公共管理手段

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　　公共管理手段是指公共管理組織及其工作人員為履行公共管理只能和實現公共管理目標，所採取的各種管理措施、辦法、技巧等的總稱。按照公共管理的直接性和強制性程度，傳統的公共管理手段可以分為法律手段、行政手段、經濟手段。

　　現代公共活動的基本特征是法制化管理。法制化管理即通過法律對公共管理的各項活動、各個環節進行調整和規範，將公共管理的一系列技術方法、協調手段、行為方式、步驟和程式法律化、制度化，為公共管理提供法律依據和法律保障。

　　1．法律手段的概念

　　法律手段是指通過各種法律、法令、法規、司法、仲裁工作，特別是通過立法和司法方式來調整政策執行活動中各種關係的方法。法律手段所依靠的不僅僅是國家正式頒佈的法律，同時也包括國家各類管理機構制定和實施的各種類似於法律、具有法律效力的各種規範。法律規範可以進行各種不同的分類，按其本身不同的特點有如下分類：一是按照法律規範表現形式不同，可以分為義務性規範、禁止性規範和授權性規範，還可以分為強制性規範和任意性規範；二是按照法律規範內容的確定性程度，可以分為確定性規範和非確定性規範；三是按照制定機關和法律效力的不同可區分為法律、法令、條例、決議、命令、守則、合同、標準、規章制度及其他規範性文件。

　　法律規範的結構通常由條件、規則、獎懲三部分組成。條件就是法律規範中指出的運用該規範的條件和情形，只有適合於那種條件、出現了那種情況才能適用該規範。規則就是行為規則本身，即法律規範中指出的允許做什麼、禁止做什麼或者要求做什麼，這是法律規範的最基本的部分。獎懲就是法律規範中規定的遵守或違反該規範時將要承擔什麼樣的法律後果，也就是受到獎勵或製裁的方式。

　　2．法律手段的特點

　　法律手段作為公共管理的基本方法，具有權威性、強制性、規範性、穩定性和可預測性等特點。

　　(1)權威性

　　法律方法是以法律法規為管理手段或工具的。法律作為統治階級意志的集中體現，已通過法定程式上升為國家意志，因而比行政指令、命令更具權威性。這種權威性是普遍的權威性，公共管理法律規範對一切國家機關、社會團體、企事業單位和公民都具有普遍的約束力，並不具體針對某人、某事項，而是普遍適用於所有人、所有事項，並且能反覆適用。對於整個國家來說，法律的權威性甚至比執政黨決議的權威性更廣泛。

　　(2)強制性

　　法律作為行為準則，對其效力範圍內的所有組織和個人具有同等的約束力。公共管理法律規範對公共管理的主體和客體均具有強制性和約束力，也就是“在法律面前人人平等”，人人都必須遵守的行為準則。法律手段作的行政執法機關組織實施，附之以行政強制手段施，以國家強制力和嚴肅性保障著公共管理活動有章可循，有效運轉。

　　(3)規範性

　　法律和法規都要用極其嚴格的語言來表述，不能發生歧義，因為它是作為評價不同人們行為的共同標準。從法律效力上看，不同層次的法律法規不得相互衝突，法規要服從法律，一般法律又要服從憲法。最高權力機關鋪機關制定的法律規範都必須以憲法和法律為依據，法規具有僅次於法律的效力；國務院各部委和地方行政機關制定的行政規章不能違背憲法、法律和行業法規；地方權力機關制定的地方性法規，在效力上低於中央國家機關制定的行政法律規範，同時又高於同級地方行政機關制定的行政法律規範。

　　(4)穩定性

　　法律和法規一經國家立法和行政機關頒佈，就將在一定時期內生效，不會經常變動，更不允許任何機關、社會團體和個人隨意更改。法律和法規的修訂必鬚根據客觀形勢發展的要求，由國家立法和行政機關遵循立法程式進行。法律條文的解釋也是統一的，具有一定的穩定性。法律方法能夠把現有的各種管理關係固定下來，使管理系統具有一定的穩定性。這種穩定性是各種事物存在和進行有規律運動的基礎，有利於管理系統的發展。

　　(5)可預測性

　　法律規定組織成員在一定情況下，可以做什麼、應當做什麼和不可做什麼、不應當做什麼。同時，又通過這種指引，作為評價公共管理行為的標準。運用法律方法來進行管理，可以建立起法律秩序，它可以使管理體系中各個子系統明確自己的職責、權利、義務，正常發揮各自的職能。組織成員可以預見到組織對自己的和他們的行為會有什麼樣的反應。人們事前可以估計到自己或他人的行為是合法的還是非法的，會有什麼樣的後果等。 法律手段主要是通過立法活動和司法活動來具體實施。法律手段的優點主要有以下3個方面：

