《多德-弗兰克法案》

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《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Act)

　　《多德-弗兰克法案》全称《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），它是在众议院与参议院分别通过的法案版本基础上整合而成的，分别于2010年6月30日和7月15日获众议院和参议院通过，最后由美国总统签署，被认为是20世纪30年代以来美国改革力度最大、影响最深远的金融监管改革。该法案旨在通过改善金融体系问责制和透明度，以促进美国金融稳定、解决“大而不倒”问题、保护纳税人利益、保护消费者利益。

　　买方业务为投资银行创造了高额的利润。在过去的数十年里，投行在高杠杆的金融衍生品的自营业务上大规模扩张。在这过程中，对杠杆的运用，成为投资银行获利的重要途径。所谓杠杆，可以用总资产与所有者权益的比例来衡量。从会计报表的角度，总资产等于负债加所有者权益。杠杆率越高，说明总资产中负债所占的比例越大。也就是说，一定量的自有资本控制了较大规模的资产，从而为股东带来高收益提供了可能。但是，高杠杆也面临着较大的破产风险，一旦公司经营不慎，较大的杠杆将会放大风险，使得公司破产。

　　如果不考虑结构性交易工具等表外业务，单纯从资产负债表的角度来看主要投资银行的杠杆，我们可以发现在次贷危机爆发的前8年，高盛、雷曼、摩根士坦利和美林的杠杆率都比较高。高盛前8年的平均值为26倍、美林为21倍、摩根为20倍，而在危机中(2008年9月15日)倒闭的雷曼为26倍(见下表、下图)。

　　值得指出的是，以上的计算并没有考虑杠杆率更高的表外资产业务，投行大规模地运用表外资产进行自营交易，这直接导致了它们在金融危机中陷入财务困境，并对全球金融体系安全造成了严重威胁。危机宣告了独立投资银行时代的终结。贝尔斯登被摩根大通收购，美林并入美国银行，雷曼倒闭，高盛、摩根士丹利转为银行控股公司。在实施一系列救市措施的同时，人们也在反思金融危机爆发并蔓延的原因。而在这些原因中，监管缺位虽然并不被认为是危机的根源，但也难辞其咎。因此，加强政府对投资银行的监管成为共识。以康涅狄格州参议员克里斯·J．多德(Christopher J．Dodd)和马萨诸塞州众议员巴尼·弗兰克(Barney Frank)命名的《多德-弗兰克法案》被认为是有可能继《格拉斯一斯蒂格尔法案》之后华尔街最深刻的变革。

　　该法案的目的，在于通过改善金融体系的透明性和增强金融机构的责任，终结“太大而不倒闭”的状况以提升美国的金融稳定性，进而结束救市政策以保护美国纳税人的利益，保护美国消费者的利益。

　　该法案最大的变革是所谓的《沃尔克规则》(Volcker Rule)，限制银行投资于对冲基金和私募股权等自营交易。但是，对于法案的实施是否会对投资银行的盈利模式产生根本性的影响，仍然是一个见仁见智的问题，至少在短期内难以作出判断。一方面，对于法案的实行，各个银行有一段时间的过渡期。限制银行自营业务的规定在法案通过后15个月至2年之内生效，而生效之后银行可以获得2年的宽限期，之后可以申请三次每次1年的延期。除此之外，银行可以对房地产和私募股权等流动性较差的基金申请5年的缓冲期。相比于1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法案》所要求的2年之内实现分业经营，《沃尔克法则》要宽松得多。另一方面，对于自营业务的界定，花旗、纳入美国银行的美林等各大机构莫衷一是，但是，毋容置疑的是，投资银行的杠杆率将会降低，风险敞口得到抑制。危机之前那种高杠杆、大量投资于缺乏监管的衍生品的时代已经成为历史。

