金融混业监管

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　　金融混业监管是指由一家监管机构对所有金融机构的全部金融业务进行全面监管。

　　(一)分业监管的体制确立不久，金融监管机构分工协调机制刚刚建立我国金融分业监管制度的确立比分业经营制度的确立要晚几年。

　　1992年，中国证券监督管理委员会成立，在国务院证券委的指导下工作。证券机构仍由人民银行审批。1998年，中国保险监督管理委员会成立，同期，对金融机构的审批权从人民银行划转至中国证券监督管理委员会，保险业、证券业与银行业分业监管的体制基本确立。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会成立，负责监管银行、信托、财务公司、金融资产管理公司及其他存款类金融机构，银行业监管与中国人民银行货币政策职能分离，我国分业监管体制全面确立。为了适应金融混业经营的需要，2004年7月27日，中国银监会、中国证监会、中国保监会发布分工合作备忘录，为确保三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，保障金融业稳健运行和健康发展，监管三方达成了信息共享和重大事件通报以及每季度召开一次监管联席会议制度。对于金融混业经营的监管，该备忘录第8条明确规定：“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。被监管对象在境外的，由其监管机构负责对外联系，并与当地监管机构建立工作关系。对产业资本投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理。”

　　(二)监管的目标和原则针对的是金融子行业，没有针对混业经营制定统一监管目标和原则。

　　金融监管目标是政府对金融业指导思想的具体化，不仅反映金融监管的内容，而且反映金融监管的效果。金融监管的原则是实现金融监管的保证。一般来说，金融监管的原则要体现安全性、有效性、统一性。由于金融混业经营在我国正在试点，如何对其实施监管，我国没有现成的经验和明确的规定，现有的法律法规只是针对各个金融子行业作了一些规定。比如，我国《银行业监督法》规定，银行业监管的目标是促进银行业合法、稳健地运行，维护社会公众的信息知情权，保护银行业公平竞争，提高银行业竞争力；同时，还规定银行业监督管理应当遵循依法、公开、公平、效率的原则。《证券法》没有对证券监管的目标直接作出规定，只是规定证券监管机构依法对证券市场实行监督管理，维护市场秩序，保障其合法运行；同时，还规定证券监管实行公开原则。《保险法》则规定，保险监管要遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争原则。由此也使金融混业监管各施其政，处于无序状况。

　　(三)监管内容注重进入门槛、业务种类等合规性监管，对交叉业务、信息披露、关联交易、财务会计真实等风险监管较为薄弱。

　　长期以来，金融监管部门一直较注重合规性监管，注重对进人门槛、业务种类的审批，但对于金融混业经营的试点，目前还没有明确的机构审批部门。一般情况下，国有大型金融机构试点混业经营主要由国务院审批，一般金融机构混业经营则分别到相关监管部门报批，没有制定统一的市场准人门槛和程序。至于商业资本如何进人金融控股公司，没有明确的限制，以至出现了不少工商业资本大量进人金融混业经营领域的现象。同时，金融混业经营的业务审批也是各家监管部门分别进行。由于涉及到各种交叉产品或业务，因此往往出现监管空白或重复监管，对于各种理财产品的审批和控制风险，也没有统一的制度安排。对于金融混业经营的风险监管基本上也是空白。对金融控股公司的治理结构和内控制度、合并财务报表、集团的信息披露和子公司信息披露的真实和准确、持续经营能力、关联交易情况、风险的传递等问题，既没有相关的监管依据，也没有相应的监管机制。

　　理念变化演化经济思想认为，制度演进就像生物进化一样，是一个自然选择的过程。我国金融监管体制的确立与其他制度的产生一样，并非是一蹴而就的，同样是一个演进发展的过程。在金融监管体制的每一个发展阶段内都需要相对稳定的监管理念，这决定了监管的制度和模式。

