政府環境審計

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政府環境審計(Government Environmental Audit)

　　政府環境審計是指國家審計機關依法對政府和企事業單位的環境管理系統及經濟活動中產生的環境問題和環境責任進行監督、評價和鑒證。

　　審計機關作為綜合性經濟監督部門，應該並且能夠參與到環境保護這項社會性很強的工作中去，是因為政府環境審計作用的不可替代性和產生條件的成熟。

　　1.政府環境審計作用的不可替代性

　　自審計機關成立以後產生併發展了多項政府專項審計，政府環境審計只有具備了其他專項審計沒有的功能，才有產生的必要；又因為環境保護主管部門是促進環境保護的當然部門，政府環境審計還必鬚髮揮這些部門所沒有的作用，才能在環境保護工作中具有獨立地位而不是這些部門工作的重覆。

　　(1)促進環境保護資金的有效使用

　　隨著可持續發展戰略的實施，中國環境保護工作日益得到各級政府的重視，用於環境保護方面的資金逐年增加。國家環境保護“十五”計劃預計“十五”期間全國環境保護投資共需7000億元，約占同期國內生產總值的1.3%，比“八五”、“九五”有較大提高(國家環境保護總局，2002)。儘管環境保護投資的絕對數和占國內生產總值的相對數都在逐年增加，但與嚴峻的環境形勢和艱巨的環保任務相比，環保投資仍然是緊張的。這些環保投資大都用於解決緊迫的環境問題、開發關係國家生態環境安全的項目上，必須保證資金的使用效率和項目運行的有效性。

　　雖然負責主管環境保護的政府部門，如國家環境保護總局、國家林業局等，是監督環保資金使用和效率的主要部門，但僅有這一層面的工作還是不夠的。除資金的管理者和使用者外，還應該有獨立的第三方對環保資金的有效使用進行監督。審計監督是現代經濟社會評價資金使用、促進資金管理者和使用者行為的合規、實現資金效益優化的主要方式，在環保資金方面政府審計能夠發揮這些職能。而由於環境保護主要是由政府承擔的社會公益事業，政府投資占相當大比例，對這些資金的審計主要由政府審計部門承擔。

　　審計機關對環境保護資金的監督檢查，為實現對資金的管理、使用情況的客觀評價，就必須突出對環境因素的考慮，這正是環境保護資金審計不同於其他資金審計的地方，也正體現了政府環境審計在環境保護資金的監督檢查上的不可替代性。

　　(2)促進政府環境政策的落實和完善

　　政府強化環境保護的措施、行動是通過一系列的環境政策、法規體現的。一方面，環境政策、法規的執行情況直接影響著環境保護的效果，首先必須確保環保

　　政策的執行，審計通過對政策執行情況的檢查，能夠及時發現存在的問題，運用審計的監督處理予以糾正，促進環境政策的落實。另一方面，在我國，部分現行的環境管理制度已不能滿足環境保護的需要，改革、完善這些管理制度勢在必行。環境政策，尤其是環境經濟政策的改革需要政策制定和執行部門之外的其他政府部門公允地提供分析資料，尤其是定量分析，政府環境審計可以完成這項工作。此外，目前我國政府的一些環境政策首先是以試點的方式在部分地區實施的，對這些試點政策的進一步完善同樣需要審計機關以獨立的身份提供分析材料及建議。

　　2.政府環境審計產生條件的成熟

　　我國的政府環境審計不僅是十分必要的，而且從實踐看，也具備了開展的條件。

　　(1)初步建成了政府環境審計的法律依據

　　關於環境審計的法律依據，有一個認識的過程。一方面，雖然在《中華人民共和國環境保護法》及海洋、大氣等專項環境保護法規中，都規定“政府需要採取必要的措施確保環境保護資金能夠合規使用，不被非環境保護項目擠占、挪用”；在《中華人民共和國憲法》中規定“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企事業組織的財務收支，進行審計”；《中華人民共和國審計法》也規定“審計機關對政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支，……對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支進行審計監督”，但由於這些規定沒有直接將審計與環境保護或環境保護資金聯繫起來，所以過去很少也很難理解環境審計的法律依據。隨著國際環境審計的興起與發展，我國審計機關逐漸加深了對上述法律依據的理解，為開展環境審計找到了法律依據。另一方面，政府其他部門也逐漸認識到了環境審計的作用，在一些新近出台的法規中，對環境審計有了直接的規定，為環境審計提供了更直接的法律依據，如《中華人民共和國防沙治沙法》第三十七條就規定“縣級以上人民政府審計機關，應當依法對防沙治沙資金使用情況實施監督”。