　　美国此次金融监管改革的总体原则是强化监管。针对在危机中美国金融体系和监管所暴露的问题，奥巴马政府借此法案进行了极富针对性的、“大刀阔斧”的改革。《多德—弗兰克法案》的核心理念主要体现在两个方面：一是改变目前超级金融机构“大而不倒”的局面，有效防范系统性风险。二是保护金融市场中的弱势群体，避免金融消费者受到欺诈。围绕系统性风险和消费者金融保护两大核心问题，法案从系统性风险、消费者金融保护、重构原有监管机构和监管职能、提高对“系统重要性”金融机构的监管标准、填补对对冲基金等金融行业的监管空白、对证券化及场外衍生品金融市场进行规范和约束、严格银行资本金监管和业务监管、华尔街高管薪酬监管等几个方面对现有监管规则进行了调整和改革。

　　（一）进行监管机构和监管功能重组，防范系统性风险

　　新法案扩充和改革了现有的“多重多头”监管体系。首先，在联邦监管机构层面，增设金融稳定监管委员会、消费者金融保护局、联邦保险办公室等机构来强化联邦层级的监管，一方面提高宏观审慎监管水平，另一方面协调各州监管机构之间的矛盾与冲突，降低金融机构运营成本。其次，除中央银行职能和银行业监管职能外，法案赋予美联储监管大型综合金融保险集团的权力，在分业监管的大背景下作出了混业监管的创新性尝试，使美联储能够对AIG、美国运通、摩根士丹利和美林证券等在危机中出现问题的机构实施更为严格的监管要求，破解“大而不能倒”的难题。

　　值得注意的是，在《多德—弗兰克法案》中提出设立金融稳定监督委员会，该委员会由财政部牵头，成员还包括其他九家监管机构。该机构的主要职责是防范和识别系统性金融风险，认定可能对金融系统构成威胁的大型综合性金融机构，并向美联储建议对该类金融机构执行更严格的资本、杠杆及其他规定。金融稳定监督委员会的另一个重要职责是进行金融监管协调，以改变现有监管模式的效率和有效性问题，补充并加强了美联储的作用。法案还规定，设立联邦保险办公室负责甄别保险行业内具有系统重要性的保险机构，将其建议给金融稳定监督委员会，由委员会评估是否该将其视为“大而不能倒”的保险机构而施以更严格的监管要求，从而避免系统性风险的发生。

　　（二）创设消费者保护局，加强对消费者权益的保护

　　《多德—弗兰克法案》的全名是《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，这显示该法案的中心思想是对消费者利益的保护。新法案在美联储体系下设立消费者金融保护局（CFPA）。该机构具有独立的监管权，可以独立制定监管条例并监督实施，署长由总统直接任命。消费者金融保护局对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等金融产品及服务的金融机构实施监管，对金融产品的风险进行测试和防范，以保证消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确和完整的信息，从而杜绝一些信用卡机构和房贷公司的隐性费用、掠夺性条款和欺诈等不公平行为，切实保护消费者利益。该机构可以监管美国各类银行和非银行金融机构，以及所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构、支票兑换机构和其他类似的非银行金融机构。新法案设立消费者金融保护局这样一个机构，有助于保护消费者，特别是金融知识较少的个人消费者，体现了从“买者自负”到“卖者有责”的监管理念的改变。

