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銀行稅

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目錄

什麼是銀行稅

  銀行稅有廣義和狹義兩種:

  狹義的銀行稅可理解為對金融機構進行徵稅,設立專門基金或上繳國家財政,用於未來發生危機時對金融危機進行救助。避免再次出現金融機構因承擔過度風險而需要政府運用納稅人稅收來為金融危機買單的情況。

  廣義的銀行稅可理解為除一般公司營業稅所得稅之外對金融機構征收的其他特別稅收,如對銀行利潤及薪酬水平徵稅。

  進一步來說,銀行稅主要是針對大型金融機構所具有的“大而不倒”的負外部性問題提出的,目的是防止納稅人承擔大型金融機構所帶來的系統性損失。

銀行稅的監管邏輯[1]

  銀行稅政策的監管邏輯主要體現在以下兩個方面:

  一方面,抑制大型金融機構風險過度擴張。銀行稅的征收將會與金融機構所從事業務的風險程度掛鉤,金融機構尤其是那些大型機構在進行業務以及風險擴張時,就會進行收益成本的權衡,因此,征收銀行稅可能成為有效監管大型金融機構風險的新措施。

  另一方面,銀行稅措施為政府在金融危機時期減輕金融機構系統性影響提供了操作空間。從金融機構的角度考慮,銀行稅可以看做是政府為抵禦突發性危機為金融機構提供的一種共同保險,也可以看做是金融機構自身為在危機時期獲得必要的財政援助所必須繳納的費用。通過征收一定量的銀行稅,在危機時期,政府在不動用或者少動用公共財政的情況下,更為有效地對金融系統實施必要的干預政策,減輕系統性金融機構帶來的衝擊。

銀行稅的歷史沿革[1]

  金融危機時期,銀行業接受了政府大額救助資金,但對這些金融機構進行救助的資金最終大都由納稅者承擔,嚴重損害了廣大民眾的公共利益。在這背景下,2009 年底,隨著全球經濟的複蘇,歐美一些國家監管當局逐漸開始考慮實施征收銀行稅的政策,從此拉開了征收銀行稅的序幕。比如,美英法等國為了防止再次出現銀行所有者和經營者為滿足激進的銀行薪水激勵計劃而從事高風險交易活動的情況,相繼整治金融高管高薪問題:美國嚴控現金工資發放;英國對銀行家獎金特別稅;法國也效仿英國對獎金徵稅。

  隨著時間的推移,歐美等國的銀行稅政策也不斷得到擴充和完善。2010 年1 月,美國總統奧巴馬提出“金融危機責任費(FCR)”這一新稅計劃,用以彌補金融危機中對大型金融機構進行救助而花費的財政支出。該稅的稅額是公司除第一級資本之外債務規模的0.15%,徵稅對象包括50 家銀行、保險公司和大型投行,其中,美國公司將占到35 家左右,另外10 至15 家將為外資金融企業附屬機構。上述計劃預計將在12 年左右的時間籌集1170 億美元,未來10 年中可籌集900 億美元資金。緊接著,2010 年5月,奧巴馬政府修訂了上述征收固定稅率的做法,提出了新的征收方案,新方案計劃對公司資產負債表中的資產徵稅,且風險越高的投資,適用的稅率越高。但是,由於各方面的原因,2010 年6 月29 日,美國國會民主黨人將預計總額190 億美元的銀行稅條款從美國金融監管改革議案中刪除,導致美國銀行稅議案不幸夭折。

  與美國銀行稅議案不能順利實施相比,歐洲國家是銀行稅的積極倡導者,而且他們的銀行稅政策的推廣相對更加順利一些。事實上,德國是繼美國之後第一個制定銀行徵稅計劃的歐洲國家,德國銀行稅議案出台於2010 年3 月31 日。議案規定,每家銀行每年的繳稅總額不超過其年利潤的15%,每年年徵稅額擬為10-12 億歐元。該議案是德國整頓瀕臨破產銀行一攬子措施的一部分,於2010 年8 月25日經德國內閣通過,預計將於2010 年年底前生效。英國政壇主要的三大政黨在他們的競選中都一致支持對銀行徵稅,政府也已在2010 年6 月22 日公佈的緊急預算案中公佈了征收銀行稅計劃。法國政府預計將在2010 年10 月把徵稅草案遞交至議會,並將在2011 年的預算中寫入銀行稅細節。匈牙利政府也已決定將在2010 年內開始推行銀行稅,為期3 年。除此之外,歐盟會員國除了捷克以外都同意支持課征銀行稅。綜合歐洲國家的銀行稅議案,我們可以看到,在未來的歐洲,銀行稅將根據銀行的資產規模而非盈利表現進行征收。

