《多德-弗蘭克法案》

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《多德-弗蘭克法案》(Dodd-Frank Act)

　　《多德-弗蘭克法案》全稱《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），它是在眾議院與參議院分別通過的法案版本基礎上整合而成的，分別於2010年6月30日和7月15日獲眾議院和參議院通過，最後由美國總統簽署，被認為是20世紀30年代以來美國改革力度最大、影響最深遠的金融監管改革。該法案旨在通過改善金融體系問責制和透明度，以促進美國金融穩定、解決“大而不倒”問題、保護納稅人利益、保護消費者利益。

　　買方業務為投資銀行創造了高額的利潤。在過去的數十年裡，投行在高杠桿的金融衍生品的自營業務上大規模擴張。在這過程中，對杠桿的運用，成為投資銀行獲利的重要途徑。所謂杠桿，可以用總資產與所有者權益的比例來衡量。從會計報表的角度，總資產等於負債加所有者權益。杠桿率越高，說明總資產中負債所占的比例越大。也就是說，一定量的自有資本控制了較大規模的資產，從而為股東帶來高收益提供了可能。但是，高杠桿也面臨著較大的破產風險，一旦公司經營不慎，較大的杠桿將會放大風險，使得公司破產。

　　如果不考慮結構性交易工具等表外業務，單純從資產負債表的角度來看主要投資銀行的杠桿，我們可以發現在次貸危機爆發的前8年，高盛、雷曼、摩根士坦利和美林的杠桿率都比較高。高盛前8年的平均值為26倍、美林為21倍、摩根為20倍，而在危機中(2008年9月15日)倒閉的雷曼為26倍(見下表、下圖)。

　　值得指出的是，以上的計算並沒有考慮杠桿率更高的表外資產業務，投行大規模地運用表外資產進行自營交易，這直接導致了它們在金融危機中陷入財務困境，並對全球金融體系安全造成了嚴重威脅。危機宣告了獨立投資銀行時代的終結。貝爾斯登被摩根大通收購，美林併入美國銀行，雷曼倒閉，高盛、摩根士丹利轉為銀行控股公司。在實施一系列救市措施的同時，人們也在反思金融危機爆發並蔓延的原因。而在這些原因中，監管缺位雖然並不被認為是危機的根源，但也難辭其咎。因此，加強政府對投資銀行的監管成為共識。以康涅狄格州參議員克裡斯·J．多德(Christopher J．Dodd)和馬薩諸塞州眾議員巴尼·弗蘭克(Barney Frank)命名的《多德-弗蘭克法案》被認為是有可能繼《格拉斯一斯蒂格爾法案》之後華爾街最深刻的變革。

　　該法案的目的，在於通過改善金融體系的透明性和增強金融機構的責任，終結“太大而不倒閉”的狀況以提升美國的金融穩定性，進而結束救市政策以保護美國納稅人的利益，保護美國消費者的利益。

　　該法案最大的變革是所謂的《沃爾克規則》(Volcker Rule)，限制銀行投資於對沖基金和私募股權等自營交易。但是，對於法案的實施是否會對投資銀行的盈利模式產生根本性的影響，仍然是一個見仁見智的問題，至少在短期內難以作出判斷。一方面，對於法案的實行，各個銀行有一段時間的過渡期。限制銀行自營業務的規定在法案通過後15個月至2年之內生效，而生效之後銀行可以獲得2年的寬限期，之後可以申請三次每次1年的延期。除此之外，銀行可以對房地產和私募股權等流動性較差的基金申請5年的緩衝期。相比於1933年的《格拉斯一斯蒂格爾法案》所要求的2年之內實現分業經營，《沃爾克法則》要寬鬆得多。另一方面，對於自營業務的界定，花旗、納入美國銀行的美林等各大機構莫衷一是，但是，毋容置疑的是，投資銀行的杠桿率將會降低，風險敞口得到抑制。危機之前那種高杠桿、大量投資於缺乏監管的衍生品的時代已經成為歷史。