　　《多德—弗兰克法案》还涉及了优先购买权问题。该法案允许各州自行颁布更严格的消费者保护法，并适用于全国性银行。

　　（三）强化对“系统重要性机构”的监管，解决“大而不倒”的问题

　　法案建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行和非银行金融机构纳入美联储的监管之下，实施更为严格的资本充足率和其他审慎性监管标准，降低金融机构“大而不倒”问题出现的可能性和对金融系统稳定性的威胁。法案强调，不管这些金融机构是否拥有银行，只要其对金融市场功能的发挥有至关重要的作用，就要受到更高标准的审慎监管。而对于那些对金融体系不会产生重大影响的金融机构，法案认为可以不受监管或受较少监管。对系统重要性金融机构的全面监管还被扩展到母公司及其所有子公司，且包括美国的也包括国外的。这意味着不仅在美国的金融机构将受到监管，在外国的、对美国金融体系具有关联的金融机构也可能受到美国的监管。同时引入“沃尔克规则（Volcker rule）”，限制大型金融机构的自营交易业务。其内容包括：限制银行和控股公司从事自营性交易；限制银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金，其投资总额不得超过银行一级资本的3％；为了避免利益冲突，禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品；并分拆银行的高风险掉期交易业务。为防止类似雷曼兄弟和AIG的危机重演，该法案授予联邦储蓄保险公司（FDIC）破产清算权限，在超大金融机构经营失败时，对其采取安全有序的破产程序。对金融危机期间美联储实施的所有应急借款计划进行一次性审计。限制美联储的应急借款权，即不允许美联储向私人公司发放紧急贷款，所有贷款计划均需要获得美国财政部长批准方可实施，并禁止破产公司参与紧急贷款计划。通过向大型金融机构征费建立“清算基金”，用于对濒临破产的金融机构的破产清算，确保相关成本由金融业界而不是纳税人承担。

　　（四）对证券化及场外衍生品金融市场进行规范和约束

　　原有监管体系对主要通过场外交易的金融衍生品缺乏透明性与信息要求。针对监管的漏洞，该法案加强了对证券化市场（主要是资产支持证券ABS）、场外交易（OTC）市场以及具有系统重要性的支付、清算和结算体系的全面监管。在证券化方面，要求证券化信贷敞口的信贷风险要与信贷发起人的利益相联系，要提高证券化市场的透明度和标准，加强对信用评级机构的监管，监管部门应减少对信用评级的使用。在场外交易方面，将绝大部分场外金融衍生品交易移到交易所交易，并通过清算中心结算；禁止银行之间或者银行与客户之间进行这种金融衍生品交易；更为重要的是，要求所有具备从美联储贴现窗口获得融资资格的大型商业银行剥离其信用违约掉期（CDS）等高风险衍生产品到特定的子公司（银行可保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品）；对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。为防止银行机构通过证券化产品转移风险，要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上。

　　（五）填补对对冲基金、私募基金、信用评级公司等监管的空白

　　法案消灭了衍生品、对冲基金、私募股权基金、信用评级机构等领域的监管空白，限制金融机构持有大量脱离实体经济的复杂金融产品，避免风险集中爆发。法案要求大型（资产规模超过1000亿美元）的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构，在SEC登记，披露交易信息，并接受定期检查。如果此类机构具有特大规模或特别风险，将同时接受美联储的系统风险监管。另外，法案还要求所有资产管理规模超过一定门槛的对冲基金以及其他私人资产池（包括私募股权基金和风险投资基金）的顾问向证券委员会注册，并接受管理。

　　《多德—弗兰克法案》将完善信用评级行业、加大对投资者的保护力度作为重要内容。该法案通过制定严格的规定，保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性，强调华尔街经纪人的受托职责。在新法案中，美国证监会的监管职能得到加强。法案要求对冲基金和私募股权基金以投资顾问名义在证券交易委员会登记注册，并要求其提供交易信息以帮助监管机构管控系统性风险。此外，新法案还允许证券交易委员会要求经纪交易商遵循类似于投资顾问的受托责任标准，但并不强制证券交易委员会必须实施这一要求。

　　（六）严格银行资本金监管和业务监管，控制潜在经营风险

　　《多德—弗兰克法案》对银行实行更严格的资本充足规定，将根据银行的规模和风险设定新的资本金要求，其中包括禁止拥有子公司的大型银行将信托优先债券作为一级资本；要求资产在150亿美元以上的银行必须达到更高的资本标准；要求大型银行用5年时间把信托优先债券从一级资本中逐步剔除；允许资本规模不足150亿美元的银行将信托优先债券继续作为一级资本。新的金融监管法案确定了美联储在资本监管中的地位，要求美联储对“资本严重不足”进行定义，并设定审慎监督和管理的临界值。只要美联储确定某家金融控股公司资本严重不足，即可强令该公司破产。对银行实施合适的资本金管理是银行业永恒的话题，美国金融监管新法案致力于提高资本质量，明确资本对于风险的覆盖理念。这些措施将为保障银行业务的稳健安全运营提供强有力的支撑。