  當然,在這些歐美國家不斷推出銀行稅議案時,國際經濟組織也積极參与了進來。2010 年6 月G20峰會期間,國際貨幣基金組織就向會議提交了兩份銀行徵稅方案,提議征收金融穩定貢獻稅和金融活動稅

銀行稅征收的優缺點[1]

  (一)優點分析

  1.征收銀行稅有助於降低財政風險

  在金融危機爆發後,為防止危機的進一步蔓延,支持征收銀行稅的歐美等國都曾向本國的金融系統提供過巨額的救助資金,付出過巨大的財政成本。根據IMF 的最新估計,扣除部分已收回的財政支出,G20 中的發達國家直接拯救金融體系的財政成本平均占GDP 的2.7%,受金融危機衝擊最重的國家尚未收回的財政成本達GDP 的4%至5%;預計危機會使發達國家的政府債務在2008 年至2015 年期間上升約40 個百分點。而且這些數據尚未包括危機中有關財政支出所承擔的巨大風險。但是,這些救助資金並不是金融機構的自有資金,而是由納稅人支付的,因此,為了緩解已出現的巨額財政赤字,減輕納稅人的負擔,歐美等國都致力於通過開徵銀行稅來使銀行業為其給全球金融體系帶來的風險做出補償,確保銀行業可以自己承擔政府的救市開支,從而降低政府財政風險

  事實上,銀行稅帶給財政的收益是可以估計的。根據IMF 的報告(2010)估計,假設僅對銀行徵稅,稅基為本國銀行機構負債減存款和所有者權益的話,用2008 年歐盟國家的相關數據測算,0.1%的銀行稅累積征收10 年,稅收收入各國平均將達到GDP 的2%,但由於國與國之間銀行機構占GDP 比重以及存款資產比存在較大差別,各國的銀行稅收入也大大不同。比如,在歐洲國家中,德國與英國銀行稅收入最高,因為他們的銀行機構相對經濟來說占較大比重以及擁有較低存款資產比;西班牙和義大利稅收收入相對較低,因為他們的銀行機構相對經濟來說占較小比重以及擁有高存款資產比。

  2.征收銀行稅有助於降低金融風險

  征收銀行稅這種銀行自己買單的行為,可以說是通過稅收這種合法的國家行為對金融市場形成的有效監管。通過征收銀行稅而建立起來的共同基金將改變以往當金融危機發生時,由政府運用納稅資金救助金融機構的情況,這是因為,如果新的金融危機爆發,金融體系就可以拿出自有資金來使金融機構渡過難關,以避免金融市場參與者進入風險由大眾承受而收益由金融機構獲得的惡性迴圈。因此,一方面,征收銀行稅將確保銀行承擔他們對金融系統和實體經濟所造成的風險,鼓勵銀行調整資產負債表,減少風險;另一方面,將減少金融機構從事高風險交易活動的資金,有利於遏制銀行的投機衝動,創建公平公正的市場秩序,從而最終降低金融風險。

  (二)缺點分析

  1.征收銀行稅不利於金融穩定和實體經濟的發展

  征收銀行稅後,雖然通過銀行稅所積累的資金會用於補償金融風險,但同時會削弱銀行的盈利和信貸能力以及銀行承受損失、抗衡金融危機的能力,從而會對全球金融業的發展造成相當大的負面影響,不利於金融穩定和實體經濟的發展。

  (1)削弱銀行的盈利能力和信貸能力

  盈利能力和信貸能力作為銀行的核心競爭力,對銀行的發展以及金融業的複蘇乃至國民經濟的恢復至關重要,但銀行稅的征收可能會削弱銀行的這些能力,不利於金融業的穩定和發展。