　　(2)審計機關內設立環境審計部門使政府環境審計有了組織保障。

　　我國政府對環境保護的重視程度不斷增強的一個表現就是在1998年政府機構改革中，國務院在批准審計署的機構改革方案中強化了環境審計的職能，審計署據此設立了有關環境審計的機構———農業與資源保護審計司，審計署18個駐地方特派員辦事處，31個省、自治區、直轄市政府的審計機關也分別設立了從事環境審計的機構。

　　現階段由於經濟發展的需要及為促進環境保護事業的發展，環境審計主要包括以下幾個方面：一是環保資金籌集和使用情況。主要審查國家環境保護投資、排污費、綜合利潤留成用於治理污染的投資、專項基金、環境貸款等各項資金的形成、使用、回收、管理的合法性。二是遵守國家環境政策法規的情況。主要審查被審計單位或項目的生產經營活動是否按照規定採取了環境保護措施，環境指標是否符合國家的標準，建設項目是否遵守環保登記等制度。三是與環境問題有關的會計報表。主要審查環境活動會計估計的正確性及該類估計變更所產生的影響；環境管理費用支出會計處理的正確性；違反環境法規支付罰金的會計核算；已知環境負債的確認和報告；或有負債的計量與揭示等。四是確定被審計單位影響環境的因素，評價環境治理措施。

　　影響環境的因素是一個單位能對環境產生正面或負面的活動、產品或服務等，如被審計單位生產經營活動可能產生的排放污染污物或噪音等。五是驗證環境報告的真實性。環境報告審計主要是驗證報告中有關內容的真實性，如驗證環境措施是否已實施、環境保護投入的資金是否足額到位，環境保護工作是否取得了預計的效果，環境報告中所列的各項技術經濟指標是否真實，環境報告的編製是否符合有關規定等。六是評價環境管理系統的有效性。環境管理系統是由為落實環境政策、控制環境因素、實現環境目標而建立的環境管理和所配置資源構成的。環境審計需要對被審計單位的環境管理系統進行瞭解，並分析被審計單位進行管理活動的相關記錄數據，考察被審計單位是否制定了充分的環保政策，這些環境政策和措施是否有效，從而對被審計單位的環境管理系統的充分性、有效性做出評價。但伴隨著我國加入WTO,周邊及世界環境的變化,政府環境審計不應只局限於上述內容的審計，而是應逐漸接近國際上政府環境審計，不論在審計對象、內容、類型等方面都將有所變化。

　　(一)第一階段是1983至1998年。

　　這期間雖沒有明確提出環境審計的概念，但在審計署開展的審計項目中涉及到一些對環境保護資金的審計事項，例如，1985年，審計署與財政部、國家環保局聯合組織開展了對太原、蘭州、長沙、桂林四城市環境保護補助資金的審計。又如，1993年，審計署組織對哈爾濱等13個城市排污費進行了審計。

　　(二)第二階段是1998至2002年。

　　1998年審計署成立了農業與資源環保審計司，明確了環境審計職能。這標志著我國環境審計新階段的開始。按照署領導關於開展環境審計要“摸清家底，探索路子”的指示，農業與資源環保審計司採取“積極試點，穩步推動”的做法，有意識地從促進環境污染治理和促進生態環境保護兩個方面，組織開展了多項環境審計，積累了一些經驗。

　　(三)第三個階段是2003年至今。

　　以2003年7月環境審計協調領導小組成立為標誌，環境審計成為一項全署性工作，定位得到明確。這一階段環境審計的顯著特點是：兼顧環境審計理論和實踐的雙重探索，積極吸收國際環境審計的先進經驗，充分考慮我國環境保護工作不斷取得的新成效，不斷拓展環境審計的新領域，及時總結既往環境審計工作中行之有效的實踐經驗，環境審計的各項工作取得明顯成效。

