在一定程度上要以社会或地区的整体利益为重，必须受到政府的宏观调控。

　　建立水权交易市场，需要一定的市场规则约束和规范交易行为，以确保水权交易的顺利进行。而交易规则中的交易程序问题，历来为多数学者所关注。在西方国家，水事法律法规中大多都对水权交易的程序作出了相应的规定。目前我国还没有对水权交易程序作出法律规定，可以参考我国现行有关土地使用权交易的做法，来确定我国水权交易应当采取的程序。

　　(一)一级水权市场的交易程序

　　一级水权市场交易的水权主要是指国家以出让方式出让的自然资源水使用权和取水权。由于国家垄断水权交易的一级市场，这一过程的水权交易，应当遵循申请、审批、协议、登记和公示等程序来进行。

　　1．申请

　　水权受让申请可由当事人向有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构提出。有条件建立水权交易所的，则可统一向水权交易所提出受让申请。水权受让申请应当通过书面形式提出，并向管理机构提交相关的文件，包括受让申请书，受让水权的起始时间、期限、水量、用途以及用水、取水地点等。

　　2．审批

　　主要是由水行政主管部门或流域管理机构或者水权交易所根据水权受让申请人的申请，结合水权交易应当具备的条件，就水权用途、是否涉及第三方损害等问题进行审查，并根据审查结果，作出是否同意出让水权的书面答复。审批机关在受理水权受让申请后，必须在一定的期限内作出是否同意出让的决定。至于期限的具体时间，可在兼顾效率的基础上，根据不同类型的水权客体，由法律或者法规作出相应的规定。

　　3．拍卖或者协议定价

　　水权受让申请获得批准后，代表国家出让水权的水行政主管部门或流域管理机构，可以根据受让申请人的数量，采取公开拍卖或者协议的方式，确定水权的出让价格，并签订水权出让书面合同，明确水权出让的起始时间、出让期限、出让价格、出让总水量以及取水地点(或者水资源的使用范围、方式)等问题。

　　4．登记

　　水权出让行为必定产生权利的变动。水权交易不可能像普通商品交易那样通过交付物的方式来完成物权的变动。为了确保水权交易安全和便于国家对水权交易的监督管理，只能采取登记公示的方式来完成水权的变动。国家通过交易登记制度可以合理地引导水权的交易，并适时进行监管。国家在实施水权交易制度时应该明确规定水权交易的登记范围。根据其他国家的经验，对那些在交易前后不改变水的用途的以及灌区(或农民用水协会)之间或内部的水权交易，可以免去登记，由灌区或用水者协会自己监管。而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范的登记和管理。

　　5．公告

　　即由水行政主管部门或者流域管理机构或者水权交易所，对完成交易并经过登记的水权在有关媒介上发布信息，以便水权市场主体及时了解有关信息。

　　(二)水权二级市场的交易程序

　　水权的二级市场应当在国家的宏观调控下开放，允许水权供需双方自由交易。因而，在水权的交易程序上，可以尽可能地予以简化，以最有利于提高交易效率和降低交易成本的方式进行。一般来讲，交易双方应当就水权转让的起始时间、转让期限、转让价格、转让总水量以及取水地点等问题达成一致意见并签订书面转让合同，然后到水权管理部门履行登记手续，水权交易就可以完成。

　　在水权交易程序中，涉及到了注册、申请、登记、审批签订合同等各个环节，每个环节应有一定的制度进行规制和约束。

　　(1)建立水权注册制度

　　水权个人注册程序由用水户协会以“单元命名”方法确定。在这种体系下，黄河水利委员会根据过去的用水量按用水单元将水权分配给用水户协会。用水户协会再将水权分配给个体用户，并在国家注册处登记。注册处由政府成立，保证注册处自理财政的方法是收取适当费用以补偿业务支出。利用公共媒体加强注册宣传，使农民充分意识到不注册出售水权的后果。对大量非消耗性水权(水力发电)，政府保证初始分配不损害其非消耗性水权。规定每周排放的最低水量(根据消耗性水权拥有者过去的用水量)。