　　同时，针对银行的某些具体业务行为进行精细化监管，控制潜在经营风险。对于资产证券化业务，《多德—弗兰克法案》要求对贷款进行打包的银行必须把其中5%的信贷风险保留在自己的资产负债表中。

　　此外，《多德—弗兰克法案》还将金融高管薪酬纳入监督。规定美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。对此，美联储将提供纲领性指导但不制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致金融机构过度追求高风险业务，联储将有权加以干预和阻止。

　　本次监管改革是美国自20世纪30年代以来规模最大的一次改革，而且作为国际经济金融体系的核心，美国发达的金融市场在国际市场的地位举足轻重。《多德—弗兰克法案》颁布后，美国还利用其在国际金融组织中的主导权及其在G8、G20等多边机制中的领导力，极力敦促国际监管标准与其同步提高。综合以上因素，可以预见，美国的金融监管改革会对国际金融市场产生深刻影响。

　　（一）国际金融市场的监管标准会有所提高

　　根据近期国际金融市场的动态，国际金融市场监管标准的提高主要表现在以下方面。一是对金融机构的资本充足要求将提高。通过巴塞尔银行监管委员会（BCBS），国际资本监管的框架将得以加固，巴塞尔新资本协议框架的亲周期性①将得以弥补。国际金融市场上其他金融机构的资本状况、杠杆比率也会受关注。二是对市场参与者的透明性要求提高。这会通过各国在G20上的承诺和统一的、改进了的国际会计监管标准来实现。三是对国际金融机构的流动性监管会强化。BCBS将逐步提高流动性风险管理的标准，金融稳定委员会、国际清算银行等将一道开发宏观审慎工具。四是国际上的会计标准也会提高。实施公允会计标准、提高信贷损失拨备标准及建立一套高质量的全球性会计标准。五是对衍生品市场的监管标准将提高。美国会敦促各国监管当局一道改进并提高对信贷衍生品和其他场外衍生品市场的监督，严格防范风险。

　　（二）国际金融市场上的监管范围会进行拓展

　　强调系统重要性监管的同时，对冲基金、信用评级机构、薪酬政策等将被纳入监管范围。首先，国际金融市场将重点监管系统重要性的金融机构。美国的法案试图与其他国家一起给系统重要性金融机构确定合适的定义，并探讨针对外国金融机构实施监管的标准。其次，对冲基金将纳入监管。美国敦促各国监管当局在2009年年底之前实施G20承诺，对对冲基金及其管理人进行监管。第三，信用评级机构会被纳入监管范围。受美国监管改革的影响，未来各国也会加强对信用评级机构的监管，而且对信用评级机构的监管也将会出现国际标准。最后，金融机构的薪酬政策也会被纳入监管。按照美国的法案，由BCBS和FSB制定的关于薪酬的原则和风险管理指引将为各国监管当局所遵守。

　　（三）国际金融市场上监管合作会继续加强

　　加强国际金融市场监管，维护全球金融稳定，离不开国际监管合作，这可以通过加强各国合作和成立有限权利的国际金融组织来实现。首先是各国金融监管合作的加强。在美国的法案以及在G20的承诺都提出要加强各国监管当局的合作，未来各国监管当局间的合作会有所加强。其次，金融稳定委员会将起到维护全球金融稳定的作用。在2010年，FSB完成其重组，并对其新的使命制度化以促进全球金融体系的稳定。第三，监管者联席会议的建立。为加强对跨国金融机构的监管，FSB和各国监管部门会通过建立和发展监管者联席会议制度，加强对全球性金融机构的监管合作。