　　“十五”期間，審計署加強了環境審計職能，各級審計機關從促進生態環境建設和環境污染治理入手，先後開展了天然林資源保護工程資金審計、退耕還林工程資金審計、排污費審計和重點流域水污染防治資金審計等環境審計項目。共審計6906個單位，審計資金593億元，查出違法違規資金52.88億元，移交各類嚴重違法、違紀案件28起、涉案人員50人，其中35人受到黨紀、政紀處分。向國務院上報環境審計報告、信息50多篇，國務院領導同志多次作了重要批示。通過環境審計，提出了改進環境保護工作和完善環境保護法規的意見和建議，有的得到了國務院及有關部門的採納。例如，2001年退耕還林試點資金審計中，《審計署關於完善退耕還林政策的意見和建議》報告中，提出的6條意見和建議在《國務院關於進一步完善退耕還林政策措施的若幹意見》中全部得到採納，國家發展與改革委、財政部、國家林業局和國家糧食儲備局根據審計意見和建議專門發函，進一步明確了有關退耕還林政策，要求認真糾正審計發現的問題，促進了退耕還林工作的順利實施。

　　(一)在審計對象和審計內容上將逐步增強對環境政策方面的關註國際上政府環境審計將環境政策作為主要關註對象。1992年，我國政府制定了中國與環境發展十大對策，其中對環境經濟政策作了充分的闡述“：按照資源有償使用的原則，要逐步開徵資源利用補償費，並開展對環境稅的研究；研究並試行把自然資源和環境納入國民經濟核算體系，使市場價格準確反映經濟活動造成的環境代價；制定不同行業污染物排放的時限標準，逐步提高排污費收費標準，促進企業污染治理，達到國家和地方規定的要求；對環境污染治理廢物綜合利用和自然保護等社會公益性明顯的項目，要給予必要的稅收、信貸和價格優惠；在吸收和利用外資時，要把環境保護工作作為同時安排的內容，引進項目時，要切實把住關口，防止污染向我國轉移”。雖然在這之後十幾年的發展與改革中，環境經濟政策在我國環境管理中的運用尚無完全實現上述規劃的目標，但我國環境管理的趨勢必然是不斷加強對環境經濟政策的運用。另一方面，環境經濟政策的兩種最基本功能是行業激勵和資金配置，我國環境保護事業資金供給不足的局面在今後一段時間內不會有根本性的改善，政府環境管理將側重於通過發揮環境經濟政策資金配置的功能以實現環境保護各項目標。所以，今後環境經濟政策在我國環境管理中的地位和作用將不斷增強，並且將突出其資金配置功能。因此，環境管理對我國政府環境審計的影響與國際政府環境審計關註環境政策的趨勢是相符的。一是政府環境審計要關註政府環境管理的主要手段，政府運用環境經濟政策的必然性使其進入了審計機關的工作範圍。二是對環境經濟政策資金配置功能的側重，使得環境經濟政策的目標、操作手段等更強調對資金的考慮，這恰好可以使目前以環境保護資金為主要審計對象、以財務收支審計為主要審計類型的我國政府環境審計能夠比較容易的增加對環境經濟政策的評價，逐步過渡到績效審計上。