　　(2)建立水权交易登记制度

　　国家在实施水权交易时应明确规定哪些水权交易是应该登记在案的。水权登记能够防止水权交易对第三方造成的损失，使国家能够合理地引导水权交易，并适时进行监督。借鉴其他国家的经验，我国的水权交易中前后不改变水的用途、灌区之间或内部之间的交易可以免去登记；对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范登记和管理。但是，必须注意的是，国家通过水权登记制度管理水权交易只能进行宏观调控，不能直接干涉水权交易价格，水权交易价格应根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的具体特点，由双方协商来确定。

　　(3)建立水权交易合同制度

　　水权交易合同条件决定着水权交易的成功与否，它与经济社会发展水平息息相关，所以上级政府应该积极完善和及时规范水权交易合同制度。发达国家的水权交易合同文本相当缜密，厚厚的一本基本包括了签约后一切可能遇到的情况。我们应当认真研究订立水权交易合同的条件和借鉴学习国外发达国家的水权交易合同条件，尽可能地规范国内水权交易合同的条件。

　　在设计水权交易合同时，应该明确水权人必须有利于环境和水资源公共利益的方式履行水资源贸易合同原则，将当事人应该遵守的法定义务尽可能细化为具体的“环境条款”，比如水权人在合理的范围内注意水资源和水环境中的特定危险的义务；告知处于可预见的致害范围内的人如何应对该环境危险并与之协商处理办法的义务等等。并且明确规定水权人违反这些义务时应承担的民事责任。

　　(4)水权交易的法律责任制度

　　在水权市场中，合法的水权和水权贸易作为一种财产权得到法律的确认和保护。为了保障水权市场的良好运行，使水资源的开发．利用和保护能够取得良好的经济效益、环境效益和社会效益，还需要完备的法律责任制度。明确的法律责任对于水权人财产权益的实现、环境生态破坏的恢复、第三方利益和公共利益的保护都具有重要意义。

　　①行政法律责任

　　行政法律责任是指因违反涉及有关水权的法律或法规规定的事由而应当承担的法定的不利后果。行政法律责任包括内部行政法律责任和外部行政法律责任，内部行政法律责任是指行政机关及其工作人员、授权或委托的社会组织及其工作人员在行政管理中因违法失职、滥用职权或行政不当而产生的行政责任，如水权登记机关对于合法有效的水权无故撤销以及滥用职权对不合登记要求的水权给予办理登记、过户手续等。外部行政法律责任是指公民、社会组织等行政相对人违反行政法律或法规而产生的行政责任，如未经批准擅自取水或未依照批准的取水许可规定条件取水的。

　　②民事法律责任

　　涉及水权的法律责任大量适用的是民事法律责任，包括违约和侵权。违约责任是指水权合同的一方当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定所引起的法律后果，引起违约责任的，应当根据《合同法》的有关规定依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。具体而言，在水权的交易过程中，当事人双方都应该遵守合同的约定，根据合同的相对性原则，履行对对方的承诺，支付对价、并协助对方完成水权过户等手续。侵权责任是指行为人违反法律规定的义务而应当承担的法律后果，包括一般侵权和特殊侵权。一般侵权行为是指行为人基于过错而造成合同相对人以外的他人的财产或人身损失，并应由行为人自己承相责任的民事违法行为。特殊侵权行为是相对于一般侵权行为而言的，指由法律直接规定的，不以行为人主观过错的存在为前提，无需具备一般侵权行为的成立要件而必须就他人人身、财产损害负民事责任的民事违法行为。

　　举例来说，享有合法水权的水权人在进行工业开发、资源开发活动中，虽然没有违反法律、法规的规定，由于危害环境的行为，对环境造成的一定影e向和损害，并对第三方造成了财产和身体上的损失，从主观要件来说，该行为人并无故意或过失，然而从所引起的后果来说，却又造成了损害后果的客观事实，而这些后果又是无法避免的，具有合理性和合法性。在这样的情况下，为了保障公共利益和公民个人的利益，需要引起损害的行为人承担相应的民事责任，对利益受损的公民作出补偿并承担对于环境的破坏而引发的环境责任。对于此种原因所引起的法律责任，举证责任也有其特殊性，采取举证责任倒置的原则，即由引起侵权损害责任的行为人举证其免责事由，这也是符合现代环境法的发展趋势的。由于环境侵权所引起的损害赔偿数额十分巨大，有时行为人无力全部承担，所以目前国际上有公害损害赔偿社会化的趋势，也就是由可能造成公害的企业或个人定期交纳一部分款项建立公害赔偿基金，以弥补实际损害赔偿数额的不足。

