宏观审慎监管

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　　宏观审慎监管是为了维护金融体系的稳定，防止金融系统对经济体系的负外部溢出而采取的一种自上而下的监管模式。

　　与微观审慎监管不同，宏观审慎监管以防范金融危机为目的，关注金融系统风险的部分内生性特征而不仅仅只重视外生性风险。同时，宏观审慎监管关注“给定时点上风险跨机构之间的分布及整个系统中风险的跨时间分布”，即横向与时间两个维度。其中，横向维度关注因金融机构之间的相关性与同质性而产生的共同风险敞口问题，而共同风险敞口被认为是危机时期大量金融机构相继破产的重要原因；时间维度方面则关注如何抑制金融体系内在的顺周期特征。　　

　　由于意识到金融监管过分关注个体金融机构的安全从而忽视了保障整个金融系统的稳定这一更为重要的目标，早在上世纪70年代末，国际清算银行(BIS)就提出了“宏观审慎”的概念，以此概括一种关注防范系统性金融风险的监管理念。上世纪80年代，宏观审慎监管的概念正式出现在BIS的报告中，但由于微观审慎监管仍然是理论研究与政策实践中的焦点，直到本世纪初，宏观审慎监管的定义才得到较为清晰的界定。

　　1979年6月28-29日，在巴塞尔银行监管委员会的前身库克委员会(CookeCommittee)在一次关于国际银行贷款期限转换的讨论会中首先提到了“宏观审慎”一词。在公开文件中的首次亮相却是在1986年，欧洲煤钢联营(ECSC)在当年的《国际银行新近创新报告》中用部分段落正式讨论了宏观审慎政策。随后，“宏观审慎”一词开始被越来越多地提到，但在亚洲金融危机之前仍然没有受到足够的重视。1997年的亚洲金融危机作为一个驱动因素，此后“宏观审慎”一词开始大规模应用。1998年1月，国际货币基金组织在《迈向一个健全的金融体系框架》的报告中最先将宏观审慎监管的理念用于监管金融体系。

　　宏观审慎监管的具体目标可以分解为二：一是限制金融风险的累积，降低金融危机的可能性或强度；二是强化金融体系对经济下滑和其他负面冲击的恢复能力。限制风险累积可以理解为对系统风险的事前预防，强化恢复能力是对系统风险爆发后的事后补救。

　　宏观审慎监管的职能定位是对微观审慎监管的补充。这意味着在审慎监管的框架内仍然以微观审慎监管为主，宏观审慎监管处于协助性地位。在具体的监测方法和监管工具上，宏观审慎监管可以成为微观审慎监管的延伸和扩展。

　　宏观审慎监管包括三个方面：一是识别系统风险，即发现、监测和计量系统风险及其潜在影响；二是降低系统风险的发生概率，即通过提高监管标准和采取针对性监管措施等，预防系统风险爆发；三是缓解对金融体系和实体经济的溢出效应，即在系统风险爆发后，限制破坏的程度和范围，尽可能降低经济损失。

　　宏观审慎监管框架分为宏观审慎监测框架和宏观审慎监管工具两个部分。前者通过指标体系识别和监测系统风险，后者侧重于研发干预系统风险的政策工具。作为二者的基础，还应确立宏观审慎监管的制度安排，建立监管主体之间的分工合作机制。

　　宏观审慎监管与微观审慎监管的区别主要显现在不同的监管目标以及由此而采取的不同监管措施上。宏观审慎监管的目标是防范系统性风险，维护金融体系的整体稳定，防止经济增长(如GDP)受影响；而微观审慎监管的目的在于控制个体金融机构或行业的风险，保护投资者利益。

　　在监管内容上，宏观审慎监管侧重在对金融机构的整体行为以及金融机构之间相互影响力的监管上，同时关注宏观经济的不稳定因素；而微观审慎监管侧重于对金融机构的个体行为和风险偏好的监管。从具体监管对象上看，宏观审慎监管更关注具有系统重要性金融机构(如银行和金融集团)的行为，金融市场整体趋势及其与宏观经济的相互影响；而微观审慎监管则更关注于具体金融机构的合规与风险暴露情况，避免使投资者和储户等个体遭受不应有的损失等事件。

　　良好的宏观与微观审慎监管可以相互促进，增强彼此的监管效果。比如，对于银行的信用风险敞口监管，微观审慎监管措施会关注该银行信贷资产的集中度和相关放贷政策，而宏观审慎监管措施则会关注银行业整体的信贷规模及其与有关资产价格的关系，并据以判断银行体系是否正在积累信用风险。由于宏观审慎与微观审慎监管的目标不完全一致，宏观与微观审慎监管手段也会大相庭径，比如宏观审慎监管会因为强调整体的稳定性而忽略对个体利益的保护，而微观审慎监管则相反，首先关注的是个体风险控制。