　　美國此次金融監管改革的總體原則是強化監管。針對在危機中美國金融體系和監管所暴露的問題，奧巴馬政府藉此法案進行了極富針對性的、“大刀闊斧”的改革。《多德—弗蘭克法案》的核心理念主要體現在兩個方面：一是改變目前超級金融機構“大而不倒”的局面，有效防範系統性風險。二是保護金融市場中的弱勢群體，避免金融消費者受到欺詐。圍繞系統性風險和消費者金融保護兩大核心問題，法案從系統性風險、消費者金融保護、重構原有監管機構和監管職能、提高對“系統重要性”金融機構的監管標準、填補對對沖基金等金融行業的監管空白、對證券化及場外衍生品金融市場進行規範和約束、嚴格銀行資本金監管和業務監管、華爾街高管薪酬監管等幾個方面對現有監管規則進行了調整和改革。

　　（一）進行監管機構和監管功能重組，防範系統性風險

　　新法案擴充和改革了現有的“多重多頭”監管體系。首先，在聯邦監管機構層面，增設金融穩定監管委員會、消費者金融保護局、聯邦保險辦公室等機構來強化聯邦層級的監管，一方面提高巨集觀審慎監管水平，另一方面協調各州監管機構之間的矛盾與衝突，降低金融機構運營成本。其次，除中央銀行職能和銀行業監管職能外，法案賦予美聯儲監管大型綜合金融保險集團的權力，在分業監管的大背景下作出了混業監管的創新性嘗試，使美聯儲能夠對AIG、美國運通、摩根士丹利和美林證券等在危機中出現問題的機構實施更為嚴格的監管要求，破解“大而不能倒”的難題。

　　值得註意的是，在《多德—弗蘭克法案》中提出設立金融穩定監督委員會，該委員會由財政部牽頭，成員還包括其他九家監管機構。該機構的主要職責是防範和識別系統性金融風險，認定可能對金融系統構成威脅的大型綜合性金融機構，並向美聯儲建議對該類金融機構執行更嚴格的資本、杠桿及其他規定。金融穩定監督委員會的另一個重要職責是進行金融監管協調，以改變現有監管模式的效率和有效性問題，補充並加強了美聯儲的作用。法案還規定，設立聯邦保險辦公室負責甄別保險行業內具有系統重要性的保險機構，將其建議給金融穩定監督委員會，由委員會評估是否該將其視為“大而不能倒”的保險機構而施以更嚴格的監管要求，從而避免系統性風險的發生。

　　（二）創設消費者保護局，加強對消費者權益的保護

　　《多德—弗蘭克法案》的全名是《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，這顯示該法案的中心思想是對消費者利益的保護。新法案在美聯儲體系下設立消費者金融保護局（CFPA）。該機構具有獨立的監管權，可以獨立制定監管條例並監督實施，署長由總統直接任命。消費者金融保護局對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等金融產品及服務的金融機構實施監管，對金融產品的風險進行測試和防範，以保證消費者在使用住房按揭、信用卡和其他金融產品時，得到清晰、準確和完整的信息，從而杜絕一些信用卡機構和房貸公司的隱性費用、掠奪性條款和欺詐等不公平行為，切實保護消費者利益。該機構可以監管美國各類銀行和非銀行金融機構，以及所有資產規模在100億美元以上的信貸機構、支票兌換機構和其他類似的非銀行金融機構。新法案設立消費者金融保護局這樣一個機構，有助於保護消費者，特別是金融知識較少的個人消費者，體現了從“買者自負”到“賣者有責”的監管理念的改變。