　　③刑事法律责任

　　刑事法律责任是指因违反刑事法律而应承担的法定的不利后果。在责任制度中，刑事法律责任是最严厉的一种法律责任，故意或过失是承担刑事法律责任的主观要件，也是区分罪与非罪的重要方面。行为人违反了《刑法》有关规定的，承担刑事法律责任，尚不够刑事处罚的，承担相应的行政法律责任和民事法律责任。在水资源日益重要的今天，刑事法律责任作为保护水权和水权市场的最后一道屏障，有其必要性。刑事法律责任一般存在于以下几种情况下：侵占、盗窃水权及水工程等，造成严重后果的；破坏水资源，引起生态破坏和人员伤亡，造成严重后果的；妨碍抢险、抗洪等造成严重后果的，追究刑事法律责任。

　　总之，建立有序的水权市场，制定一套公正合理的交易规则，从而发挥市场在水资源配置中的主导作用，是现代水权制度的核心。水权市场之所以存在，根本上是由于水资源分布和利用的不乎衡性，同时存在水需求和潜在的水供给。应通过立法，明确用水权的地位、种类、内容，确立用水权主体在市场关系中的角色，并授予其权利义务，发挥产权的利益刺激作用。同时水权市场必须在法律法规做出规范的基础上由政府相应机构加以引导监督，其目的是使个人利益与社会利益相统一，对水权交易中的“近视”行为和短期行为加以控制。这些规范应包括对用水权的获得和流转的程序进行规定的程序性规范、对相应实施者进行规定的组织法规范及对相应实施条件进行规定的实体法规范。通过水权流转，交换双方在资源总量得以控制的情况下，使地区内各区域之间、各部门之间用水资源得到优化，而且同一流域的上下游之间也增加了强有力的利益约束和刺激机制，上游通过节约用水就会有潜在的水权交易收益，下游节约用水就意味着可能会减少购买水权的直接成本，这样就为上下游都创造了节水激励，最终使双方能够获得更大的总效益，从而推进水资源的综合利用。

　　(5)交易秩序制度的补充

　　交易秩序制度建设的核心是确立交易规则，具体包括定价规则和竞争规则。市场竞争的有序，首先表现为价格有序，即价格竞争切实反映供求规律，切实具有调节水资源配置，实现供求均衡的功能；而市场的无序，也首先表现为价格竞争的混乱。交易秩序制度的法律构建要处理好两个方面的问题：其一，必须在法律中坚决禁止第三方付款的普遍发生。所谓第三方付款是指在市场交易中买卖双方均不付代价，费用由买卖双方以外的第三方支付，比如额外的水价由政府补贴。如果存在普遍的额外的水价由政府补贴，在体制上便不能使水权交易者接受市场价格硬约束，不可能使其成本和预算纳入市场制约，而且可能产生买卖双方合谋坑害政府的行为，使价格水平不仅不能反映真实的供求，甚至直逼政府可补贴的标准，进而导致整个市场水价的扭曲，导致对市场交易秩序的严重破坏。其二，必须要健全市场管理法规，加强市场管理力度，严肃市场管理制度。维护市场交易秩序必须依法管理市场，对于投机倒把、欺行霸市、哄抬水价、强买强卖等不法行为必须严肃整治，才可能保证市场秩序的尊严。

　　水权交易，权利义务必须一并转移。水资源使用权转移的同时，治污、控污的责任以及节水的义务也相应转移。水权交易的买方未经批准不允许将水资源从原审批通过的一种用途转到另一种用途。同时，法律不仅要设置管理者的管理权力，更要完善管理者的管理责任。