　　21世纪的今天，一国金融体系的稳定性已经不完全是该国国内的监管措施或经济政策所能完全左右的。首先，全球经济一体化造成了金融全球化以及金融机构的国际化，发生在一个国家的金融危机很容易通过各种导管(市场、机构、产品等)传到另一国家；其次，不少涉及风险管理的金融创新，如信用违约互换等，使得风险传递更为隐蔽，不易为有关金融监管机关所察觉；最后，经济运行的亲周期性特征使得近些年资产价格的不断上涨、居民信用消费日益膨胀，金融资本的市场配置发生偏差，系统性风险的阴影越来越大。

　　由于存在全球金融监管结构的分割和信息共享的障碍,一些国家的金融监管机关没有采取有效行动遏制过度的冒险行为，没有重视受管制与不受管制的机构、以及资本市场、借贷市场等不同市场之间的相互联系，使得金融危机一旦爆发就具有很强的国际破坏力。2009年6月29日，国际清算银行发布年报，呼吁各国及国际社会采取宏观审慎的原则，以减轻经济体系的亲周期性特征所造成的负面影响。

　　为了抑制金融体系中风险的过度累积，需要建立一个全球宏观审慎金融监管体系，并将其作为目前微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充。2009年4月2日结束的二十国集团峰会宣布成立金融稳定委员会(FSB)作为全球金融稳定的宏观审慎监管国际组织，该组织将评估不同金融体系的脆弱性，推动不同监管机构之间的协调和信息交换，监测市场发展及其对监管政策的影响并提出建议，对国际监管标准制定机构的标准制定工作进行联合战略评估，对具有系统重要性的大型跨境金融机构提供监管团指导和支持，支持跨境危机管理的应急预案，以及与国际货币基金组织共同开发金融体系的早期预警系统。FSB的成立有助于在全球层面加强宏观审慎监管的合作与协调。

　　2009年6月17日，美国政府公布了金融监管改革的白皮书，也希望通过新设立一个包含主要金融监管机构成员在内的金融服务管理理事会来负责美国金融体系的宏观审慎监管。继美国金融监管改革方案公布后，欧盟委员会也宣称要成立由成员国中央银行行长组成“欧洲系统性风险委员会”，主要将负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警并在必要情况下建议应采取的措施。

　　随着2010年末巴塞尔协议Ⅲ的发布，银监会已开始积极推动巴塞尔协议Ⅲ在中国的实施，并正在着手制定包括动态资本、动态拨备、杠杆率和流动性在内的四大新监管工具，搭建中国银行业新的监管框架。从上述列举的巴塞尔协议Ⅲ的主要内容可以看出，新巴塞尔协议着重强调了“逆周期监管”(跨时间维度监管)的重要性，试图通过硬性的量化监管指标熨平金融体系固有的顺周期性所引起的经济波动，而忽视了跨机构维度的监管。笔者认为，未来一个时期，中国金融监管制度不能一味地局限于从量化指标上满足新协议的要求，而是要立足于中国银行业的发展现状，设计出有利于自身发展和金融稳定的监管制度。

　　1、对系统重要性金融机构征税。随着贝尔斯登、雷曼兄弟等大型投资银行的相继破产，美国政府立即启动了7000亿美元的金融援助计划，对这些“大而不能倒”的金融机构进行注资营救。金融系统的负外部性造成了公共财富和社会福利的巨大损失，同时负外部性使资源配置效率受损，难以实现帕累托最优状态。在解决负外部性问题上，基于动机的手段优于直接的命令或控制，而“庇古税”则属于典型的基于动机的方法。庇古认为，对产生外部性的活动征收的税收等于边际社会损失，就可以促使经济的竞争均衡重新达到帕累托效率边界。笔者认为，监管部门可效仿美国的联邦存款保险公司(FDIC)，对国内的系统重要性机构征收“金融稳定贡献税”(FSC)，将税款积累成为一只“纾困基金”，主要用于支付未来对银行和金融机构的救助成本。

　　从中国银行业发展现状看，对国内系统重要性银行征税只会减少银行当期利润而不会根本削弱银行竞争力。中国的系统重要性金融机构(工、农、中、建、交)全部接受过国家财政的注资，也就是说纳税人承担了银行股改过程中的所有成本。管理者经营出色，国有金融资本的增值收益归国家所有；管理者经营不善，国有金融资本的损失也由国置之脑后承担。为了避免纳税人在危机期间再额外垫付系统重要性银行的风险损失，对国内系统重要性银行征收金融稳定税就显得尤为必要。