　　《多德—弗蘭克法案》還涉及了優先購買權問題。該法案允許各州自行頒佈更嚴格的消費者保護法，並適用於全國性銀行。

　　（三）強化對“系統重要性機構”的監管，解決“大而不倒”的問題

　　法案建立新的系統風險監管框架，將所有具有系統重要性的銀行和非銀行金融機構納入美聯儲的監管之下，實施更為嚴格的資本充足率和其他審慎性監管標準，降低金融機構“大而不倒”問題出現的可能性和對金融系統穩定性的威脅。法案強調，不管這些金融機構是否擁有銀行，只要其對金融市場功能的發揮有至關重要的作用，就要受到更高標準的審慎監管。而對於那些對金融體系不會產生重大影響的金融機構，法案認為可以不受監管或受較少監管。對系統重要性金融機構的全面監管還被擴展到母公司及其所有子公司，且包括美國的也包括國外的。這意味著不僅在美國的金融機構將受到監管，在外國的、對美國金融體系具有關聯的金融機構也可能受到美國的監管。同時引入“沃爾克規則（Volcker rule）”，限制大型金融機構的自營交易業務。其內容包括：限制銀行和控股公司從事自營性交易；限制銀行擁有或投資私募股權基金和對沖基金，其投資總額不得超過銀行一級資本的3％；為了避免利益衝突，禁止銀行做空或做多其銷售給客戶的金融產品；並分拆銀行的高風險掉期交易業務。為防止類似雷曼兄弟和AIG的危機重演，該法案授予聯邦儲蓄保險公司（FDIC）破產清算許可權，在超大金融機構經營失敗時，對其採取安全有序的破產程式。對金融危機期間美聯儲實施的所有應急借款計划進行一次性審計。限制美聯儲的應急借款權，即不允許美聯儲向私人公司發放緊急貸款，所有貸款計劃均需要獲得美國財政部長批准方可實施，並禁止破產公司參與緊急貸款計劃。通過向大型金融機構徵費建立“清算基金”，用於對瀕臨破產的金融機構的破產清算，確保相關成本由金融業界而不是納稅人承擔。

　　（四）對證券化及場外衍生品金融市場進行規範和約束

　　原有監管體系對主要通過場外交易的金融衍生品缺乏透明性與信息要求。針對監管的漏洞，該法案加強了對證券化市場（主要是資產支持證券ABS）、場外交易（OTC）市場以及具有系統重要性的支付、清算和結算體系的全面監管。在證券化方面，要求證券化信貸敞口的信貸風險要與信貸發起人的利益相聯繫，要提高證券化市場的透明度和標準，加強對信用評級機構的監管，監管部門應減少對信用評級的使用。在場外交易方面，將絕大部分場外金融衍生品交易移到交易所交易，並通過清算中心結算；禁止銀行之間或者銀行與客戶之間進行這種金融衍生品交易；更為重要的是，要求所有具備從美聯儲貼現視窗獲得融資資格的大型商業銀行剝離其信用違約掉期（CDS）等高風險衍生產品到特定的子公司（銀行可保留常規的利率、外匯、大宗商品等衍生產品）；對從事衍生品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業操守等監管要求。為防止銀行機構通過證券化產品轉移風險，要求發行人必須將至少5%的風險資產保留在其資產負債表上。

　　（五）填補對對沖基金、私募基金、信用評級公司等監管的空白

　　法案消滅了衍生品、對沖基金、私募股權基金、信用評級機構等領域的監管空白，限制金融機構持有大量脫離實體經濟的複雜金融產品，避免風險集中爆發。法案要求大型（資產規模超過1000億美元）的對沖基金、私募股權基金及其他投資顧問機構，在SEC登記，披露交易信息，並接受定期檢查。如果此類機構具有特大規模或特別風險，將同時接受美聯儲的系統風險監管。另外，法案還要求所有資產管理規模超過一定門檻的對沖基金以及其他私人資產池（包括私募股權基金和風險投資基金）的顧問向證券委員會註冊，並接受管理。

　　《多德—弗蘭克法案》將完善信用評級行業、加大對投資者的保護力度作為重要內容。該法案通過制定嚴格的規定，保證投資顧問、金融經紀人和評級公司的透明度和可靠性，強調華爾街經紀人的受托職責。在新法案中，美國證監會的監管職能得到加強。法案要求對沖基金和私募股權基金以投資顧問名義在證券交易委員會登記註冊，並要求其提供交易信息以幫助監管機構管控系統性風險。此外，新法案還允許證券交易委員會要求經紀交易商遵循類似於投資顧問的受托責任標準，但並不強制證券交易委員會必須實施這一要求。