　　水资源具有公共物品和私有物品的双重属性，在供水、水能利用、灌溉等领域具有私有物品的属性，如竞争性、排他性、收益关联性等；在维持生态系统、防洪等领域又具有公共物品的属性，如公益性、垄断性。使用权、经营权和排污权的交易受到许多客观条件的限制，特别是跨流域、跨区域的水权交易，涉及河域上下游、左右岸和不同区域的水资源分配以及用水户之间的利益调整问题，与国民经济和社会发展关系十分密切，政府负有对水权交易发展和影响进行统一监督管理的职责，故政府的宏观调控是必须的。实现有效的宏观调控，克服政府失灵的关键是加强监管。尤其是在水权市场形成的早期阶段，不仅要发挥市场调控、民主协商在水权交易过程中的作用，还要强化政府对水资源市场化运作的宏观调控作用。所以，必须要规范水权市场监管的法律。

　　水权市场监管的法律规定至少应包括：水权交易主体的监管、交易数量的监管、交易价格的监管三方面。

　　(1)水权交易主体的监管

　　对于水权交易主体的监管的立法，一方面是对水权交易主体资格的确认，确定水权的出让方(卖方)拥有的水权数量和出让数量，确定水权的受让方(买方)是否具有该流域的水权购买资格；另一方面是对买方水权用途的监管，买方在购买水权之前，应事先向主管部门申报其水资源用途，根据水资源的高效配置原则，凡低效的及高污染的用水，限制其从水市场中购买水权，确保水资源流向效益高的用途。

　　(2)交易数量的监管

　　对于交易数量监管的立法，其出发点是确保水权的正常流动，防止水权过分集中到少数用户手中，使其囤积居奇，造成水权的垄断，甚至出现水霸，给正常的生产用水带来困难。如果某段时间的水权交易量超过现有水权总量的一定比例，则意味着水权流动过频，可能会出现过度投机的现象。对于用户而言，他们对于水权的交易，也不应超过现有水权的一定比例，不应频繁的买进和卖出水权，否则，可能不是为生产而购买水权，市场监管部门可按照法律规定停止其水权交易。

　　(3)交易价格的监管

　　在水权市场，水权的交易价格是由市场根据水权的供求关系确定的，但由于我国旱涝灾害多发、市场机制不健全、水市场容易波动等特点，为避免水价的过度炒作，国家对水权的交易价格也要加以监控，国家应通过立法建立水权交易市场调节基金。一般而言，水权价格由供水成本和机会成本决定，在丰水年份价格低一些，在枯水年份高一些，但水权交易价格不应过高和过低，如不对其进行监控，可能会出现过度投机。为了平抑水价，国家以指定代理人的形式积极参与水权交易，政府可以通过法律设立水银行形式，建立流域基金在市场中低买高卖，即在丰水时(或水权交易价格较低时)购买水权，在枯水时(或价格较高时)卖出水权。受水资源年际、年内变化的影响，当水价达到价格下限，继续降低会造成水资源浪费时，水权交易市场调节基金即可人市购买，引导水价回升，可收到部分的赢利，以补偿其在灾年时低价抛售所带来的资金亏损，最终起到通过市场微调的作用来平衡水价。以市场运作的方式来实现国家的宏观调控目的，避免了市场交易盲目性导致水价过低等水资源浪费现象，给环境造成的负面影响。

　　独占权发生有两种情况：一是分配新的非消耗性用水水权时；二是进行大型公共水利工程私有化，将大量新的水权(消耗性和非消耗性)授予私有企业时，前者可对消耗性和非消耗性水权持有者纳税，这种税是对水权持有者征收，而不是对用水量征收，类似于土地税，后者可对将私有化的每项水利工程，在其私有化之前建立合适的规章制度。

　　2001年春天，浙江省义乌市与东阳市达成的我国第一笔水权交易，使理论界关于我国水权如何交易、水权交易市场如何管理的问题展开了讨论。本案例针对这一问题进行分析。

　　(一)浙江东阳—义乌水权交易的背景

　　浙江省义乌市和东阳市是毗邻城市，在改革开放前，两市经济发展在浙江省处于下游水平。改革开放后，两市商品经济得到迅猛发展，特别是义乌市，由于小商品城的迅速崛起，形成很有特色的区域经济，经济水平在全省已处于领先地位。从地域上来看，浙江一带自明清以来是经济繁荣、市场经济较发达的地区，群众具有浓厚的市场经济意识，因此发生水权交易具有广泛的社会意识基础。