　　一、安全与效率标准的选择

　　监管理念标准的选择取决于金融市场发育与金融机构市场化机制的完善程度。如果金融机构的治理机制不完善，其行为存在着明显的机会主义与非理性倾向时，不管金融机构外部的市场条件如何，金融监管的出发点首先是安全。在我国目前的金融体系中，金融机构的公司治理水平和金融市场的发育程度不是很高，在监管理念的选择上只有一个就是安全监管。在这种理念支配下，作为外部约束的力量，监管的思维与行为自然只能集中于对于安全的第一位追求。实践上，为了有效预防金融体系内的系统性金融风险，在金融结构安排上，对不同种类的风险实行“防火墙”式的隔离，相应的采取分业监管的管理模式。从分业到混业是由于金融业内生的驱动因素所诱致，金融体系对混业经营的追求也是市场对效率的追求。因此，混业经营条件下，尤其是在从分业到混业的过渡过程中，金融监管的注意力相应的主要集中在提升金融机构的竞争效率上。这种监管理念在注重安全与提升效率的博弈中更注重后者。

　　二、机构监管与功能监管的选择机构

　　监管是按照金融机构的类型设立监管机构，不同监管机构分别管理各自的金融机构，但某一金融机构类别的监管主体无权干预其他类别金融机构的业务活动。功能监管按照美国前财长罗伯特·鲁宾的提法，“是指这样的监管流程，一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁从事。其目的是提高监管流程的秩序和效率”。在金融分业经营条件下，因为银行、证券、保险甚至信托机构都只能局限在各自的行业范围之内经营，实行分机构监管事实上等同于实行分业务监管。但是在金融混业经营条件下，不同金融机构之间的传统业务界限变得越来越模糊，不同金融机构功能的一体化和业务交叉使传统的机构监管方式面临挑战。实践中，功能监管效率上要优先于机构监管，因为以功能为导向的监管体系可以大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。因此，功能监管是今后混业经营条件下金融监管结构变化的一个新趋势。

　　三、政府控制与市场约束的选择

　　Zysman(1983)认为，政府与金融市场的关系分为本上是以公司为主导的，政府在金融市场运作的过程中影响不大。在我国则不然，政府在金融市场运作的过程中的作用不可忽视。也有专家学者把国家、企业与银行三者的关系分为国家管制、企业管制、国家管理及企业管理等4种互动模式。我国20世纪9o年代上半期则属于国家管制的模式。把上述模式应用到金融监管的分析中就会看到，在国家管制模式中，政府基本上控制着整个社会的金融资源，并透过中央集权式的金融监管体制来管制金融市场的运作。尽管这种监管体系有利于金融体制的稳定，但由于以集权监管为主导，整个金融体制的运作是低效率或无效率的。同时C,oodhart也指出，现行的金融监管除了使监管越来越复杂，造成高昂的监管成本外，政府并不比金融机构自身更高明。因此，金融监管应通过最大限度减少对金融机构经营活动的直接干预，通过自由竞争与市场约束来控制风险，提高监管效率。

　　(一)加快监管立法的步伐金融混业经营对我国金融业的发展具有重要意义。

　　组建金融控股公司可以有效增强金融机构竞争力，发展统一的金融服务平台，实现金融混业经营，已经是现代金融的必然趋势。为了趋利避害，在金融混业发展过程中，尽快建立效率、公平、秩序的监管体制，已成为金融业的迫切需要。国际、国内经验表明，为了有效地促进金融业创新，确保金融控股公司的健康发展，对金融混业经营的监管同样需要立法先行。只有这样，金融监管才有法律依据，混业经营监管的价值取向才能尽快确立，监管的目标和原则才能得到统一。按照我国银行业、证券业、保险业等金融法律的立法经验，不可能单独制定一部金融混业经营的监管法，但可以制定一部既包括规范金融混业经营机构、又规范金融混业经营监管的法律。