　　一是能夠為公共管理活動提供規範和程式，使公共管理各環節、各部門都能明確各自的職責、行動的規範和工作程式，使它適宜於處理某些共性的問題，使管理者從大量的日常管理事務中解脫出來，有助於提高公共管理的效率；

　　二是法律手段是其他管理手段的基礎和前提，有利於增強人們的法律意識，便於協調各種社會關係。

　　但是，法律手段缺乏靈活性和彈性，不便於處理特殊的問題和及時處理管理中出現的新問題。因此，在處理特殊的、個別的問題時，還需要與行政手段等相互補充，以提高法律規範的適應性。

　　1．行政手段的概念

　　傳統的行政手段是指依靠行政組織的權威，通過強制性的行政命令和公共政策，直接對管理對象發生影響的方法。傳統行政手段一般採用決議、決定、命令、指示、規定、指令性計劃、規章制度、工作程式、標準、定額等行政方式，按照行政系統、行政層次和行政區劃來實施管理，主要包括行政征收、行政徵用、行政給付、行政獎勵、行政補償、行政裁決、行政確認、行政處罰、行政許可、行政強制措施等行政行為類型。

　　所謂行政征收，是指行政機關根據法律的規定，無償和強制地取得相對人財物的行政行為，包括稅收征收和行政收費；所謂行政徵用，是指行政主體為了公共利益的需要，依照法定程式強制徵用相對人財產或者勞務，並給予相對人適當補償的具體行政行為；所謂行政給付，也稱行政物質幫助，是指行政機關依法對特定的相對人提供物質利益或與物質利益有關的權益的具體行政行為；所謂行政獎勵，是指行政主體依照法定條件和程式，對為國家和社會作出重大貢獻的公民、法人或者其他組織，給予物質或者精神鼓勵的具體行政行為。

　　按行政措施受法律、法規拘束的程度來劃分，行政手段通常分為羈束性行政措施和自由裁量的行政措施。凡是法律或上級制定的行政法規已有具體的規定，行政機關或行政首長在處理具體事件時，只能依照執行沒有自己提出意見和自由選擇的餘地，這樣的行政措施是羈束的行政措施。凡是法律上和上級制定的行政法規中沒有詳細規定，行政機關在其職權範圍內可以基於法理或事理作出自己的判斷併進行酌量處理，這樣的行政措施是自由裁量的行政措施。第二次世界大戰後，許多西方國家出現了一種“指導式行政”的理念，也即在行政實務中，行政機關可以通過實施非拘束性的建議(指導意見)，來指導公民避免違法和作為其市場活動的參考。“指導式行政”又稱為行政指導(administrativeguidance)，是行政機關在其職責範圍內採取的指導、勸告、建議等不具有權力強制性的行為，它具有非強制性、主動補充性、主體優勢性、行為引導性、方法多樣性、柔軟靈活性等特征，在公共管理過程中起著補充和替代、輔導和促進、協調和疏通、預防和抑制等積極作用，顯現出特殊的功效性和適應性，因而廣泛運用於各國的經濟與社會管理過程中。

　　2.行政手段的功能

　　行政手段主要具有以下功能。

　　(1)維持功能

　　這是行政行為的首要功能，即國家機關及其行政人員通過其行政行為，在社會中建立起合理的、能夠為社會上大多數人所接受的生活規範及道德標準，作為人民的生活準則。

　　(2)管制功能

　　在社會生活中，每個人、每個團體都具有雙重性，即自我性和社會性，這種雙重性之間必然會有所矛盾和衝突。為此，國家行政機關及其行政人員就必須以公正的態度，站在超然的立場上，採取必要的行政行為作適當的管制，使矛盾與衝突趨於和緩。

　　(3)裁判功能

　　在人們的社會生活中，必然會發生一些矛盾和衝突，能夠解決這些問題的角色只能是國家。國家從社會中產生，又凌駕於社會之上，它總是以公正的面目出現，以國家強制力為後盾，對於爭執的雙方都有權威性，其中大部分的爭執和糾紛由國家行政機關依據法律和有關規定進行裁判。

