跨流域调水

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跨流域调水(Inter-basin Water Transfer)

　　跨流域调水是指在两个或两个以上的流域间，通过人工方式对流域之间的水量余缺进行合理开发与调配的方式，是解决区域内外部水资源时空分布不均的途径之一。这里所指的流域一般都是空间尺度较大的流域，所以跨流域调水经常又被称为“远距离调水”。跨流域调水中的人工方法一般有两种类型：改变河流的流向和修建能输送大量水的大运河。跨流域调水在中国有着悠久的历史，沟通珠江和长江流域的灵渠工程、京杭大运河都是历史上跨流域调水的典型事例。

　　迄今为止，全世界已经建成的大规模、长距离跨流域调水工程已经超过160项，遍布全球24个国家或地区。世界范围内的跨流域调水工程已经在经济、社会和环境等方面取得了显著成效，有效缓解了工程受水区水资源短缺的危机，为水资源短缺地区提供了较为可靠的水源，基本满足了受水区的生活、生产及部分农业用水需求，为当地的经济发展提供了源源不断的动力，同时也促进了受水区的社会和谐安定，改善了区域生态环境。但是，大多数的跨流域调水工程的水源区是经济发展比较落后且生态环境相对脆弱的地区，一方面很难独自承担建设和保护水源区生态环境的重任，另一方面摆脱贫困的需求又非常迫切，从而导致水源区经济发展和环境保护的矛盾更加突出^[1]。

　　跨流域调水工程其实是流域连通工程、人造流域工程，与其他水利工程相比具有以下特点：

　　一是水权关系复杂。水量调配涉及调水区及受水区的利益关系、不同部门的利益关系、调水与防洪排涝的关系、凋人水与当地水的关系；

　　二是技术管理复杂。由于调出区与调入区不在同一流域，水文现象具有随机变化的特征，两个流域的径流量呈丰、平、枯不同遭遇，其调出区可调水量、调入区需水量的变化直接影响工程供水量。调水工程一般输水线路较长、水工建筑物种类较多，工程涉及不同地形地貌、水文地质、土壤、植被条件不一；

　　三是利害双重性。调水工程效益是主要的，但对于调出区以及输水线路区等均有一定的负面影响；

　　四是工程受益区范围较大，调入区需水的轻重缓急程度、经济社会发展水平、水价承受能力有较大区别；

　　五是工程项目规模大，工程投资量大，回收期长，项目具有自然垄断性；

　　六是工程线路长，跨地区，工程保护、安全管理及水事纠纷处理复杂。

　　1.跨流域调水对生态环境的正面影响

　　(1)防止因超开采地下水带来地区性生态危机

　　据相关资料记载，美国加州一地区从1940年起每年超采水量1．8×10⁶m³，地面下沉影响9000km²的农田耕作，而调水灌溉后能有效防止地面下沉，并起到保水固土作用。南水北调中线工程建成后，受水区不再大量超开采地下水，有利于地表、地下水合理调度，增加地下水入渗和回灌，可有效控制地下水超采并逐步恢复适宜的地下水水位，防止地下水位下降引起地面下降、建筑物和堤防发生裂缝，可使地下水朝良性方向发展。

　　(2)有利于水循环

　　调水最大的受益区就是受水区，将使受水区增加广阔的水域，促进地下水发育，导致包括气带与大气圈、含水层之间的垂直水气交换加强，有利于水循环，增大地面径流，改善缺水地区的生态与环境的不良情况。

　　(3)将直接改善调入区的生态环境

　　我国南水北调工程实施后，据黄河水资源保护局的初步估计，西线调入区可新增灌溉面积1．774 7×10⁶hm²，可有效改善农业生态环境；同时西线调入区防护林带增加至1．5×10 hm²，每年可减少0．56×10⁸t～1．06×10⁸t的土壤流失量，有效治理了水土流失，减少入黄泥沙量，有效地遏制土地沙漠化的发展，减少自然灾害发生，增加黄河的河川径流量，可很好改善当地的水生态环境。东线近期规划工程主要生态效益是发展和改善农田灌溉面积2．83×10⁶hm²，提高1．78×10⁴km²低洼地区涝水抽水能力改善供水区因长期缺水而严重恶化了的环境。

　　(4)为发展生态旅游业带来更大机遇

　　为促进发展旅游业，有些地区已设计跨流域调水方案来解决水资源短缺的问题，其效益不仅促进了旅游业的发展，还可以使旅游区河道生态环境得到有力改善。目前，南水北调工程新建了一系列调水设施和辅助性河渠、道路、房屋等设施，增加了水域面积，其在调水方案的前提下，可以有力辅助发展地区旅游业。

　　(5)对局部地区气候产生影响

　　跨流域调水将对气候有一定影响，近年来我国北方降水减少和温度增加是气候变化的总趋势，由此引起的北方干旱化严重影响了我国北方的工农业生产和人民生活，南水北调方案中部分供水将通过渠道网用于农业灌溉，使土壤水分增加，从下垫面的能量平衡可以推出，土壤湿度增加将会产生温度降低，从而在一定程度上改变局部气候。

　　2.跨流域调水对生态环境的负面影响

　　(1)对原有河床的不利影响

　　引水线路、工程实施本身没有实质性难题，但从区域考虑，如果措施不当，会加重当地灾害、恶化环境。若利用原河床调水，其流量和流速均增加，将造成河床推移物的流失，泥沙冲刷，最终将引起原河床不稳定。

