公共管理手段

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　公共管理手段是指公共管理组织及其工作人员为履行公共管理只能和实现公共管理目标，所采取的各种管理措施、办法、技巧等的总称。按照公共管理的直接性和强制性程度，传统的公共管理手段可以分为法律手段、行政手段、经济手段。

　　现代公共活动的基本特征是法制化管理。法制化管理即通过法律对公共管理的各项活动、各个环节进行调整和规范，将公共管理的一系列技术方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化、制度化，为公共管理提供法律依据和法律保障。

　　1．法律手段的概念

　　法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规范。法律规范可以进行各种不同的分类，按其本身不同的特点有如下分类：一是按照法律规范表现形式不同，可以分为义务性规范、禁止性规范和授权性规范，还可以分为强制性规范和任意性规范；二是按照法律规范内容的确定性程度，可以分为确定性规范和非确定性规范；三是按照制定机关和法律效力的不同可区分为法律、法令、条例、决议、命令、守则、合同、标准、规章制度及其他规范性文件。

　　法律规范的结构通常由条件、规则、奖惩三部分组成。条件就是法律规范中指出的运用该规范的条件和情形，只有适合于那种条件、出现了那种情况才能适用该规范。规则就是行为规则本身，即法律规范中指出的允许做什么、禁止做什么或者要求做什么，这是法律规范的最基本的部分。奖惩就是法律规范中规定的遵守或违反该规范时将要承担什么样的法律后果，也就是受到奖励或制裁的方式。

　　2．法律手段的特点

　　法律手段作为公共管理的基本方法，具有权威性、强制性、规范性、稳定性和可预测性等特点。

　　(1)权威性

　　法律方法是以法律法规为管理手段或工具的。法律作为统治阶级意志的集中体现，已通过法定程序上升为国家意志，因而比行政指令、命令更具权威性。这种权威性是普遍的权威性，公共管理法律规范对一切国家机关、社会团体、企事业单位和公民都具有普遍的约束力，并不具体针对某人、某事项，而是普遍适用于所有人、所有事项，并且能反复适用。对于整个国家来说，法律的权威性甚至比执政党决议的权威性更广泛。

　　(2)强制性

　　法律作为行为准则，对其效力范围内的所有组织和个人具有同等的约束力。公共管理法律规范对公共管理的主体和客体均具有强制性和约束力，也就是“在法律面前人人平等”，人人都必须遵守的行为准则。法律手段作的行政执法机关组织实施，附之以行政强制手段施，以国家强制力和严肃性保障着公共管理活动有章可循，有效运转。

　　(3)规范性

　　法律和法规都要用极其严格的语言来表述，不能发生歧义，因为它是作为评价不同人们行为的共同标准。从法律效力上看，不同层次的法律法规不得相互冲突，法规要服从法律，一般法律又要服从宪法。最高权力机关铺机关制定的法律规范都必须以宪法和法律为依据，法规具有仅次于法律的效力；国务院各部委和地方行政机关制定的行政规章不能违背宪法、法律和行业法规；地方权力机关制定的地方性法规，在效力上低于中央国家机关制定的行政法律规范，同时又高于同级地方行政机关制定的行政法律规范。

　　(4)稳定性

　　法律和法规一经国家立法和行政机关颁布，就将在一定时期内生效，不会经常变动，更不允许任何机关、社会团体和个人随意更改。法律和法规的修订必须根据客观形势发展的要求，由国家立法和行政机关遵循立法程序进行。法律条文的解释也是统一的，具有一定的稳定性。法律方法能够把现有的各种管理关系固定下来，使管理系统具有一定的稳定性。这种稳定性是各种事物存在和进行有规律运动的基础，有利于管理系统的发展。

　　(5)可预测性

　　法律规定组织成员在一定情况下，可以做什么、应当做什么和不可做什么、不应当做什么。同时，又通过这种指引，作为评价公共管理行为的标准。运用法律方法来进行管理，可以建立起法律秩序，它可以使管理体系中各个子系统明确自己的职责、权利、义务，正常发挥各自的职能。组织成员可以预见到组织对自己的和他们的行为会有什么样的反应。人们事前可以估计到自己或他人的行为是合法的还是非法的，会有什么样的后果等。 法律手段主要是通过立法活动和司法活动来具体实施。法律手段的优点主要有以下3个方面：