　　(二)准确定位监管的目标、原则。

　　金融混业监管的目标主要体现在三个方面：一是保护消费者利益。金融监管部门应当依法对金融机构及其关联机构和金融机构的各种业务实施监管，并对金融机构的持续经营能力进行监管，保证金融机构资产质量。对不具备条件的机构，应终止其业务，或进行接管，乃至责令退出市场，把金融风险控制在一定的范围之内。二是维护金融市场秩序，保障金融机构公平竞争。三是促进金融创新，提高金融机构的竞争力。

　　(三)进一步完善监管体制，明确监管主体。

　　有学者在对美国、英国、德国、日本等金融监管体制加以考察后认为，为了统一监管，获得监管规模效益，实现信息共享，避免监管冲突，应当设立“国家金融监管局”，直属国务院，下辖银监会、证监会、保监会。也有的学者认为，对于混业监管体制的构建，不能操之过急，在分业经营制度还没有明显退出、监管的差异性还存在之时，应维持分业监管的格局。更多的学者主张，鉴于我国金融业的现状，需要有过渡措施，先由银监会或者人民银行牵头对混业经营进行监管。毋庸置疑，不管采取哪种监管制度，尽快明确一个金融混业经营的监管机构是当务之急，这是当前混业监管要解决的首要问题。

　　(四)监管内容向国际惯例靠拢，以适应金融业发展的现状金融监管内容。

　　要达到合规性与风险性相统一，必须借鉴国际金融监管组织制定的监管规则，具体来说，需要在以下几个方面进行完善：

　　第一，加强市场准人监管。

　　金融混业经营必须设立市场准人门槛，这是金融监管的第一步，其具体内容包括金融机构的设立和变更、法人资格审查、业务范围界定、资本金审验和股东资格条件等。美国等国家对金融混业的市场准人采取市场化原则，只要达到公司法标准，都可以进行金融混业经营。在我国，金融市场还不十分发达，社会法制环境不够健全，使得金融混业经营的市场准人门槛必须提高。只有那些符合国家金融发展规划和市场要求，规模和效益达到一定指标，内部控制制度健全，法人治理结构完善的机构才能够进人。对于工商业资本进人金融混业经营领域，应当采取审慎的态度。由于没有法律约束，这类企业的监管是空白，容易引发系统性金融危机。因此，应当明确限制工商业资本进人金融混业经营领域。对已经存在的企业所控制的银行、证券、保险等，应分别股权情况，尽快列人监管范围。

　　第二，完善常规行业风险监管。

　　分散风险是金融机构的经营原则，也是金融监管的重要内容。常规风险监管的重点是对资本充足率的监管。在金融混业经营中，为了保证存款类金融机构的稳健经营，需要对其资本充足率实施严格监管，同时，为了避免资本重复计算造成的假象，也有必要对金融机构的资本充足率作出规定，原则上应当在合并报表的基础上进行计算，未并表的子公司的投资应当剔除。风险集中程度的监管也是十分重要的。为了防止金融集团在总体上风险过度集中于某些交易对象、地区、部门或市场，对于集团与集团外部单一交易对象的交易总量应当实时控制，限制此类交易总额不得超过一定比例，超过时必须及时报告。

　　第三，强化业务监管。

　　金融混业经营的业务监管重点是对交叉产品、交叉销售、混同业务操作的监管。这是风险最难以预料和控制的地方。金融监管机构必须对金融交叉产品具备足够的判断力，对新品种、新业务的开办和危机处理做好充分的论证，才能进行审批，并要及时跟踪这些交叉业务的经营f青况。

　　第四，加强持续性监管。

　　持续性监管的重点是风险资产的比例、信息披露、财务制度的规范和执行。风险资产的比例限制是控制金融机构经营恶化的有效指标，金融控股公司的风险资产应当规定一个合适的比例，其计算方式应有明确规定。信息披露要求及时、准确、完整，充分披露金融控股公司的业务状况、财务状况、经营状况、重大事件、大股东状况、内部控制情况，以利于监管部门实施有效的监督。

