金融混業監管

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　　金融混業監管是指由一家監管機構對所有金融機構的全部金融業務進行全面監管。

　　(一)分業監管的體制確立不久，金融監管機構分工協調機制剛剛建立我國金融分業監管制度的確立比分業經營制度的確立要晚幾年。

　　1992年，中國證券監督管理委員會成立，在國務院證券委的指導下工作。證券機構仍由人民銀行審批。1998年，中國保險監督管理委員會成立，同期，對金融機構的審批權從人民銀行劃轉至中國證券監督管理委員會，保險業、證券業與銀行業分業監管的體制基本確立。2003年4月28日，中國銀行業監督管理委員會成立，負責監管銀行、信托、財務公司、金融資產管理公司及其他存款類金融機構，銀行業監管與中國人民銀行貨幣政策職能分離，我國分業監管體制全面確立。為了適應金融混業經營的需要，2004年7月27日，中國銀監會、中國證監會、中國保監會發佈分工合作備忘錄，為確保三家機構協調配合，避免監管真空和重覆監管，提高監管效率，鼓勵金融創新，保障金融業穩健運行和健康發展，監管三方達成了信息共用和重大事件通報以及每季度召開一次監管聯席會議制度。對於金融混業經營的監管，該備忘錄第8條明確規定：“對金融控股公司的監管應堅持分業經營、分業監管的原則，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構，對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管。被監管對象在境外的，由其監管機構負責對外聯繫，並與當地監管機構建立工作關係。對產業資本投資形成的金融控股集團，在監管政策、標準和方式等方面認真研究、協調配合、加強管理。”

　　(二)監管的目標和原則針對的是金融子行業，沒有針對混業經營制定統一監管目標和原則。

　　金融監管目標是政府對金融業指導思想的具體化，不僅反映金融監管的內容，而且反映金融監管的效果。金融監管的原則是實現金融監管的保證。一般來說，金融監管的原則要體現安全性、有效性、統一性。由於金融混業經營在我國正在試點，如何對其實施監管，我國沒有現成的經驗和明確的規定，現有的法律法規只是針對各個金融子行業作了一些規定。比如，我國《銀行業監督法》規定，銀行業監管的目標是促進銀行業合法、穩健地運行，維護社會公眾的信息知情權，保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭力；同時，還規定銀行業監督管理應當遵循依法、公開、公平、效率的原則。《證券法》沒有對證券監管的目標直接作出規定，只是規定證券監管機構依法對證券市場實行監督管理，維護市場秩序，保障其合法運行；同時，還規定證券監管實行公開原則。《保險法》則規定，保險監管要遵循保護社會公眾利益和防止不正當競爭原則。由此也使金融混業監管各施其政，處於無序狀況。

　　(三)監管內容註重進入門檻、業務種類等合規性監管，對交叉業務、信息披露、關聯交易、財務會計真實等風險監管較為薄弱。

　　長期以來，金融監管部門一直較註重合規性監管，註重對進人門檻、業務種類的審批，但對於金融混業經營的試點，目前還沒有明確的機構審批部門。一般情況下，國有大型金融機構試點混業經營主要由國務院審批，一般金融機構混業經營則分別到相關監管部門報批，沒有制定統一的市場準人門檻和程式。至於商業資本如何進人金融控股公司，沒有明確的限制，以至出現了不少工商業資本大量進人金融混業經營領域的現象。同時，金融混業經營的業務審批也是各家監管部門分別進行。由於涉及到各種交叉產品或業務，因此往往出現監管空白或重覆監管，對於各種理財產品的審批和控制風險，也沒有統一的制度安排。對於金融混業經營的風險監管基本上也是空白。對金融控股公司的治理結構和內控制度、合併財務報表、集團的信息披露和子公司信息披露的真實和準確、持續經營能力、關聯交易情況、風險的傳遞等問題，既沒有相關的監管依據，也沒有相應的監管機制。

　　理念變化演化經濟思想認為，制度演進就像生物進化一樣，是一個自然選擇的過程。我國金融監管體制的確立與其他制度的產生一樣，並非是一蹴而就的，同樣是一個演進發展的過程。在金融監管體制的每一個發展階段內都需要相對穩定的監管理念，這決定了監管的制度和模式。