　　东阳市总面积l739km²，人口78．58万，耕地25004ha。境内水资源总量16．08亿m³，人均水资源2126m³。在金华江流域内，东阳市的水资源相对较为丰富，水资源开发成效较大，拥有横锦和南江两座大型水库，可供水潜力大。横锦水库位于金华江支流东阳江上，集雨面积383．26km²，总库容2．8亿m³，设计正常库容1．732亿m³。水库灌区涉及10个镇316个村，设计灌溉面积14．5万亩，干渠总长78．9km。横锦水库枢纽工程建成于1964年，但溢洪道进口控制设施一直未安装，只能蓄水1．427亿m³，达不到设计正常蓄水位。灌区存在的主要问题有：一是渠道建设标准低，水利用系数仅0．5；二是渠系配套建筑物设施老化，渠系过流能力大为降低；三是渠道淤积，灌溉面积减少；四是灌区防洪能力仅为10年一遇，灌渠防洪能力仅为5年一遇。

　　义乌市总面积1103km²，人口66．06万，耕地2．3万km²。多年平均水资源总量7．19亿m³，人均水资源1132m³。在金华江流域内，义乌市水资源相对紧缺。义乌市新老市区已有常住人口35万人，并进一步向超过50万人口的大城市发展。市区现有供水能力9万吨／日，水源主要来自60km外的大都水库，只能基本满足老城区的用水。水源不足是义乌市经济社会发展的瓶颈。因此，东阳、义乌两市独特的水资源供需结构形成的水权交易内在驱动力。

　　在2001年早春，我国第一笔水权交易经过五轮磋商，在浙江省东阳市和义乌市签约成交。协议规定的主要内容：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳市横锦水库每年的4999．9万m³水的使用权；二是转让用水权后水库原所有权不变，水库运行管理、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量0．1元／m³支付综合管理费(包括水资源费)。三是从横锦水库到义乌市引水管道工程由义乌市负责规划设计和投资建设，其中东阳市境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌市承担。义乌市购买用水权的2亿元资金，根据引水工程进程分期付清。

　　为了应对这一水权转让，转让方东阳市对区内的水资源进行了重新规划。为了在保证农业灌溉用水的同时，保障东阳市城市用水发展需要(横锦水库原向东阳市供水，供水能力为10万吨／日，实际年平均供水l040万m³和向义乌市转让用水量，以及满足今后经济社会发展用水量增长)，规划开发梓溪流域，引水人横锦水库。梓溪流域集雨面积61km²，水资源总量约6000m³。预计投资4500万元，通过二级水电开发，穿8．2km隧洞引水人横锦水库，增加横锦水库水量5000m³。这个项目前期地质勘探已经完成，正在进行可行性研究和初步设计，整个工程于2001年开工实施。

　　(二)浙江东阳—义乌水权交易的意义

　　应当说，水权转让是我国经济社会发展到一定阶段的产物。东阳、义乌双方均认为，这是一个“双赢”协议。义乌市城市规模急剧扩大，城市人口大量增加，正在形成浙中大城市框架，力争建成现代化商贸名城，而水资源紧缺越来越成为制约义乌城市发展瓶颈。在这个发展关键性时期，通过购买用水权走出了水资源开发利用，“多快好省”的路子。因为义乌市虽然规划开发境内水资源还有潜力，但相对成本高，远没有购买此用水权合算，从表面上看，义乌市买水权花了2亿元，实际上这2亿元相当于在境外建起了一个库容量为5000万m³的水库，自己建库的开销远不止2亿元。同时，购买水权，不仅解决了义乌城市发展的瓶颈，而且也为义乌的发展与可持续发展创造了条件。

　　从东阳市方面来看，东阳市为可供水资源找到了市场，使水资源经济价值得到了体现，进而推动本市水资源进一步开发。这对两市社会经济发展都有利。东阳市认为，转让给义乌的水对东阳来说，其实只是丰余的弃水。实施节水工程后得到的丰余水相当于每立方米1元钱，转让给义乌后的回报却是每立方米4元钱。转让得到的资金还可以加快全市的水利设施改造，把基础设施建设提高到一个新的水平。而通过对传统灌区节水和境内的梓溪流域开发后，可以再引入横锦水库5000万m³水，影响全市的灌溉和城镇供水。