　　(二)在審計類型上,將逐步增加績效審計國際上審計的發展趨勢已經轉向績效審計，環境問題是績效審計關註的內容之一。如果我國政府環境審計中增加績效審計類型有以下有利條件：一是已經積累了一些對單項政策、單項環境保護工程等進行評價的經驗。如對天然林保護資金、退耕還林工程資金的審計，通過檢查林木成活率、樹種比例等指標，對工程完成質量進行檢查；在排污費審計中，通過對排污費征收、管理環節的檢查分析，提出了完善排污費政策的建議。二是我們有與專業機構、專業部門合作的條件。在我國任何一項環境政策或環境項目都可能涉及到多個政府部門，在很多的相關文件中都可以發現要求各部門協作的規定。而經過近幾年審計機關的努力，對環境保護資金審計的工作已經引起了國務院及一些部門的註意，在環境保護資金審計工作的一些新出台的環境保護法律或法規中，明確要求審計部門進行監督，儘管這些規定是對環境保護專項資金作出的，但有助於審計機關通過對資金的監督檢查，建立與其他部門的工作聯繫，進而實現與專業機構、專業部門的合作。㈢就環境問題開展國際聯合審計隨著人類活動對環境影響的深度和廣度的加強，環境問題已超越國界，形成和發展成為國際環境問題。全球性的氣候變暖、臭氧層的破壞等環境問題成為世界各國共同面臨的挑戰，並且隨著經濟活動對環境潛伏性影響的不斷顯露，越來越多的環境問題不再是僅依靠一國的力量就可以解決的，審計機關也應該註意環境問題和環境保護國際化的特點。在聯合對跨國環境問題進行審計方面，我國的地理位置決定了在海域污染、河流污染、土地荒漠化等問題上都需要與鄰國共同採取措施治理。這也給我國審計機關與其他國家的審計機關聯合進行環境審計提供了條件。

　　審計機關對國際環境協定的審計有助於增強世界對我國政府執行協定情況評價的認同性。另一方面，審計機關對政府執行環境公約情況的審計，首先要對政府制定具體規定及其實施情況進行審計，我國政府所簽署和批准的國際環境協定，嚴格的限制了我國一些傳統產業或經濟活動的發展，國內需要一個強有力的監督機構來促進各級政府對協議的遵循，我國的審計機關應該借鑒國外國家審計機關在這方面的經驗，開展對國際環境保護協議的審計。

　　上述我國政府環境審計的發展趨勢，是針對環境審計的長期發展而言的，與我國環境審計的現狀相比，雖然還有很大的距離，但這並不妨礙審計機關在環境領域一邊探索一邊發展。

　　根據有關研究觀點，政府環境審計是“為促進政府實施可持續發展戰略,由審計機關對政府和(或)企事業單位等被審計單位的環境管理以及有關經濟活動的真實、合法和效益性所進行的監督、評價和鑒證等工作”。近年來，理論界和實踐界針對我國政府環境審計如何有效開展進行了很多研究，並且提出了一些觀點，例如應當加強環境審計立法、建立公認的環境審計評價標準和開展國際聯合審計等。這些研究對於推動政府環境審計的開展，具有一定的借鑒意義。筆者認為，要全面有效地推動政府環境審計工作，首先應當明確政府環境審計的目標與任務，這是解決政府環境審計其他問題的邏輯起點。擴展地說，也就是應當思考和回答兩個帶有根本性且相互聯繫的問題：一是政府環境審計在我國環境保護工作中應當發揮什麼樣的作用；二是政府環境審計在我國環境保護工作中能夠發揮什麼樣的作用。關於第一個問題的回答，必須建立在對我國環境的總體形勢、環境保護工作所處歷史階段特別是面臨的突出問題的分析與把握基礎之上；關於第二個問題的回答，則應當建立在對我國政府審計基本職能的理解與把握基礎之上。

　　(一)我國環境的形勢和環境保護工作面臨的突出問題。

　　1.我國當前的環境形勢。

　　近年來，我國環境保護雖然取得了積極進展，但環境形勢嚴峻的狀況仍然沒有改變。如主要污染物排放量超過環境承載能力，全國主要河流普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇。生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，生物多樣性減少，生態系統功能退化。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、複合型、壓縮型的特點。而我國人口將繼續增加，經濟總量將逐步提高，資源、能源消耗將持續增長，這意味著環境保護面臨的壓力將越來越大。

　　2.我國當前環境保護工作面臨的突出問題。

　　為落實堅持環境保護的基本國策，經過長期的探索與實踐，我國制定了“預防為主”、“誰污染誰治理”，以及強化環境監督管理等三大基本政策，並出台了總量減排制度等一系列政策措施。總的來看，我國環境保護的政策制度框架基本建立，但由於我國真正將環境保護工作提升到國家經濟社會發展全局高度的時間還不長，在政策制定和政策執行方面還存在不少問題，導致環境形勢在短期內還難以實現根本好轉。筆者認為，主要體現在以下四個方面。