　　一、安全與效率標準的選擇

　　監管理念標準的選擇取決於金融市場發育與金融機構市場化機制的完善程度。如果金融機構的治理機制不完善，其行為存在著明顯的機會主義與非理性傾向時，不管金融機構外部的市場條件如何，金融監管的出發點首先是安全。在我國目前的金融體系中，金融機構的公司治理水平和金融市場的發育程度不是很高，在監管理念的選擇上只有一個就是安全監管。在這種理念支配下，作為外部約束的力量，監管的思維與行為自然只能集中於對於安全的第一位追求。實踐上，為了有效預防金融體系內的系統性金融風險，在金融結構安排上，對不同種類的風險實行“防火牆”式的隔離，相應的採取分業監管的管理模式。從分業到混業是由於金融業內生的驅動因素所誘致，金融體系對混業經營的追求也是市場對效率的追求。因此，混業經營條件下，尤其是在從分業到混業的過渡過程中，金融監管的註意力相應的主要集中在提升金融機構的競爭效率上。這種監管理念在註重安全與提升效率的博弈中更註重後者。

　　二、機構監管與功能監管的選擇機構

　　監管是按照金融機構的類型設立監管機構，不同監管機構分別管理各自的金融機構，但某一金融機構類別的監管主體無權干預其他類別金融機構的業務活動。功能監管按照美國前財長羅伯特·魯賓的提法，“是指這樣的監管流程，一個給定的金融活動由同一個監管者進行監管，而無論這個活動由誰從事。其目的是提高監管流程的秩序和效率”。在金融分業經營條件下，因為銀行、證券、保險甚至信托機構都只能局限在各自的行業範圍之內經營，實行分機構監管事實上等同於實行分業務監管。但是在金融混業經營條件下，不同金融機構之間的傳統業務界限變得越來越模糊，不同金融機構功能的一體化和業務交叉使傳統的機構監管方式面臨挑戰。實踐中，功能監管效率上要優先於機構監管，因為以功能為導向的監管體系可以大大減少監管職能的衝突、交叉重疊和監管盲區。因此，功能監管是今後混業經營條件下金融監管結構變化的一個新趨勢。

　　三、政府控制與市場約束的選擇

　　Zysman(1983)認為，政府與金融市場的關係分為本上是以公司為主導的，政府在金融市場運作的過程中影響不大。在我國則不然，政府在金融市場運作的過程中的作用不可忽視。也有專家學者把國家、企業與銀行三者的關係分為國家管制、企業管制、國家管理及企業管理等4種互動模式。我國20世紀9o年代上半期則屬於國家管制的模式。把上述模式應用到金融監管的分析中就會看到，在國家管制模式中，政府基本上控制著整個社會的金融資源，並透過中央集權式的金融監管體制來管制金融市場的運作。儘管這種監管體系有利於金融體制的穩定，但由於以集權監管為主導，整個金融體制的運作是低效率或無效率的。同時C,oodhart也指出，現行的金融監管除了使監管越來越複雜，造成高昂的監管成本外，政府並不比金融機構自身更高明。因此，金融監管應通過最大限度減少對金融機構經營活動的直接干預，通過自由競爭與市場約束來控制風險，提高監管效率。

　　(一)加快監管立法的步伐金融混業經營對我國金融業的發展具有重要意義。

　　組建金融控股公司可以有效增強金融機構競爭力，發展統一的金融服務平臺，實現金融混業經營，已經是現代金融的必然趨勢。為了趨利避害，在金融混業發展過程中，儘快建立效率、公平、秩序的監管體制，已成為金融業的迫切需要。國際、國內經驗表明，為了有效地促進金融業創新，確保金融控股公司的健康發展，對金融混業經營的監管同樣需要立法先行。只有這樣，金融監管才有法律依據，混業經營監管的價值取向才能儘快確立，監管的目標和原則才能得到統一。按照我國銀行業、證券業、保險業等金融法律的立法經驗，不可能單獨制定一部金融混業經營的監管法，但可以制定一部既包括規範金融混業經營機構、又規範金融混業經營監管的法律。

　　(二)準確定位監管的目標、原則。

　　金融混業監管的目標主要體現在三個方面：一是保護消費者利益。金融監管部門應當依法對金融機構及其關聯機構和金融機構的各種業務實施監管，並對金融機構的持續經營能力進行監管，保證金融機構資產質量。對不具備條件的機構，應終止其業務，或進行接管，乃至責令退出市場，把金融風險控制在一定的範圍之內。二是維護金融市場秩序，保障金融機構公平競爭。三是促進金融創新，提高金融機構的競爭力。