　　2、加强对金融创新的监管考虑到中国银行业发展现状，若要控制系统重要性金融机构的风险，限制银行资产规模和降低可替代性的途径并不可取，最有效的方法是降低系统重要性金融机构的风险关联度。此次金融危机表明，金融产品的创新只能转移和分散风险并不能减少风险。随着金融衍生品创新程度越来越高，其风险累积程度也会越来越高。因此，加强金融创新监管的重点是强化并表监管和理财产品监管，要求各系统重要性银行切实落实并表制度、理财产品必须做到“成本可算、风险可控、信息真实披露”。监管部门要将金融创新立足于实体经济的有效需求之上，将金融产品创新活动纳入明确的法律和制度框架，有效规范金融产品创新，将金融创新产生的杠杆放大效应所带来的负面影响减至最小。

　　2007年，美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利第一次提出了影子银行的概念。2010年9月，美联储主席伯南克在国会作证时将影子银行定义为：“除接受监管的存款机构以外，充当储蓄转投资中介的金融机构”，一般包括按揭贷款公司、对冲基金、私募股权基金、结构投资载体(SIV)等。由于影子银行的产品结构设计非常复杂，而且信息披露并不充分，使得监管部门和金融市场的参与者难以识别包括产品风险、对手风险等在内的一系列风险。此外，由于影子银行没有资本充足率指标的硬性约束，虽然其自有资金很少，但业务规模却很大，潜在的信用扩张倍数可能达到几十倍。

　　从2010年开始，随着我国实施稳健的货币政策，国内银行面临强烈的信贷投放冲动与信贷额度限制之间的矛盾。为避开贷款规模的限制，商业银行纷纷推出银信合作、信贷资产转让等“影子银行”业务，导致金融系统蕴藏着巨大的风险隐患。因此，监管部门要特别关注“影子银行”对金融系统稳定带来的影响。首先，监管部门要根据影子银行的业务规模和业务特点明确资本金和流动性要求，建立严格的非现场监管与现场监管相结合的检查制度，控制金融产品的杠杆率。其次，监管部门应要求影子银行定期或及时向其披露包括产品设计、产品销售、交易方式等方面的信息，提高金融产品和金融市场的透明度。最后，要加强监管部门之间的国际合作。美国的次贷危机迅速传导至全球金融体系并蔓延至实体经济领域，与影子银行的国际化发展密不可分。因此，国内监管部门要积极参与全球金融监管体系建设，与IMF、G20等国际组织加强信息共享、会计准则、法律制度协调等领域的合作，建立共同应对金融危机的联合应急机制。

　　2010年，中国人民银行行长周小川在“宏观审慎政策：亚洲视角高级研讨会”上对中国当前金融体系所面临的系统性风险进行了概括：“国内信贷持续扩张动力仍然较强，跨境资本流动蕴含潜在风险，流动性过多、通货膨胀、资产价格泡沫、周期性不良贷款增加等宏观风险显著上升，金融业资产质量和抗风险能力面临严峻考验”。2008年以来，在宽松的货币政策下，中国经济面临着内部通胀压力加剧、外部汇率大战的双重压力，过剩的流动性以及为规避政策限制而不断出现的金融产品也让金融监管部门面临着前所未有的挑战。

　　在目前的货币政策不改变其总量调节基础的情况下，货币政策和宏观审慎监管拥有不同的政策目标和政策工具，而且两者难以相互替代，因此加强货币政策与宏观审慎监管之间的配合就显得非常必要。事实上，中央银行所面临的核心问题不是徘徊于物价稳定与金融稳定之间的取舍关系，而是如何在当前的经济稳定与未来的经济稳定之间做出决策，即政策的实施必须通过对物价稳定和金融失衡的双重视角来全面评估经济状况。当经济过热迹象出现时，如果货币政策仍然宽松，则任何后续的宏观审慎工具都难以奏效。换言之，宏观审慎监管的结构性调节优势必须以适当的货币总量调节为基础。

　　因此，为了维护金融环境的稳定，在制度设计上，货币当局和监管当局之间要及早建立货币政策与金融监管联席会议制度，对金融运行中的重大问题定期进行磋商，互相及时通报货币政策与金融监管的政策执行情况及取向；要加强两者之间的信息共享，及早建立统一、高效的金融信息中心，防止金融机构从规避金融监管的角度，随意转移金融资产，进行违规操作；要以提高透明度、引导公众预期为手段，定期公开货币政策和金融监管的运行情况，向公众表明货币当局和金融监管当局对当前金融运行的态度和看法，通过市场手段调节金融中介，防止或减缓金融市场对金融政策预期产生的震动，保持金融市场的稳健运行。

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