　　（六）嚴格銀行資本金監管和業務監管，控制潛在經營風險

　　《多德—弗蘭克法案》對銀行實行更嚴格的資本充足規定，將根據銀行的規模和風險設定新的資本金要求，其中包括禁止擁有子公司的大型銀行將信托優先債券作為一級資本；要求資產在150億美元以上的銀行必須達到更高的資本標準；要求大型銀行用5年時間把信托優先債券從一級資本中逐步剔除；允許資本規模不足150億美元的銀行將信托優先債券繼續作為一級資本。新的金融監管法案確定了美聯儲在資本監管中的地位，要求美聯儲對“資本嚴重不足”進行定義，並設定審慎監督和管理的臨界值。只要美聯儲確定某家金融控股公司資本嚴重不足，即可強令該公司破產。對銀行實施合適的資本金管理是銀行業永恆的話題，美國金融監管新法案致力於提高資本質量，明確資本對於風險的覆蓋理念。這些措施將為保障銀行業務的穩健安全運營提供強有力的支撐。

　　同時，針對銀行的某些具體業務行為進行精細化監管，控制潛在經營風險。對於資產證券化業務，《多德—弗蘭克法案》要求對貸款進行打包的銀行必須把其中5%的信貸風險保留在自己的資產負債表中。

　　此外，《多德—弗蘭克法案》還將金融高管薪酬納入監督。規定美聯儲將對企業高管薪酬進行監督，確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。對此，美聯儲將提供綱領性指導但不制定具體規則，一旦發現薪酬制度導致金融機構過度追求高風險業務，聯儲將有權加以干預和阻止。

　　本次監管改革是美國自20世紀30年代以來規模最大的一次改革，而且作為國際經濟金融體系的核心，美國發達的金融市場在國際市場的地位舉足輕重。《多德—弗蘭克法案》頒佈後，美國還利用其在國際金融組織中的主導權及其在G8、G20等多邊機制中的領導力，極力敦促國際監管標準與其同步提高。綜合以上因素，可以預見，美國的金融監管改革會對國際金融市場產生深刻影響。

　　（一）國際金融市場的監管標準會有所提高

　　根據近期國際金融市場的動態，國際金融市場監管標準的提高主要表現在以下方面。一是對金融機構的資本充足要求將提高。通過巴塞爾銀行監管委員會（BCBS），國際資本監管的框架將得以加固，巴塞爾新資本協議框架的親周期性①將得以彌補。國際金融市場上其他金融機構的資本狀況、杠桿比率也會受關註。二是對市場參與者的透明性要求提高。這會通過各國在G20上的承諾和統一的、改進了的國際會計監管標準來實現。三是對國際金融機構的流動性監管會強化。BCBS將逐步提高流動性風險管理的標準，金融穩定委員會、國際清算銀行等將一道開發巨集觀審慎工具。四是國際上的會計標準也會提高。實施公允會計標準、提高信貸損失撥備標準及建立一套高質量的全球性會計標準。五是對衍生品市場的監管標准將提高。美國會敦促各國監管當局一道改進並提高對信貸衍生品和其他場外衍生品市場的監督，嚴格防範風險。

　　（二）國際金融市場上的監管範圍會進行拓展

　　強調系統重要性監管的同時，對沖基金、信用評級機構、薪酬政策等將被納入監管範圍。首先，國際金融市場將重點監管系統重要性的金融機構。美國的法案試圖與其他國家一起給系統重要性金融機構確定合適的定義，並探討針對外國金融機構實施監管的標準。其次，對沖基金將納入監管。美國敦促各國監管當局在2009年年底之前實施G20承諾，對對沖基金及其管理人進行監管。第三，信用評級機構會被納入監管範圍。受美國監管改革的影響，未來各國也會加強對信用評級機構的監管，而且對信用評級機構的監管也將會出現國際標準。最後，金融機構的薪酬政策也會被納入監管。按照美國的法案，由BCBS和FSB制定的關於薪酬的原則和風險管理指引將為各國監管當局所遵守。