　　这一水权转让案例开国内水权转让之先河，有利于运用市场优化配置水资源。横锦水库转让的用水量，主要来源于灌区配套改造而节约的水。通过灌区改造节约农业用水转向城市供水，是解决城市供水水源不足，为城市提供优质水源的重要途径。这种水资源的优化配置，在政府宏观调控下，利用市场机制来实现，效率更高，效益更好。

　　义乌—东阳水权转让的成功，其意义在于探索出了一条利用市场进行跨流域(或跨区域)调水的协调机制。长期以来，我国的水权分配被行政垄断，主要表现为“指令用水，行政划拨”。在流域管理中，流域各地区用水通常是由上级行政分配，干旱季节用水或水事纠纷也主要由行政手段协调。在跨区域或跨流域调水中，调水工程一般由中央或上级行政部门主导实施，对区域之间的水资源实行行政划拨，调水工程由国家包办或有很高的投资补贴。在市场经济条件下，无论是流域内上下游水事管理，还是跨流域调水，运用行政手段难度越来越大，协调利益冲突的有效性越来越差。在东阳—义乌水权交易中，由于利用行政协调速度慢、不可靠，加之自身经济实力很强，义乌选择了直接向东阳买水，运用市场机制购买获得用水权，这不同于以往所有的跨区域调水，突破了行政手段进行水权分配的传统。这次水权转让的成功，很重要的原因是，双方都从用水权转让市场角度出发，利用市场原则来运作。这是关于水权和水市场成功的实践和有益的经验，值得思考和借鉴。

　　这一水权转让有利于提高水资源利用效率，东阳与义乌的水权转让中，东阳投资3880万元改造水库，能比原来节水5300万m³，节水投资每立方米不超过1元；义乌如果建新水库，每立方水的投资在6元以上。通过水权交易，东阳以高于6元的价格将部分水转让给义乌，义乌以低于6元的价格买到水资源。结果，两市取水总量没有增加，却满足了用水需求。

　　(三)浙江东阳—义乌水权交易存在的问题和争议

　　就在人们为浙江东阳—义乌水权交易欢欣鼓舞的同时，这一被称为“开创甲国水权制度改革先河”的交易却遭到东阳市的比毗——嵊州市的不满。

　　嵊州市认为，这一转让行为不仅有违我国《水法》，其计划的实施还将损害该市的利益。嵊州与东阳均处浙江中部，长乐江的主要支流——梓溪贯穿两市。梓溪横贯嵊州境内，是曹娥江流域的一部分，源于东阳境内，是长乐江的主要来水。该流域是嵊州人口最密集、农业生产最发达的地区，目前该流域生产、生活用水占嵊州全市总需水资源量的70％以上。按照东阳和义乌签订协议后的实施计划，东阳向义乌转让5000万m³的水资源，除了改造横锦水库灌区，还将再投资4500万元左右，实施境内梓溪流域开发，挖掘8．2公里的引水隧洞，将5000万m³梓溪水引至横锦水库。嵊州方面认为，东阳跨流域引梓溪水，采取的实际上是“库内损失流域外补”，卖的是本应流入嵊州的水，这种行为不仅损害了嵊州市的利益，其跨流域引水的做法还将对嵊州市的可持续发展乃至整个曹娥江流域造成危害。在嵊州投巨资兴建的城市供水工程中，其中有近一半的水来自梓溪。因此，一旦东阳实施梓溪引水工程，长乐江来水将大大减少，甚至可能形成局部断流，丰潭引水工程、丰潭电站等一些国家已投入巨资建设的水利工程将难以发挥功效，同时对嵊州市的农田灌溉、城市供水也将造成严重影响，而来水的减少甚至还将影响到曹娥江下游的水生态平衡。