　　一是環境保護從巨集觀戰略層面切入社會經濟發展的機制尚未完全建立、經濟增長方式的轉變依然不到位。例如，筆者在審計調查實踐中發現，一些地方依然存在片面追求經濟增長、忽視環境保護的問題，也沒有將環境保護工作目標保護納入地方黨政領導人的考核範圍。

　　二是由於對環境問題規律的認識和把握不到位等原因，現行有關環境保護政策存在不完善的地方，不利於發揮對環境保護工作的調控和管理功能。

　　三是地方政府在落實國家環境保護政策的過程中，存在配套措施不完善、責任落實不到位、監管力度不夠等問題，影響了政策執行的力度與效果。例如，筆者在審計調查實踐中發現，國家有關總量減排工作制度框架基本建立，但是一些地方政府存在分解落實總量減排目標責任不到位，責任追究制度不健全等問題，導致國家有關總量減排的工作目標實際上很難得到落實。

　　四是由於長期歷史原因，政府有關部門環境保護和管理的基礎能力建設相對比較薄弱。例如，筆者在審計調查實踐中發現，各地普遍存在環境統計、排污費征收等渠道計算反映的企業排污量不一致的問題，影響了各地年度污染物排放總量統計的準確性，不利於國家準確判斷全國總量減排工作形勢和科學出台相關政策措施。

　　(二)我國政府環境審計的職能。

　　根據《中華人民共和國審計法》的規定，審計機關主要是“對政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支……對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務收支進行審計監督”。

　　綜合上述兩個方面的分析，筆者認為，我國今後一段時期內政府環境審計的目標和任務應當是：依托政府審計的基本職能，在加強自身建設的基礎上，根據國家經濟社會全面協調可持續發展戰略，通過審計和審計調查，促進環境保護從戰略層面切入國家經濟社會發展體系，推動國家經濟發展方式的轉變和各項環境保護政策的落實與完善，促進國家重大環境保護措施和重點工程取得預期效果，督促各級政府環境保護問責制和責任追究制度的建立與完善，從而推進環境友好型社會建設，實現環境形勢的根本好轉。

　　近年來，我國審計機關主要圍繞當前國家環境保護的重點項目，先後開展了林業生態建設資金審計調查、4個重點城市排污費審計、天然林資源保護工程資金審計、退耕還林試點工程、青藏鐵路環保資金審計、“三河三湖”水污染防治工作績效審計調查、審計調查實踐等項目，取得了較大成效。分析近年來環境審計工作開展情況，主要有以下四個特點：

　　(一)從項目安排看，以現實中存在的重大環境問題為主。

　　近年來，我國審計機關在考慮環境審計項目立項時，以關註在環境方面發生的重大事故和已暴露出的突出問題為主。例如上文提到的林業生態建設資金審計調查、“三河三湖”水污染防治工作績效審計調查等項目。

　　(二)從介入時間看，以事後審計監督為主。

　　從近年來開展的環境審計項目看，大多數屬於事後審計監督。例如青藏鐵路環保資金審計，是在青藏鐵路竣工後開展的；再如2008年環渤海水污染防治審計調查，也是在渤海水環境污染問題已經十分嚴重的情況下進行的。

　　(三)從審計方式看，以合規性審計為主。

　　我國當前開展的環境審計，主要是針對有關重點領域、重點項目的環保資金進行的。從審計方式看，主要是以有關環境保護政策和相關法律法規為依據，檢查資金使用是否合規，關註有無侵吞、挪用等問題，以確保環保資金的合法合理使用，減少損失浪費。

　　(四)從審計方法看，以傳統的審計方法為主。

　　由於現階段的環境審計多以財務審計和合規性審計為主，審計人員的知識背景多以財務會計為主，導致在環境審計方法上較多地選擇分析性覆核、座談、調查等傳統的審計方法。

　　綜合近年來審計實踐情況，政府環境審計在具體的審計項目層面取得了較大成效，但是，也應當承認，我國政府環境審計依然處在起步階段，環境審計從整體上對國家環境保護工作的促進作用還沒有充分地顯現出來。根據前文所述的政府環境審計的目標與任務，並對照環境審計的現狀與特點，筆者認為，當前階段我國政府環境審計存在四個方面的矛盾，這些矛盾從根本上制約了政府環境審計的深入有效開展。