　　（三）國際金融市場上監管合作會繼續加強

　　加強國際金融市場監管，維護全球金融穩定，離不開國際監管合作，這可以通過加強各國合作和成立有限權利的國際金融組織來實現。首先是各國金融監管合作的加強。在美國的法案以及在G20的承諾都提出要加強各國監管當局的合作，未來各國監管當局間的合作會有所加強。其次，金融穩定委員會將起到維護全球金融穩定的作用。在2010年，FSB完成其重組，並對其新的使命制度化以促進全球金融體系的穩定。第三，監管者聯席會議的建立。為加強對跨國金融機構的監管，FSB和各國監管部門會通過建立和發展監管者聯席會議制度，加強對全球性金融機構的監管合作。

　　（四）國際金融市場的市場結構會發生變化

　　國際金融市場上的機構、產品結構會發生變化。第一，大型跨國金融機構的發展將受到約束。未來那些大型的、市場關聯程度較高的系統重要性的金融機構將受到更嚴格的監管，而那些小型金融機構可能會受到較少監管。這將促進中小型金融機構的發展。第二，涉足金融領域的商業企業的優勢會減少。法案的實施將改變數家擁有大規模金融業務的企業的競爭格局，包括美國的福特、通用汽車以及曾經考慮進入金融領域的零售商沃爾瑪等企業。第三，場外衍生品市場的發展會放緩。未來國際金融市場中對場外衍生品的監管將加強，而更具標準化和透明性的、交易對手風險更小的場內衍生品交易可能會加快發展。第四，對沖基金、私募基金等業務會受限。國際市場上對對沖基金、私募基金的透明性要求會加強，這會對商業模式本身就是相對保密的對沖基金、私募基金產生不利影響。

　　（五）國際金融市場的主導力量會受到影響

　　有些國家如美國對國際金融市場的主導作用會受到影響。從短期來看，美國的地位會受到不利影響。金融監管改革法案實施後，短期內其他國家的金融監管標准將寬鬆於美國，國際金融市場上會出現監管套利。因而，在短期內，美國金融監管的強化會削弱其在國際金融市場中的競爭力，而且監管標準的提高也會使美國金融業在全球競爭中的地位受到影響。從長期來看，美國的地位可能會提升。這主要是因為：一方面，美國會敦促其他各國採取與美國相同嚴格的監管標準。如果國際金市場上監管標準同步提高，則會減少監管套利的活動。另一方面，監管標準提高後，對投資者的保護程度更高，這會吸引國際資金流向美國。提高美國金融市場的競爭力。正如當年提高證券市場會計信息披露的《薩班斯—奧克斯利法案》，出台時也曾備受爭議，但隨著投資者意識到法案可以更好地保護其利益後，轉而改為積極支持的態度。美國證券市場的競爭力和國際地位也因此得到增強。

　　當前，我國金融業正處於一個“防風險、調結構、促發展”、金融綜合化經營穩步推進的關鍵時期，法案的出台為我們強化正確的監管理念、探索和實踐有中國特色的金融監管體系、穩步推進金融綜合化經營步伐有著積極的意義。

　　（一）堅定審慎監管理念，全面覆蓋系統性風險

　　美國次貸危機的爆發和法案的出台，再次驗證了審慎監管和以監管促發展的理念的正確性。金融業必須堅持巨集觀和微觀審慎監管協調並舉，才能實現對系統性風險的全面覆蓋和全程監控，保持金融業的穩定發展。一是要積極跟蹤金融穩定委員會（FSB）、巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）等對巨集觀審慎監管的探討，密切關註國際保險監督官協會（IAIS）金融穩定委員會的工作進展，全面瞭解金融領域巨集觀審慎監管的範圍和主要措施；二是研究建立適合我國國情的巨集觀審慎監測機制，運用巨集觀審慎監管工具，完善金融市場風險預警機制，改進動態償付能力監測和壓力測試；三是針對重點區域、重點機構和重點業務領域推進跟蹤報告制度，加強系統性風險的監測與排查；四是建立保險領域的危機管理機制，加強對危機事件的預測和預防，完善對非正常退保、外資金融機構母公司發生危機等突發事件的處理措施。