　　1．經濟手段的概念

　　這是指政府在自覺依據和運用價值規律的基礎上藉助於經濟杠桿的調節作用，對國民經濟進行巨集觀調控，調節各方利益關係，控制公共目標的管理方法。經濟手段在作用方式上表現為利用利益引導機制間接影響被管理者行為，凝聚實現管理目標的組織力量，調動社會成員的積極性，使社會成員將個人利益與公共利益進行有機的統一，促進經濟效益與社會效益協調發展。

　　公共管理的經濟手段包括兩種基本類型。一是通過經濟杠桿對國民經濟活動進行調節和控制。經濟杠桿是對社會經濟活動進行巨集觀調控的價值形式和價值工具，主要包括價格政策、財稅政策、貨幣政策、物資吞吐政策等。價格杠桿是運用價值規律在市場上的調節作用，主要通過價格變化影響商品生產者、經營者和消費者的經濟利益，從而影響他們的經濟活動來實現，其作用表現為指導生產、指導消費、調節部分國民收入的分配。財稅杠桿的作用主要根據國家經濟發展的需要，制定不同的財政稅收政策和制度，

　　通過財政支出、稅收徵免和稅率高低體現對不同產業、不同行業、不同地區在政策上的鼓勵或限制，從而影響和調節它們的經濟活動。貨幣政策的作用主要通過影響銀行信貸利率、貸款額、歸還期等機制，合理組濟活動。物資吞吐政策則是對較為重要且極易產生波動的商品進行數量調節，通過物資吞吐措施將其價格和產量維持在控制目標水平上。政府與私人部門或其他組織通過訂立契約合同來提供公共服務是當代公共管理中經濟手段的另一種重要形式。國家定購合同、環境保護合同、科學研究合同、行政管理責；任合同、安全生產合同、勞動就業合同、企業承包合同、農民負擔合同等都是常見的公共管理合同。例如，《中華人民共和國水土保持法》第26條規定，“荒山、荒溝、荒丘、荒灘水土流失的治理。對荒山、荒溝、荒丘、荒灘水土流失的治理實行承包的，應當按l照誰承包誰治理誰受益的原則簽訂水土保持承包治理合同。……國家保護承包治理合同當事人的合法權益”。“水土保持承包治理合同”是典型的公共管理合同。

　　2．經濟手段的特點

　　經濟手段直接建立在物質利益原則的基礎上，因而能夠從根本上調動各方面的積極性，發揮各方面的主動性和創造性。經濟手段具有以下主要特點。

　　(1)間接性

　　經濟手段不像行政手段那樣進行直接干預，而是利用經濟杠桿作用對各個方面的經i濟利益進行調節來實行間接控制的。不同的生產關係有不同的利益關係，不同的組織和不同的組織成員也有不同的利益關係，經濟手段就是要調節不同的利益關係。使之與整體組織有效運轉相協調。．

　　(2)利益性

　　這是經濟手段最根本的特性，經濟手段的核心在於貫徹物質利益原則，註重等價交換原則，要求按照物質利益原則，把組織成員的物質利益關係與其工作成果相聯繫。

　　(3)關聯性

　　一種經濟手段的變化不僅會引起社會多方面經濟關係的連鎖反應，而且會導致其他各種經濟手段的相應調整，它不僅影響到當前，而且會波及今後。

　　(4)制約性

　　在巨集觀管理中，它表現為國家運用各種經濟杠桿來制約企業及各種具有獨立經濟利l益的組織的各種活動；在微觀管理中，它表現為各種組織通過各種經濟方法來制約組織!成員的活動。

　　(5)技術性

　　運用經濟手段需制定各種經濟技術指標，這要求以廣泛的技術知識為基礎。制定合l理的定額標準是經濟方法實施的基礎，標準是否合理直接影響經濟方法的效果。

　　(6)公開性

　　經濟手段需要相應的經濟立法，制定各種條例、規章制度及其他管理方法的配合。經濟方法應當公開，以便進行對比和激勵，充分調動組織成員的積極性。

　　但是運用經濟手段有時會有一定副作用。一是容易使組織成員產生單純追求物質利益的思想和拜金主義，失去遠大目標和高尚情操。二是由於各單位都需要建立並鞏固自己的物質利益機制，因此容易導致利益目標的分散和混亂，增加相互矛盾的現象。三是經濟手段本身也有一定的局限性，從個人需要層次來講，當基本物質需要有了相當滿後，更高層次的精神需要就上升，以致經濟手段的效用遞減。

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