　　第五，加强市场退出监管。

　　市场退出监管是对金融机构的退出、倒闭、接管、破产、合并等进行监管。当金融机构资不抵债或不能偿还到期债务时，金融机构就面临破产危机。为了防止金融机构破产带来震动，在金融机构的资产质量达不到监管要求时，监管部门应当授权接管金融机构，帮助其调整经营方向，合理资金利用，健全内控机制，并调整高级管理人员；监管部门还有权限制金融机构分红，限制部分关联股东转让股权。对于危机金融机构，监管机构还可以协助其办理临时央行贷款，进行资金援助。

　　从国际金融混业监管的实践来看，代表性的模式主要有两种，即英国的单一监管模式和美国的多头(功能性)监管模式。

　　英国在经历“金融大爆炸”、实行混业经营之后，于1997年合并原有的九类金融监管机构的职能，成立金融服务局(FSA)，对金融行业和金融机构统一行使监管权，成为英国唯一的金融监管机构。2000年颁布的《金融服务和市场法》(FSMA)进一步强化了FSA的职能，突出了其作为“超级监管者”的地位。

　　FSA 模式的最大特点在于其是以整合和“打包”的方式呈现，结构相对简化和清晰，对于借鉴者而言，在起步阶段易于操作。这也成为其最大的吸引力之所在，尤其是对于急于进行金融法律制度改革的新兴市场国家而言。 然而，FSA模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，从未打算过要成为一个“国际模式”。是英国自身的特色和条件催生了FSA，而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。

　　与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管1999年《金融服务现代化法》废除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格尔法》，取消了混业经营禁令，但美国在经历了一场关于监管方式改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”(functional regulation)方法。具言之，对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构(联邦货币监理署OCC、联邦存款保险公司 FDIC)、证券监管机构(证券交易委员会SEC)和州保险监管机构(美国没有联邦层面的保险监管机构)分别对其相应的业务/功能进行监管，包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等；同时，由行使中央银行职能的联邦储备理事会(FED)担任“牵头监管者”(lead regulator)，对金融控股公司进行总体监管，或所谓“伞形监管”(umbrella regulation)。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管，[5] 只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管；但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。

　　单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势，也都有其固有的缺陷；而这些缺陷，往往正是对方的优势/合理性所在。

　　单一监管模式支持者的主要理由是：

　　1. 金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门，从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难；在此情况下如果实行多头监管，将导致监管职责支离破碎，无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。

　　2. 金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷，这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类，从而给功能性监管带来不确定性：要么造成重复监管，要么形成监管真空。

　　3. 在功能性监管之下，提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管，并受制于不同的监管标准和规则，违反公平原则。更有甚者，这可能导致金融机构改变所属类别，以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下，产生所谓的“监管套利” (regulatory arbitrage)现象。

　　4. 单一监管可以整合监管资源，形成规模效应，从而降低监管成本。

　　功能性监管模式的支持者的主要理由是：

　　1. 不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标，甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果：缺乏统一的行为标准，导致监管负责性的降低；监管机构大包大揽，对过多的金融活动加以关注，导致失去重点和效率，运转失灵。

　　2. 单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时，公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管，从而导致信心危机。

　　3. 单一监管中监管者容易形成“团体思维”(group-think)，将其注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务，而忽视其他的机构或业务；后者的风险虽然一时并不明显，但若疏于防范仍将浮出水面。

　　4. 单一监管机构内部往往仍然依照传统的功能类别进行部门设置，这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率，值得怀疑。

　　可见，单一监管模式和多头(功能性)监管模式各有其优点/合理性和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。特别值得警惕的，是那种想当然的将单一监管模式作为金融监管的发展趋势或“高级形态”，从而优先加以考虑的想法。有鉴于我国的金融市场和金融法律制度水平，以及金融监管部门设置和实践运作的现状，笔者个人倾向于采取功能性监管。对于缺乏整体性、重复监管、监管真空等问题，可以通过更为完善的分工合作、信息共享等监管协调机制来解决。