　　（二）引導金融機構“審慎推進”綜合經營，集中精力做好主業

　　法案的出台並不意味著綜合經營走到了終點，但對綜合經營所可能引發的系統性風險必須有足夠的重視，保險監管部門需要提前應對，確保綜合經營在風險可控的基礎上穩步推進。我國金融監管機構已將國內金融機構通過發債、募股快速籌集資本，通過跨業、跨境併購快速擴張，開展多元化經營所蘊含風險的應對提高到新的高度。2010年，保監會方面已將綜合經營風險列為重點防範的五大風險之一。未來一段時間，我國金融保險監管機構應對綜合經營持更為審慎的態度，包括銀行系金融租賃公司、銀行系保險公司、保險系金融控股公司、消費金融公司在內的綜合經營試點的推進應更為穩妥。總之，在當前綜合經營風險結構趨於複雜、關聯交易增多、風險交叉傳遞的可能性加大的情況下，不宜過早過多地把精力轉向綜合經營，而應集中精力做好保險主業。

　　（三）接軌國際金融監管規則，優化為國內監管規則

　　金融危機之後，國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行等國際組織都在探討新的金融監管框架，《多德—弗蘭克法案》中確定的一些原則和做法，有些與新巴塞爾協議（“巴塞爾III”）等國際準則有類似的地方，這些具有普適性的規則將有可能變成全球統一規則（國際規則），再通過“內化”變成國內法的準則，進而對我國的金融監管產生直接的影響。全球統一規則將會對我國現行金融監管體系形成壓力，也將為我國完善金融監管體系提供有益參照。我們應從金融監管體系建設的戰略高度，全面審視統一規則對我國金融監管的影響。一是深入研究BCBS、IAIS統一規則框架的合理性和可行性，做好技術準備；二是保險業充分發揮保監會作為IAIS執委的作用，堅持統一規則要充分考慮IAIS各成員，特別是新興市場成員的現實情況，允許成員自主選擇規則實施的時機和範圍；三是以統一規則為契機，合理把握我國金融監管規則與國際接軌的節奏和進度。

　　（四）借鑒“系統重要性”監管理念，深化我國的分類監管

　　《多德—弗蘭克法案》對總資產超過500億美元的全美36家“系統重要性機構”單獨制定法規，從資本金、杠桿率、流動性和風險管理水平等方面從嚴監管。法案中規定的500億美元，相當於3000億元人民幣的資產規模，國內的大型國有銀行、政策性銀行、股份制銀行和保險公司都滿足這一標準，都符合法案中提到的“具有系統重要性金融機構”的定義。為此，我國金融監管部門需借鑒“系統重要性“監管理念，深化我國金融業的分類監管。當然，有關監管部門已經開始嘗試在監管實踐中採取分類監管的做法。銀監會也採取了一系列措施，對五大國有銀行提出更高資本充足率和撥備要求。保監會自2009年1月起建立保險公司分類監管制度，根據風險程度將保險公司分為四類，統籌償付能力、資金運用等專項監管；2010年5月，出台《保險公司分支機構分類監管暫行辦法》，對保險公司分支機構進一步實施分類監管。證監會自2007年開始根據資本充足、動態風險監控、信息披露等六類指標對證券公司進行分級評價與監管。總之，我國金融監管機構需要借鑒法案的理念，進一步完善當前的分類監管模式，進一步細分監管等級，提升分類監管的有效性。

　　（五）分析新法案的可能效應，調整對我國主權投資基金投向

　　金融監管改革法案賦予了美聯儲對金融控股公司進行並表監管的權力，其監管職權可擴展至該控股公司的母公司及其所有附屬子公司。根據這一規定，持有大量摩根士丹利股票的中國匯金公司及其母公司中投公司將有可能被美聯儲視為銀行控股公司，要求其在美聯儲註冊並接受監管。而且，除持有摩根士丹利股票外，匯金公司還參股國內的六家大型商業銀行、兩家證券公司、兩家綜合性機構和一家再保險公司。其中除國開行、光大銀行、中再集團外，匯金公司參股的四大行均在美國設有分支機構，這使得匯金公司更加符合美聯儲對銀行控股公司的定義。為了避免受到額外監管而提高成本，中投公司曾出售股票，使其對大摩的持股比例已自6月18日的11.64%，下降至7月末的9.5%，完成了將持股比率低於10%的目標，從而避免了被美聯儲認定為銀行控股公司而進行額外的信息披露。