　　(三)進一步完善監管體制，明確監管主體。

　　有學者在對美國、英國、德國、日本等金融監管體制加以考察後認為，為了統一監管，獲得監管規模效益，實現信息共用，避免監管衝突，應當設立“國家金融監管局”，直屬國務院，下轄銀監會、證監會、保監會。也有的學者認為，對於混業監管體制的構建，不能操之過急，在分業經營制度還沒有明顯退出、監管的差異性還存在之時，應維持分業監管的格局。更多的學者主張，鑒於我國金融業的現狀，需要有過渡措施，先由銀監會或者人民銀行牽頭對混業經營進行監管。毋庸置疑，不管採取哪種監管制度，儘快明確一個金融混業經營的監管機構是當務之急，這是當前混業監管要解決的首要問題。

　　(四)監管內容向國際慣例靠攏，以適應金融業發展的現狀金融監管內容。

　　要達到合規性與風險性相統一，必須借鑒國際金融監管組織制定的監管規則，具體來說，需要在以下幾個方面進行完善：

　　第一，加強市場準人監管。

　　金融混業經營必須設立市場準人門檻，這是金融監管的第一步，其具體內容包括金融機構的設立和變更、法人資格審查、業務範圍界定、資本金審驗和股東資格條件等。美國等國家對金融混業的市場準人採取市場化原則，只要達到公司法標準，都可以進行金融混業經營。在我國，金融市場還不十分發達，社會法制環境不夠健全，使得金融混業經營的市場準人門檻必須提高。只有那些符合國家金融發展規劃和市場要求，規模和效益達到一定指標，內部控制制度健全，法人治理結構完善的機構才能夠進人。對於工商業資本進人金融混業經營領域，應當採取審慎的態度。由於沒有法律約束，這類企業的監管是空白，容易引發系統性金融危機。因此，應當明確限制工商業資本進人金融混業經營領域。對已經存在的企業所控制的銀行、證券、保險等，應分別股權情況，儘快列人監管範圍。

　　第二，完善常規行業風險監管。

　　分散風險是金融機構的經營原則，也是金融監管的重要內容。常規風險監管的重點是對資本充足率的監管。在金融混業經營中，為了保證存款類金融機構的穩健經營，需要對其資本充足率實施嚴格監管，同時，為了避免資本重覆計算造成的假象，也有必要對金融機構的資本充足率作出規定，原則上應當在合併報表的基礎上進行計算，未並表的子公司的投資應當剔除。風險集中程度的監管也是十分重要的。為了防止金融集團在總體上風險過度集中於某些交易對象、地區、部門或市場，對於集團與集團外部單一交易對象的交易總量應當實時控制，限制此類交易總額不得超過一定比例，超過時必須及時報告。

　　第三，強化業務監管。

　　金融混業經營的業務監管重點是對交叉產品、交叉銷售、混同業務操作的監管。這是風險最難以預料和控制的地方。金融監管機構必須對金融交叉產品具備足夠的判斷力，對新品種、新業務的開辦和危機處理做好充分的論證，才能進行審批，並要及時跟蹤這些交叉業務的經營f青況。

　　第四，加強持續性監管。

　　持續性監管的重點是風險資產的比例、信息披露、財務制度的規範和執行。風險資產的比例限制是控制金融機構經營惡化的有效指標，金融控股公司的風險資產應當規定一個合適的比例，其計算方式應有明確規定。信息披露要求及時、準確、完整，充分披露金融控股公司的業務狀況、財務狀況、經營狀況、重大事件、大股東狀況、內部控制情況，以利於監管部門實施有效的監督。

　　第五，加強市場退出監管。

　　市場退出監管是對金融機構的退出、倒閉、接管、破產、合併等進行監管。當金融機構資不抵債或不能償還到期債務時，金融機構就面臨破產危機。為了防止金融機構破產帶來震動，在金融機構的資產質量達不到監管要求時，監管部門應當授權接管金融機構，幫助其調整經營方向，合理資金利用，健全內控機制，並調整高級管理人員；監管部門還有許可權制金融機構分紅，限制部分關聯股東轉讓股權。對於危機金融機構，監管機構還可以協助其辦理臨時央行貸款，進行資金援助。

　　從國際金融混業監管的實踐來看，代表性的模式主要有兩種，即英國的單一監管模式和美國的多頭(功能性)監管模式。

　　英國在經歷“金融大爆炸”、實行混業經營之後，於1997年合併原有的九類金融監管機構的職能，成立金融服務局(FSA)，對金融行業和金融機構統一行使監管權，成為英國唯一的金融監管機構。2000年頒佈的《金融服務和市場法》(FSMA)進一步強化了FSA的職能，突出了其作為“超級監管者”的地位。