  一方面,征收銀行稅將使銀行的盈利能力受到進一步打擊。當前全球金融監管趨嚴已經使銀行面臨增加資本流動資金需求的壓力,銀行的資產負債規模在縮小,盈利水平也在降低。以IMF 建議的金融穩定貢獻稅為例,目前全球GDP 約為60 萬億美元,金融穩定貢獻稅的征收可使全球稅收總額高達1.2 萬億至2.4 萬億美元,歐洲大陸和美國每年將各徵3000 億美元和6000 億美元。此外,有大量投行業務的歐洲銀行,如瑞士銀行巴克萊銀行德意志銀行等,有可能被征收金融活動稅,瑞士信貸估計兩項銀行稅的開徵會使歐洲銀行業每年盈利進一步減少20%。根據IMF 的報告(2010)測算,銀行稅對銀行盈利能力的影響取決於稅基,當稅基為總資產減存款(B1)時,0.2% 的稅率將會降低銀行稅前利潤10%;當稅基為B1 減一級核心資本(B2)和B2 減二級核心資本(B3)時,對銀行稅前利潤的影響並沒有大的改變。

  另一方面,征收銀行稅會降低銀行放貸能力,影響信貸流動,減少經濟中的流動性。根據IMF 報告(2010)測算,假設銀行稅稅基為負債減存款,假設兩種情況:銀行稅完全由利潤承擔和銀行稅由貸款人承擔,這樣就可以得出銀行稅對貸款利率的影響。當銀行稅完全由貸款人承擔時,0.2%的稅率將增加貸款利率0.1%;當銀行稅完全由利潤承擔時,銀行ROE 將會下滑2%;在中間情況下,銀行將部分稅轉嫁給貸款人以減少利潤的下滑,0.2%的稅率將增加貸款利率0.05%。

  (2)影響金融機構有效防範金融風險

  銀行稅相當於把銀行資本中的留存收益轉向政府稅收或政府穩定基金,但同時會削弱銀行承受損失及抗衡金融危機的能力,而且也無助於降低金融體系的系統性風險,影響金融業的穩定發展。這是因為:

  一方面,由於銀行的盈利能力是銀行抵禦風險的根本保障,如果不斷給銀行尤其是大多數本來就健康的銀行開徵銀行稅,銀行利潤和資本的積累能力就會受損,從而降低銀行抵禦風險、承受損失及抗衡金融危機的能力,最終會阻礙健康金融體系的建設。摩根大通美國銀行、巴克萊銀行以及巴黎銀行等就是憑藉其龐大的盈利能力幫助其能安然渡過金融危機。

  另一方面,征收銀行稅無助於降低金融機構的道德風險。如果開徵銀行稅,繳納銀行稅就等於銀行為其過度冒險的行為向政府買保險,使政府輓救瀕臨倒閉金融機構的承諾顯性化,金融機構一旦認為他們擁有顯性或隱性的金融危機保險,道德風險的問題就會一直存在。這樣所導致的結果就是,金融機構靠著政府的“隱形保險”更容易獲得存款人和債權人的資金,從而降低了這些機構的融資成本,獲得了相對於其他機構的不正當競爭優勢,降低了巨集觀層面資源配置效率,而且會鼓勵大型金融機構更傾向於過度承擔風險,最終將不利於金融系統的穩定。

  (3)影響實體經濟的複蘇和發展從上面的分析可知,銀行稅的征收會抑制銀行利潤,延長實體經濟信用緊縮局面,不利於經濟複蘇。其實,銀行作為中介機構在經濟活動中扮演重要角色,是國家貨幣政策調控產生效果的關鍵,征收銀行稅將使銀行通過提高貸款利率的方式轉移部分稅負借款人,進而會增加實體經濟擴張所需成本,影響真實投資意願,減緩實體經濟的複蘇。目前許多國家和地區銀行業對本國的GDP、稅收和就業做出了重大貢獻。比如,2009 年英國銀行業對其GDP的貢獻為16%,銀行業稅收占英國總稅收約25%,銀行支付的稅款份額已高於其在經濟活動中所占份額。但是,一旦全球實施銀行稅,對於正處在複蘇之中的金融機構,尤其是並沒有受到較大衝擊的發展中國家的銀行來說,開徵銀行稅會提高交易成本,削弱銀行的盈利能力和信貸能力,以及銀行承受損失及抗衡金融危機的能力,無疑會使各國實體經濟的發展受到限制。