　　（四）国际金融市场的市场结构会发生变化

　　国际金融市场上的机构、产品结构会发生变化。第一，大型跨国金融机构的发展将受到约束。未来那些大型的、市场关联程度较高的系统重要性的金融机构将受到更严格的监管，而那些小型金融机构可能会受到较少监管。这将促进中小型金融机构的发展。第二，涉足金融领域的商业企业的优势会减少。法案的实施将改变数家拥有大规模金融业务的企业的竞争格局，包括美国的福特、通用汽车以及曾经考虑进入金融领域的零售商沃尔玛等企业。第三，场外衍生品市场的发展会放缓。未来国际金融市场中对场外衍生品的监管将加强，而更具标准化和透明性的、交易对手风险更小的场内衍生品交易可能会加快发展。第四，对冲基金、私募基金等业务会受限。国际市场上对对冲基金、私募基金的透明性要求会加强，这会对商业模式本身就是相对保密的对冲基金、私募基金产生不利影响。

　　（五）国际金融市场的主导力量会受到影响

　　有些国家如美国对国际金融市场的主导作用会受到影响。从短期来看，美国的地位会受到不利影响。金融监管改革法案实施后，短期内其他国家的金融监管标准将宽松于美国，国际金融市场上会出现监管套利。因而，在短期内，美国金融监管的强化会削弱其在国际金融市场中的竞争力，而且监管标准的提高也会使美国金融业在全球竞争中的地位受到影响。从长期来看，美国的地位可能会提升。这主要是因为：一方面，美国会敦促其他各国采取与美国相同严格的监管标准。如果国际金市场上监管标准同步提高，则会减少监管套利的活动。另一方面，监管标准提高后，对投资者的保护程度更高，这会吸引国际资金流向美国。提高美国金融市场的竞争力。正如当年提高证券市场会计信息披露的《萨班斯—奥克斯利法案》，出台时也曾备受争议，但随着投资者意识到法案可以更好地保护其利益后，转而改为积极支持的态度。美国证券市场的竞争力和国际地位也因此得到增强。

　　当前，我国金融业正处于一个“防风险、调结构、促发展”、金融综合化经营稳步推进的关键时期，法案的出台为我们强化正确的监管理念、探索和实践有中国特色的金融监管体系、稳步推进金融综合化经营步伐有着积极的意义。

　　（一）坚定审慎监管理念，全面覆盖系统性风险

　　美国次贷危机的爆发和法案的出台，再次验证了审慎监管和以监管促发展的理念的正确性。金融业必须坚持宏观和微观审慎监管协调并举，才能实现对系统性风险的全面覆盖和全程监控，保持金融业的稳定发展。一是要积极跟踪金融稳定委员会（FSB）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等对宏观审慎监管的探讨，密切关注国际保险监督官协会（IAIS）金融稳定委员会的工作进展，全面了解金融领域宏观审慎监管的范围和主要措施；二是研究建立适合我国国情的宏观审慎监测机制，运用宏观审慎监管工具，完善金融市场风险预警机制，改进动态偿付能力监测和压力测试；三是针对重点区域、重点机构和重点业务领域推进跟踪报告制度，加强系统性风险的监测与排查；四是建立保险领域的危机管理机制，加强对危机事件的预测和预防，完善对非正常退保、外资金融机构母公司发生危机等突发事件的处理措施。