　　(一)環境問題和環境保護工作問題的複雜性、深刻性與審計內容的單一性、相對錶面化相矛盾，政府環境審計亟需破解準確把握環境問題的本質和規律，提升審計深度的問題。

　　完整、準確地認識我國當前環境問題和環境保護問題的本質，是有效開展環境審計、切實發揮審計建設性作用的基本前提。當前，我國環境問題表現在方方面面，如大氣污染、水污染、雜訊和固體廢物污染、土地退化等；我國當前環境保護工作也還存在諸多薄弱的地方，如擠占、挪用環保資金以及損失浪費等。但是歸根到底，這些問題都是有關環境保護政策與制度不完善，有關制度政策落實不到位造成的。看待環境問題和環境保護工作的問題，不能停留在這些問題的外在表現形式，而要深究其產生的根源。同樣地，環境審計也不能停留在對問題本身的關註，而應建立在我國環境問題和環境保護工作問題本質的深刻理解和準確把握基礎上。這樣，才能從根本上對環境保護工作發揮促進作用。而從當前環境審計的實際情況看，主要還是對環境問題本身以及有關環保資金實施審計，審計工作的系統性和深度相對不足。當然，在一定意義上說，環境問題本身和環保資金是深入揭示有關環境問題的載體，但是很多政策制定與執行中的問題很難通過資金反映出來。

　　(二)環境保護問題的全方位性與審計資源的有限性相矛盾，政府環境審計亟需破解如何利用有限的審計資源最大限度地發揮監督、服務與建設作用的問題。

　　當前，我國環境與發展的關係正在發生重大變化，環境保護成為現代化建設的一項重大任務，環保工作正進入以保護環境優化經濟增長的新階段。從這個角度看，我國的環境問題和環境保護問題是全方位的，滲透到經濟社會發展的各個領域、各個方面和各個環節。而與之形成鮮明對比的是，當前我國政府環境審計的資源是十分有限的，從審計的人員力量看，每年能完成的審計任務與環境問題的廣泛性是不相匹配的。從審計實踐情況看，近十年來，審計署組織開展的環境審計項目不足10個。這就給政府環境審計帶來了一個巨集觀層面的問題：如何利用有限的審計資源最大限度的發揮審計的監督、服務和建設性作用。

　　(三)環境審計自身規律的特殊性與目前審計操作模式的通用性相矛盾，政府環境審計亟需破解建立專業操作模式的問題。

　　環境審計作為行業審計的一個領域，從理論的角度看，是審計學和環境學的結合，有其自身獨特的規律，因而須建立與其他領域審計相區別的操作模式。但從目前審計實踐看，我國尚未建立起完善的政府環境審計操作模式，制約了環境審計的規範、有效開展。

　　(四)環境審計的綜合性、專業性和審計人員知識與技能結構的單一性相矛盾，政府環境審計亟需破解如何優化和合理利用審計人員知識結構、提升審計業務技能的問題。

　　環境審計的專業性和技術性很強，需要具有多種環境知識，如環境經濟學、環境生物學、環境法學、環境管理學等，還要具備社會學、統計學、工程學等方面的知識。而我國現有審計人員的知識背景多為財會專業，這在較大程度上制約了環境審計的深入開展。例如，筆者在審計調查實踐中發現，一些地方海洋部門和環保部門對於近岸海域水質狀況和入海排污口污染物排放量的監測結果不一致，但是審計人員很難從專業的角度對兩個部門的監測結果發表獨立、公允的審計評價意見，僅能從問題的表象層面進行反映。

　　馬克思曾經指出：“問題本身包含瞭解決問題的手段”。根據本文前面對我國政府環境審計的目標與任務，特別是當前階段存在的主要問題分析，現就完善政府環境審計操作模式、推動政府環境審計全面深入開展提出對策建議如下。