　　一是能够为公共管理活动提供规范和程序，使公共管理各环节、各部门都能明确各自的职责、行动的规范和工作程序，使它适宜于处理某些共性的问题，使管理者从大量的日常管理事务中解脱出来，有助于提高公共管理的效率；

　　二是法律手段是其他管理手段的基础和前提，有利于增强人们的法律意识，便于协调各种社会关系。

　　但是，法律手段缺乏灵活性和弹性，不便于处理特殊的问题和及时处理管理中出现的新问题。因此，在处理特殊的、个别的问题时，还需要与行政手段等相互补充，以提高法律规范的适应性。

　　1．行政手段的概念

　　传统的行政手段是指依靠行政组织的权威，通过强制性的行政命令和公共政策，直接对管理对象发生影响的方法。传统行政手段一般采用决议、决定、命令、指示、规定、指令性计划、规章制度、工作程序、标准、定额等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施管理，主要包括行政征收、行政征用、行政给付、行政奖励、行政补偿、行政裁决、行政确认、行政处罚、行政许可、行政强制措施等行政行为类型。

　　所谓行政征收，是指行政机关根据法律的规定，无偿和强制地取得相对人财物的行政行为，包括税收征收和行政收费；所谓行政征用，是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用相对人财产或者劳务，并给予相对人适当补偿的具体行政行为；所谓行政给付，也称行政物质帮助，是指行政机关依法对特定的相对人提供物质利益或与物质利益有关的权益的具体行政行为；所谓行政奖励，是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献的公民、法人或者其他组织，给予物质或者精神鼓励的具体行政行为。

　　按行政措施受法律、法规拘束的程度来划分，行政手段通常分为羁束性行政措施和自由裁量的行政措施。凡是法律或上级制定的行政法规已有具体的规定，行政机关或行政首长在处理具体事件时，只能依照执行没有自己提出意见和自由选择的余地，这样的行政措施是羁束的行政措施。凡是法律上和上级制定的行政法规中没有详细规定，行政机关在其职权范围内可以基于法理或事理作出自己的判断并进行酌量处理，这样的行政措施是自由裁量的行政措施。第二次世界大战后，许多西方国家出现了一种“指导式行政”的理念，也即在行政实务中，行政机关可以通过实施非拘束性的建议(指导意见)，来指导公民避免违法和作为其市场活动的参考。“指导式行政”又称为行政指导(administrativeguidance)，是行政机关在其职责范围内采取的指导、劝告、建议等不具有权力强制性的行为，它具有非强制性、主动补充性、主体优势性、行为引导性、方法多样性、柔软灵活性等特征，在公共管理过程中起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等积极作用，显现出特殊的功效性和适应性，因而广泛运用于各国的经济与社会管理过程中。

　　2.行政手段的功能

　　行政手段主要具有以下功能。

　　(1)维持功能

　　这是行政行为的首要功能，即国家机关及其行政人员通过其行政行为，在社会中建立起合理的、能够为社会上大多数人所接受的生活规范及道德标准，作为人民的生活准则。

　　(2)管制功能

　　在社会生活中，每个人、每个团体都具有双重性，即自我性和社会性，这种双重性之间必然会有所矛盾和冲突。为此，国家行政机关及其行政人员就必须以公正的态度，站在超然的立场上，采取必要的行政行为作适当的管制，使矛盾与冲突趋于和缓。

　　(3)裁判功能

　　在人们的社会生活中，必然会发生一些矛盾和冲突，能够解决这些问题的角色只能是国家。国家从社会中产生，又凌驾于社会之上，它总是以公正的面目出现，以国家强制力为后盾，对于争执的双方都有权威性，其中大部分的争执和纠纷由国家行政机关依据法律和有关规定进行裁判。