　　（二）引导金融机构“审慎推进”综合经营，集中精力做好主业

　　法案的出台并不意味着综合经营走到了终点，但对综合经营所可能引发的系统性风险必须有足够的重视，保险监管部门需要提前应对，确保综合经营在风险可控的基础上稳步推进。我国金融监管机构已将国内金融机构通过发债、募股快速筹集资本，通过跨业、跨境并购快速扩张，开展多元化经营所蕴含风险的应对提高到新的高度。2010年，保监会方面已将综合经营风险列为重点防范的五大风险之一。未来一段时间，我国金融保险监管机构应对综合经营持更为审慎的态度，包括银行系金融租赁公司、银行系保险公司、保险系金融控股公司、消费金融公司在内的综合经营试点的推进应更为稳妥。总之，在当前综合经营风险结构趋于复杂、关联交易增多、风险交叉传递的可能性加大的情况下，不宜过早过多地把精力转向综合经营，而应集中精力做好保险主业。

　　（三）接轨国际金融监管规则，优化为国内监管规则

　　金融危机之后，国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行等国际组织都在探讨新的金融监管框架，《多德—弗兰克法案》中确定的一些原则和做法，有些与新巴塞尔协议（“巴塞尔III”）等国际准则有类似的地方，这些具有普适性的规则将有可能变成全球统一规则（国际规则），再通过“内化”变成国内法的准则，进而对我国的金融监管产生直接的影响。全球统一规则将会对我国现行金融监管体系形成压力，也将为我国完善金融监管体系提供有益参照。我们应从金融监管体系建设的战略高度，全面审视统一规则对我国金融监管的影响。一是深入研究BCBS、IAIS统一规则框架的合理性和可行性，做好技术准备；二是保险业充分发挥保监会作为IAIS执委的作用，坚持统一规则要充分考虑IAIS各成员，特别是新兴市场成员的现实情况，允许成员自主选择规则实施的时机和范围；三是以统一规则为契机，合理把握我国金融监管规则与国际接轨的节奏和进度。

　　（四）借鉴“系统重要性”监管理念，深化我国的分类监管

　　《多德—弗兰克法案》对总资产超过500亿美元的全美36家“系统重要性机构”单独制定法规，从资本金、杠杆率、流动性和风险管理水平等方面从严监管。法案中规定的500亿美元，相当于3000亿元人民币的资产规模，国内的大型国有银行、政策性银行、股份制银行和保险公司都满足这一标准，都符合法案中提到的“具有系统重要性金融机构”的定义。为此，我国金融监管部门需借鉴“系统重要性“监管理念，深化我国金融业的分类监管。当然，有关监管部门已经开始尝试在监管实践中采取分类监管的做法。银监会也采取了一系列措施，对五大国有银行提出更高资本充足率和拨备要求。保监会自2009年1月起建立保险公司分类监管制度，根据风险程度将保险公司分为四类，统筹偿付能力、资金运用等专项监管；2010年5月，出台《保险公司分支机构分类监管暂行办法》，对保险公司分支机构进一步实施分类监管。证监会自2007年开始根据资本充足、动态风险监控、信息披露等六类指标对证券公司进行分级评价与监管。总之，我国金融监管机构需要借鉴法案的理念，进一步完善当前的分类监管模式，进一步细分监管等级，提升分类监管的有效性。

　　（五）分析新法案的可能效应，调整对我国主权投资基金投向

　　金融监管改革法案赋予了美联储对金融控股公司进行并表监管的权力，其监管职权可扩展至该控股公司的母公司及其所有附属子公司。根据这一规定，持有大量摩根士丹利股票的中国汇金公司及其母公司中投公司将有可能被美联储视为银行控股公司，要求其在美联储注册并接受监管。而且，除持有摩根士丹利股票外，汇金公司还参股国内的六家大型商业银行、两家证券公司、两家综合性机构和一家再保险公司。其中除国开行、光大银行、中再集团外，汇金公司参股的四大行均在美国设有分支机构，这使得汇金公司更加符合美联储对银行控股公司的定义。为了避免受到额外监管而提高成本，中投公司曾出售股票，使其对大摩的持股比例已自6月18日的11.64%，下降至7月末的9.5%，完成了将持股比率低于10%的目标，从而避免了被美联储认定为银行控股公司而进行额外的信息披露。