　　(一)深入研究我國環境形勢、環境保護工作的總體任務和重點，抓好政府環境審計的總體規劃，明確今後一段時期內審計的方向、內容和重點。

　　劉家義審計長提出：“要高度自覺地把審計工作融入到國家經濟社會發展全局中去”。按照審計長的要求，以及政府環境審計的目標與任務，政府環境審計應當在以往以現實中存在的重大環境問題為依據確立項目的方式基礎上，深入研究我國環境形勢，以及環境保護的總體任務和工作重點，制定該領域審計工作的總體規劃，明確今後一段時期內環境審計的方向、內容與重點，提高環境審計項目安排的系統性，以切實做到將政府環境審計工作融入到我國環境保護工作的大局，保證能從全局和源頭上發揮對我國環境保護工作的建設性作用。

　　(二)拓展對環境審計項目的理解，全方位地開展政府環境審計。

　　基於環境保護問題在經濟社會發展中的全局性和戰略性，筆者認為，應當拓展對政府環境審計項目內涵與外延的理解。從內涵的角度看，環境審計不僅僅包括對重點環境保護工程和環境保護資金的審計，還包括對經濟發展方式的轉變、國家產業政策的落實等內容的調查分析。從外延角度看，政府環境審計項目除了依據審計業務職能確定的項目外，還可以擴展到其他的項目領域。例如重大投資建設項目審計，可以將項目環境影響評價等環保措施落實情況納入審計範圍；金融審計項目，可以將銀行在發放貸款中貫徹執行國家有關產業政策情況納入審計範圍；經貿審計項目，可以將企業履行環境保護責任情況納入審計範圍；經濟責任審計項目，可以將地方行政領導執行國家環境保護政策情況納入審計範圍。通過這種方式，可以在現有審計資源有限的情況下，將上文所述政府環境審計規劃確定的內容最大限度地落實到審計項目中，從而最大限度的發揮對環境保護工作的促進作用。

　　(三)結合環境問題的特點和規律，深化政府環境績效審計。

　　首先要商榷的一個概念是，環境審計的屬性。筆者認為，從環境審計的目標與任務角度分析，我國的政府環境審計本身就屬於績效審計的範疇。基於此，接下來需要討論的問題是如何深入開展環境績效審計。回答這個問題的前提是要對環境問題的核心和特點有比較完整和準確地把握。依據前面的分析，我國當前出現的諸多環境問題，在很大程度上都是由於環境保護政策不完善，以及環境保護制度與措施落實不到位造成的，因此深化政府環境績效審計，首先應當立足於對環境保護政策本身和環境保護制度的貫徹落實情況的調查分析，接下來需要逐步解決的問題才是探索建立環境業務技術層面的評價指標體系。

　　(四)加強跟蹤審計，提高環境審計的建設性作用。

　　環境污染的損害具有持續性、間接性、先隱後顯性等特征，其損害經過長時間的持續影響作用後才會慢慢削減。這就意味著環境問題具有難以逆轉性，“先污染，後治理”往往要付出更多的成本。例如，筆者在審計調查實踐中發現，由於長期的工業和生活污染，渤海已呈重度污染狀態，據有關專家分析，即使不向渤海排入一滴污水，單靠其與外界水體交換恢復清潔，至少也需要二百年。環境污染問題的這一規律對於政府環境審計工作的啟示是，應當加強跟蹤審計，提前介入，促進及時避免和解決有關環境污染問題，防止造成難以輓回的後果，從而更加有效地發揮審計的建設性作用。

　　(五)科學整合併合理匹配審計資源，優化審計人員知識結構，提高審計業務技能，適應政府環境審計工作發展的需要。

　　首先，根據政府環境審計發展要求，通過引進和加強培訓等方式，優化審計人員的知識結構，提升環境審計業務技能。

　　其次，充分發揮地方審計機關的作用。基於環境保護問題的全局性，單靠審計署及其派出機構的力量，難以全面承擔環境審計任務，應當充分利用和發揮地方審計機關的力量，審計署應當加強項目統籌管理、業務指導和技能培訓工作，合理分工，促進政府環境審計從最基礎的層面上促進環境保護工作的有效開展。

　　第三，整合外部專家、專業機構和社會審計力量。從短期看，審計機關在環境審計業務技術方面的不足難以得到根本性的改觀。在這種情況下，應當根據審計工作需要，適當地整合外部專家、專業機構和社會審計力量，以提升審計隊伍的專業性。