　　FSA 模式的最大特點在於其是以整合和“打包”的方式呈現，結構相對簡化和清晰，對於借鑒者而言，在起步階段易於操作。這也成為其最大的吸引力之所在，尤其是對於急於進行金融法律制度改革的新興市場國家而言。 然而，FSA模式事實上是為英國這樣一個高度發達和集中的金融體系量身定做的，從未打算過要成為一個“國際模式”。是英國自身的特色和條件催生了FSA，而這些特色和條件大多是新興市場所不具備的。

　　與單一監管模式相對應的是美國的功能性監管模式。儘管1999年《金融服務現代化法》廢除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格爾法》，取消了混業經營禁令，但美國在經歷了一場關於監管方式改革的大辯論後，明確拒絕了監管合併，而是採取了彼此分離但是相互協調的“功能性監管”(functional regulation)方法。具言之，對於擁有銀行、證券和保險子公司的金融控股公司，由銀行監管機構(聯邦貨幣監理署OCC、聯邦存款保險公司 FDIC)、證券監管機構(證券交易委員會SEC)和州保險監管機構(美國沒有聯邦層面的保險監管機構)分別對其相應的業務/功能進行監管，包括制定各自的監管規章、進行現場和非現場檢查、行使各自的裁決權等；同時，由行使中央銀行職能的聯邦儲備理事會(FED)擔任“牽頭監管者”(lead regulator)，對金融控股公司進行總體監管，或所謂“傘形監管”(umbrella regulation)。聯邦儲備理事會通常負責控股公司層面的監管，[5] 只在必要時才能對其銀行、證券或保險子公司進行有限制的監管；但若各功能監管機構認為聯邦儲備理事會的有限制監管不適當時，可在功能範圍內優先行使自己的裁決權。

　　單一監管和功能性監管本身並無絕對的高下之分、優劣之別。二者都有其優勢，也都有其固有的缺陷；而這些缺陷，往往正是對方的優勢/合理性所在。

　　單一監管模式支持者的主要理由是：

　　1. 金融集團的發展和金融業務的日益聚合使得風險可能集中在集團中的某個單一部門，從而使得對集團清償能力的評估變得極其困難；在此情況下如果實行多頭監管，將導致監管職責支離破碎，無法對企業的整體安全和穩健狀況作出恰當評估。

　　2. 金融創新的蓬勃發展使得新型金融產品層出不窮，這些產品可能難以嚴格的歸入任何一個功能性種類，從而給功能性監管帶來不確定性：要麼造成重覆監管，要麼形成監管真空。

　　3. 在功能性監管之下，提供類似金融服務的金融機構可能因為所屬功能性類別的不同而接受不同監管機構監管，並受制於不同的監管標準和規則，違反公平原則。更有甚者，這可能導致金融機構改變所屬類別，以便將自己置於監管標準最寬鬆、執法行為最收斂的功能性機構監管之下，產生所謂的“監管套利” (regulatory arbitrage)現象。

　　4. 單一監管可以整合監管資源，形成規模效應，從而降低監管成本。

　　功能性監管模式的支持者的主要理由是：

　　1. 不同金融部門之間的固有差異可能造成單一監管機構沒有清晰界定的監管目標，甚至出現相互衝突的目標。監管目標的不清晰可能導致兩種不利後果：缺乏統一的行為標準，導致監管負責性的降低；監管機構大包大攬，對過多的金融活動加以關註，導致失去重點和效率，運轉失靈。

　　2. 單一監管可能導致跨金融部門的風險和恐慌傳染。當任何一個金融部門出現監管失敗或醜聞時，公眾會認為其他金融部門同樣沒有得到有效監管，從而導致信心危機。

　　3. 單一監管中監管者容易形成“團體思維”(group-think)，將其註意力和監管資源主要投向其認為對金融系統構成最大風險的機構或業務，而忽視其他的機構或業務；後者的風險雖然一時並不明顯，但若疏於防範仍將浮出水面。

　　4. 單一監管機構內部往往仍然依照傳統的功能類別進行部門設置，這種形式主義的統一監管能否形成規模效應、提高監管效率，值得懷疑。

　　可見，單一監管模式和多頭(功能性)監管模式各有其優點/合理性和缺陷，其間的取捨必須慎重，需要結合本國的金融、法律和監管環境，加以細緻的分析和論證。特別值得警惕的，是那種想當然的將單一監管模式作為金融監管的發展趨勢或“高級形態”，從而優先加以考慮的想法。有鑒於我國的金融市場和金融法律制度水平，以及金融監管部門設置和實踐運作的現狀，筆者個人傾向於採取功能性監管。對於缺乏整體性、重覆監管、監管真空等問題，可以通過更為完善的分工合作、信息共用等監管協調機制來解決。