　　1．经济手段的概念

　　这是指政府在自觉依据和运用价值规律的基础上借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控，调节各方利益关系，控制公共目标的管理方法。经济手段在作用方式上表现为利用利益引导机制间接影响被管理者行为，凝聚实现管理目标的组织力量，调动社会成员的积极性，使社会成员将个人利益与公共利益进行有机的统一，促进经济效益与社会效益协调发展。

　　公共管理的经济手段包括两种基本类型。一是通过经济杠杆对国民经济活动进行调节和控制。经济杠杆是对社会经济活动进行宏观调控的价值形式和价值工具，主要包括价格政策、财税政策、货币政策、物资吞吐政策等。价格杠杆是运用价值规律在市场上的调节作用，主要通过价格变化影响商品生产者、经营者和消费者的经济利益，从而影响他们的经济活动来实现，其作用表现为指导生产、指导消费、调节部分国民收入的分配。财税杠杆的作用主要根据国家经济发展的需要，制定不同的财政税收政策和制度，

　　通过财政支出、税收征免和税率高低体现对不同产业、不同行业、不同地区在政策上的鼓励或限制，从而影响和调节它们的经济活动。货币政策的作用主要通过影响银行信贷利率、贷款额、归还期等机制，合理组济活动。物资吞吐政策则是对较为重要且极易产生波动的商品进行数量调节，通过物资吞吐措施将其价格和产量维持在控制目标水平上。政府与私人部门或其他组织通过订立契约合同来提供公共服务是当代公共管理中经济手段的另一种重要形式。国家定购合同、环境保护合同、科学研究合同、行政管理责；任合同、安全生产合同、劳动就业合同、企业承包合同、农民负担合同等都是常见的公共管理合同。例如，《中华人民共和国水土保持法》第26条规定，“荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失的治理。对荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失的治理实行承包的，应当按l照谁承包谁治理谁受益的原则签订水土保持承包治理合同。……国家保护承包治理合同当事人的合法权益”。“水土保持承包治理合同”是典型的公共管理合同。

　　2．经济手段的特点

　　经济手段直接建立在物质利益原则的基础上，因而能够从根本上调动各方面的积极性，发挥各方面的主动性和创造性。经济手段具有以下主要特点。

　　(1)间接性

　　经济手段不像行政手段那样进行直接干预，而是利用经济杠杆作用对各个方面的经i济利益进行调节来实行间接控制的。不同的生产关系有不同的利益关系，不同的组织和不同的组织成员也有不同的利益关系，经济手段就是要调节不同的利益关系。使之与整体组织有效运转相协调。．

　　(2)利益性

　　这是经济手段最根本的特性，经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，注重等价交换原则，要求按照物质利益原则，把组织成员的物质利益关系与其工作成果相联系。

　　(3)关联性

　　一种经济手段的变化不仅会引起社会多方面经济关系的连锁反应，而且会导致其他各种经济手段的相应调整，它不仅影响到当前，而且会波及今后。

　　(4)制约性

　　在宏观管理中，它表现为国家运用各种经济杠杆来制约企业及各种具有独立经济利l益的组织的各种活动；在微观管理中，它表现为各种组织通过各种经济方法来制约组织!成员的活动。

　　(5)技术性

　　运用经济手段需制定各种经济技术指标，这要求以广泛的技术知识为基础。制定合l理的定额标准是经济方法实施的基础，标准是否合理直接影响经济方法的效果。

　　(6)公开性

　　经济手段需要相应的经济立法，制定各种条例、规章制度及其他管理方法的配合。经济方法应当公开，以便进行对比和激励，充分调动组织成员的积极性。

　　但是运用经济手段有时会有一定副作用。一是容易使组织成员产生单纯追求物质利益的思想和拜金主义，失去远大目标和高尚情操。二是由于各单位都需要建立并巩固自己的物质利益机制，因此容易导致利益目标的分散和混乱，增加相互矛盾的现象。三是经济手段本身也有一定的局限性，从个人需要层次来讲，当基本物质需要有了相当满后，更高层次的精神需要就上升，以致经济手段的效用递减。

• 公共管理主体
• 公共管理客体