  2.全球統一征收銀行稅有失公平

  由於本次金融危機只是由少數國家的金融機構引發的,因此在全球統一征收銀行稅會有失公平。首先,對遠離危機的金融市場的發展不公。從各國是否參與救助金融機構的角度來說,澳大利亞、印度、加拿大和巴西等受美國次級債危機歐洲主權債務危機衝擊較小的國家認為,本國金融機構系統並未爆發像歐美國家那樣的問題,政府也沒有使用納稅人的錢註資銀行機構,因而不需要對銀行征收銀行稅,以補償給經濟社會帶來的損失。對於這些國家,如果開徵銀行稅,就模糊了誰來承擔危機成本的問題,會導致更多經營良好的銀行機構的投機行為。而且,如果開徵銀行稅,增加銀行為其貸款可能的損失所作的資本儲備,短期內會提高本國銀行的經營成本、損害銀行的利潤,容易導致本國銀行的競爭力下降。

  其次,影響新興國家的金融競爭力。從各國金融市場發展和開放程度不同的角度來說,對於新興國家而言,無論銀行稅最終如何設計,都會增加金融業的營運成本,並會影響盈利和信貸,使國內企業和個人更難獲得足夠的銀行服務,進而可能令新興市場的經濟和金融業持續處於競爭劣勢,甚至會使本國金融市場被跨國銀行控制。這實際上也在一定程度上剝奪了一些處於基礎階段且發展穩健的金融中心的發展機遇,進而會迫使國際金融機構的退出,將給該國金融市場造成沉重的壓力,也將使該國的經濟增長雪上加霜。但是,歐美銀行業本來就處於低稅負的環境,增加銀行稅對其銀行業的國際競爭力影響有限。即使美國將銀行稅內容從其金融監管改革議案中刪除,它仍可利用美元的國際儲備貨幣地位,向國際社會分擔成本。

  最後,總的說來,銀行稅缺乏道德上的合理性。身為金融危機源頭的國家,卻要求長期穩健經營的國家征收銀行稅,是不公平的。因此,危機成本應該合理分攤,避免強制推行,具體的分攤應根據各國的實際情況確定,不應全世界統一。

  3.征收銀行稅缺乏可操作性

  從操作層面看,雖然IMF 對征收銀行稅進行了初步研究,並提出征收全球銀行稅的建議,但是由於各國具體情況不同以及國際貨幣基金組織自身治理機制尚未理順,其建議並未得到各國的普遍認可,銀行稅在全球範圍內還不具備可操作性。

  實際上,銀行稅的制訂有相當複雜的程式,而且一旦全球開徵銀行稅,一方面,如果不是所有的國家同時採納銀行稅,那麼跨國銀行交易業務將會僅僅流向尚未征收銀行稅的國家和金融中心,使得後者發展成為新的避稅型離岸金融中心,將可能造成制度扭曲及監管套利,倒逼已經征收銀行稅的國家和金融中心取消銀行稅。另一方面,根據公平原則,銀行稅應儘可能地對所有商業銀行機構一視同仁,但是對穩健銀行機構和經營風險較高的銀行機構都同等地征收銀行稅有悖於銀行稅宗旨,只能導致更多原本穩健銀行機構的機會主義行為。這就使得銀行稅存在著技術難題。

  當然還存在其他操作方面的難題,比如,征收對像是按資產規模征收,還是按融資規模或利潤、營業額征收;銀行稅由誰來徵,由誰來管理;如果是交由國際貨幣基金組織征收和管理,那麼各國之間比例如何確定以及危機出現後如何分配,而且,實際中國際貨幣基金組織是將這筆資金到底是用於各國的金融監管還是用於自身的運營

參考文獻

  1. 1.0 1.1 1.2 巴曙松,劉清濤等.銀行稅的理論探討與適應性分析(A).金融改革.2010,(11):16~20
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