　　嵊州市作为在这一水权转让的第三方，他们认为，我国规定水资源归国家所有，水的占有、使用、收益、处置等权力的主体只能是国家。而东阳与义乌之间的水权转让实际上是行政区间的水权转让，其利益主体是当地政府。这显然有悖于我国关于水资源国家所有的规定，其转让前提不具备，也缺少相应的法律依据。按照我国《水法》第12条“任何单位和个人引水、蓄水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益”、第13条“开发利用水资源……兼顾上下游、左右岸和地区之间的利益”、第21条“兴建跨流域引水工程。必须进行全面规划和科学论证，统筹兼顾引出和引人流域的用水需求，防止对生态环境的不利影响”等规定，东阳的做法有违我国《水法》。嵊州市还认为，适度地允许水资源使用权的流转，应当是政府适应市场经济体制对水资源进行管理的一种经济手段。作为一种探索，东阳与义乌问的水权转让未尝不可，但前提是不能损害他人利益，不能违背有关法律法规，同时必须有利于水资源的优化配置。

　　按照东阳和义乌的引水合同规定，义乌市负责从横锦水库到义乌的引水管道建设，东阳市负责东阳地段有关政策处理工作。整个工程将于2001年6月开工建设，2002年6月底前完工。由于出现嵊州与东阳的矛盾，横引工程(横锦水库引水工程)不得不停顿下来直至2002年3月才算正式动工，但比起协议开工日期已晚了将近一年。横引工程共分13个标段，其中11个在东阳境内，工程在沿途的乡村涉及征地、拆迁、道路改建问题时，屡屡受阻，目前历时两年多的工程面临停工，而义乌的水荒早已来临。为了这场全国首例水权交易，义乌方面的支出包括2亿元的买断费用，2．79亿元的横引工程概算投资，以及建成后每年付给东阳500万元的综合管理费。但是，这场全国首例水权交易面临搁浅的危险。

　　该水权交易案仍存在一些尚未明确的问题：一是东阳转让的水权是否合法，这个问题的实质是水权的初始分配问题，东阳江的水权分配并未进行；二是东阳—义乌政府出面是否合适，实质是水权交易主体的身份问题；三是东阳水权转让后，对本地群众的补偿问题。但上述问题由于是深层次的问题，并没有影响到该水权交易。

　　(四)浙江东阳—义乌水权交易的启示

　　在从计划经济体制到市场经济体制转轨时期，随经济的发展和水资源供求矛盾的突出，现行的水资源配置体制的弊端逐步显露。

　　一是水权缺乏理论和法律依据。这是大范围进行水权交易的最大制约因素。目前，水权理论还不完善，在水权的分配、确认、价格、交易、管理等方面缺少成熟的理论基础，当然，更缺少相应的法律来规范水权及其交易活动。比如说，我国现行《水法》和《取水许可制度实施办法》等主要政策法规中缺乏对于水使用权的归属、取得和转让的明确规定，不能满足实践的要求。尽管水资源所有权国家所有，但没有一个具体部门代表国家行使所有权，负责分配使用权，其结果是实质上的地方所有。另外，有关法律法规对水资源的使用权分配缺乏具体规定。对于用水户能否拥有水权、如何取得水权、水权拥有者的权利和义务等没有法律的明确规定。这也是社会各界质疑东阳—义乌水权转让是否合法的焦点。

　　二是由于初始水权不明晰，现有体制下，部门之间、地区之间自发地协商水权分配将产生非常高昂的交易费用，甚至达不成协议。初始水权的不明晰以及难以自发协商成功的现状决定了水权市场难以形成有效的市场供给和市场需求。东阳、义乌对东阳江的水权并没有明确划分，但由于地理区位以及水利工程的独特性质，使得水权的协商难度小。

　　三是没有建立水权交易制度。交易制度的核心就是需要建立一套明确的交易规则和交易程序。通过制定交易规则，为买卖双方进行交易时提供行为准则，同时建立起水权交易监管模式，从而通过水权市场来优化配置水资源，目前关于水权交易方面的政策法规还是空白。

　　四是传统配水体制下，城市用水增加的需求不通过水权交易，往往是通过行政调配、水权“农转非”解决。在很多情况下，农业受到了损失而并未得到合理补偿，行政配水体制削弱了水权的市场需求。另外农业之间水权转让潜在利益差别小，并且同样受到了配水体制的影响，不能形成有效需求。