　　(2)对输水区引起的不利生态影响

　　跨流域调水的不利影响主要在水库区和输水渠沿线的土地占用和移民搬迁的影响，造成大面积农田受损，野生生物生长环境遭破坏，移民迁入地区将增加土地负担，处理不当时可能造成水土流失、恶化地区生态环境并影响经济发展，甚至影响到社会稳定，我们可以通过妥善的土地调整和移民安置解决其产生的负面影响。输水干渠两侧部分地段的地面高程低于输水水位，将可能引起周边土壤的次生盐碱化、沼泽化，只要采取渠道防渗和灌区排水等措施，可以避免其不利影响。

　　(3)对河口地区的不利生态影响

　　跨流域调水使河口径流量减少，可使咸潮上溯势力增强，遇到潮时部分已经脱盐的土壤还会发生不同程度的次生盐碱化。长江河口地区通过原来的水沙比估算，南水北调将引起减少长江河口原来悬移质输沙量的2％。南水北调对长江河口影响的有效控制措施是控制10月～12月径流的减少幅度，从综合资源利用角度考虑还应在江边或江中建造避咸蓄淡水库，减缓盐水入侵影响。

　　(4)对渔业资源的不利影响

　　南北水调工程改变了长江口径流总量及年内分配，也改变了水体盐度的时空分布，导致河口生态系统结构与功能的调整，从而影响渔业资源的存在状态，其总体规律为：各鱼种的分布发生移位。为了水生态系统平衡，应建立渔业环境和资源的长期监测系统。

　　跨流域调水工程是水资源配置项目，与其他项目相比更具有公益性、基础性和战略性的特点。调水工程的投资规模要与其发挥的社会、经济效益和生态环境效益相匹配，要依据经济社会发展的不同阶段和其经济承受能力科学合理地制定工程实施方案和筹资方案。“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则不适合调水工程建设。调水工程项目实施必须由政府主导，主要由政府投资，才能使调水工程尽快建成，早日见效。为提高产权效率，可以在工程良性运行机制建立后部分出让国有产权。

　　欧美等国家供水机构管理和水价政策都在政府的有效控制之内，不以赢利为原则．但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自理，这对我国的调水工程运行管理具有借鉴意义。调水工程运行管理可以做到产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学，但做不到成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。

　　由此．跨流域调水工程项目运作的总体思路是：政府主导，财政资金保证，准市场运作，公司化经营。只有在政府与跨流域调水工程管理单位之间建立起职能清晰、权责明确的管理体制，调水工程管理单位内部才能建立起管理科学、经营规范的运行机制。政府对跨流域调水工程运行管理阶段的公共管理职能是调整水权、水市场、审批水价(联合物价管理部门、安全监督管理。国有资产出资人负责维护国家资产权益、考核、监督调水工程管理单位经营管理工作、任命单位负责人，使经营性资产保值增值。公益性资产安全、完整，正常发挥功能：成立行业协会负责调水工程的技术指导及考评工作；调水工程管理单位负责技术管理、经营管理、安全管理等项工作。

　　①应该把对跨流域调水工程的行政监管调整为国务院及省级水行政主管部门二级监管，重大调水工程由国务院水行政主管部门或流域机构监管．其他调水工程一律由省级水行政主管部门监管，负责调整水权、调处调水单位与受水单位的关系、审批水价联合物价主管部门)，组织安全监管，负责特殊情况下的水量调配。

　　②现阶段由国务院水行政主管部门及省级水行政主管部门组成专门的机构履行国有资产出资人责任，建立国有资产经营预算制度和经营业绩考核体系，并组织对相关单位的经营业绩考核，据此任命单位负责人。该机构还需要负责协调财政部门落实好公益性资产耗费补偿及准公益性单位基本支出和维护养护经费。待时机成熟后以国有资产为纽带组建全国性的水网公司。

　　③成立中国水利工程协会调水专业协会，负责统计行业信息，掌握行业运行状态，进行市场调研与价格协调，代表调水单位与政府沟通，维护调水单位权益，参与国家产业政策的研究与制定．制定行业标准，组织行业技术管理考评。

　　④在跨流域调水管理单位中深入并严格推行《水利工程维修养护定额标准(试行)》《水利工程管理单位定岗标准(试行)》。黑龙江省中部引嫩工程管理处从2003年起实行人员按岗位管理、工效挂钩，在单位内部建立起有效的约束和激励机制。取得了很好的效果。

　　⑤调水工程运行管理的主要原则应由权威机构制定办法固定下来。例如调入水与当地水如何实现统一配置．不同用水户供水保证程度与优先顺序等在被批准的设计文件中尽管都有论述。但设计文件约束力较软，在执行中受人为影响因素较大，必须制定办法才好执行。广东省东深供水工程的安全运行从法规、安保、水质上多方面保障．广东省人大常委会、省政府出台工程管理及水质保护相关规定，省公安厅批准成立深圳市公安局东深工程分局，负责供水工程的安全保卫工作。只有建立起完整的政策、法律支撑体系才能为调水工程经营管理创造良好的外部环境。

　　⑥由于大多数跨流域调水工程为多目标调水工程，承担着向农业及生态的相机供水任务，宜考虑实行税收减免或税收优惠政策。