政府巨集觀財務管理

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　　政府巨集觀財務管理是研究政府如何以整體經濟為管理對象，利用其控制的資源，以維護市場合理性和糾正市場偏差，滿足社會公共需要和促進市場體系的完善。

　　具體而言，政府巨集觀財務管理主要包括三項內容：資源配置，收入分配，穩定與增長。資源配置管理是指通過財政政策和稅收政策對政府控制的各種社會資源結構與流向進行管理。收入分配管理是以公平合理地分配收入為目標，對參與收入分配的各主體的利益進行調節。經濟穩定與增長管理是指以物價穩定、國際收支平衡以及經濟持續增長為目標，制定並實施相應的財政政策。在巨集觀財務管理的三項職能中，經濟穩定與增長職能處於核心地位，資源配置職能和收入分配職能處於輔助地位。從學科分類的角度來看，政府巨集觀財務管理與財政學或者公共經濟學，存在較大範圍的重合。

　　從內容上來劃分，政府巨集觀財務管理包括財政支出和財政收入兩部分。財政支出是政府將集中起來的財政資金有計劃地進行分配的活動。財政收入是政府為了保證財政支出的需要，依據一定的權力原則，籌措資金的活動。

　　(一)財政支出

　　1．購買性支出

　　購買性支出是指政府以提高資源配置的效率為目的，在市場上購買商品與勞務的支出。大體包括行政、國防支出、科教文衛事業支出和投資性支出。

　　行政管理支出和國防支出所形成的產品具有非排他性和非競爭性，是典型的、純粹的公共產品。就國防支出而言，從國際比較來看，我國目前國防費的規模，無論是絕對規模還是相對規模，都是偏低的。雖然從理論上看，行政支出占財政支出的比重應該不斷下降，但是由於黨政機關的不斷擴大，我國的行政支出卻呈現不斷增加的趨勢。

　　文教科衛事業並非完全意義的社會公共需要，因此應當由政府和社會公眾共同出資。政府應當負擔全民性和基礎性的出資，除此之外，原則上都是可以由社會公眾出資的。如果政府財力充足，也可以興辦部分非全民性或非基礎性事業。

　　政府的投資性支出具有公共性和基礎性的特點，主要著眼於社會效益，並且強調開發性和戰略性。政府的投資性支出應當遵循市場運行規律，不應當影響市場的資源配置功能，也不應當對民間的投資選擇產生影響。所以，政府投資性支出應以公益性和一部分基礎性項目作為重點。此外，對國有企業直接加以投資，也是我國政府投資的重要領域。

　　政府的投資性支出包括基本建設投資、農業財政投資和財政投融資三類。作為投資性支出的重要項目，我國基本建設支出其規模總體處於增長趨勢，應當加強可行性研究，建立投資後的評價制度，並加強投資決策的民主化。

　　農業財政投資的目的在於對農業實施扶持和保護的政策。由於農業社會經濟效益大而直接經濟效益小，對自然條件和基礎設施依賴性強，並且農產品需求彈性小，因此各國以立法的形式規定投資規模和環節，通過財政投資的方式加以扶持。農業財政投資重點在於以水利為核心的農業基礎設施建設、農業科技推廣、農村教育和培訓等方面。

　　財政投融資是為了實現產業政策，政府通過國家信用方式籌集資金，根據國民經濟和社會發展規劃，以出資(入股)或者融資(貸款)方式，將資金投向急需發展的部門、企業或事業的一種資金融通活動。政府投融資的典型代表是三大政策性銀行：中國國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行。政策性銀行主要具有兩方面特點：業務職能的政策性、資金來源的政府性與市場性相結合。

　　2．轉移性支出

　　轉移性支出是指政府為了促進社會公平而進行的無償的、單方面的資金轉移，政府不能從中獲取相應的物品和服務，主要包括社會保障支出和財政補貼。

　　社會保障是指依據法律和法規，為勞動者或全體社會成員提供必不可少的基本生活保障和社會服務。社會保障支出的內容包括社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置等。社會保障支出同時具有社會性功能和經濟性功能。社會性功能主要包括：社會補償功能，社會穩定功能，社會公平功能。經濟性功能主要包括：調節投融資功能，平衡需求功能，收入再分配功能，保護和配置勞動力的功能。

　　財政補貼是政府根據政治經濟形勢及制定的方針政策，對指定的事項安排的專項資金補助支出。我國的財政補貼主要包括價格補貼、企業虧損補貼和財政貼息三類。價格補貼是國家財政在商品購銷價格倒掛的情況下，對工商企業支付的補貼；在購銷價格順掛的情況下，對消費者支付的提價補貼。企業虧損補貼是指國家為了使國有企業能夠按照國家計劃，生產經營一些社會需要、但由於客觀原因將出現虧損的產品，而向這些企業撥付的財政補貼。財政貼息是指國家財政對使用某些規定用途的銀行貸款企業，對其支付的貸款利息提供的補貼，也是政府代企業支付部分或全部貸款利息。財政補貼的作用主要體現在：糾正不合理的價格結構，有助於價值規律發揮作用；糾正市場缺陷，藉以實現國家的社會福利目標。

　　(二)財政收入

　　1．稅收

　　其中：E_T為稅收彈性，T為稅收收入，△T為稅收收入增量，Y為國民收入(或者是其他類似指標，如國民生產總值、國內生產總值增量)。

　　當E_T=0時，表明稅收對經濟增長沒有反應；當E_T=1時，表明稅收與經濟是同步增長的；當E_T>1時，表明稅收的增長快於經濟的增長速度；當E_T<1時，表明稅收的增長速度落後於經濟的增長速度。一般來說，為保證國家財政收入與國民收入同步增長，應該確保E_T≥1。

　　稅收的公平原則是指相同條件的納稅人，納稅相同。稅收公平包括普遍徵稅和平等徵稅兩方面。稅收的效率原則包括行政效率和經濟效率兩個方面。行政效率包括兩方面：一是節約徵管過程的資源消耗，提高行政效率；二是應簡化稅制，使納稅人容易理解掌握。稅收的經濟效率原則是指稅收制度和稅收政策在保證籌集財政收入的同時，應有利於經濟發展，力圖給經濟發展帶來積極影響。

　　2．國債

　　國債收入是指國家以債務人的身份，採用借款方式，從國內外取得的收入，其主要形式包括在國內發行的各種公債，向國外政府、國際金融組織、國外商業銀行的借款以及發行國際債券。除了籌集財政資金外，國債收入還具有彌補財政赤字，調劑國庫餘缺和調控經濟運行等多種功能。

　　國債規模是否適度主要需要考慮財政對國債的承受能力和社會的應債能力兩方面。財政承債能力指標主要包括國債依存度和國債償債率；社會應債能力指標主要包括國債負擔率和國債借債率。

　　(1)國債依存度反映特定時期中央財政支出來源於國債的比率，表示為：國債依存度=當年國債發行額÷當年中央財政支出額×100％根據國際貨幣基金組織的統計，發達國家的國債依存度多在10％以下，發展中國家的國債依存度多超過20％；這一指標的國際公認警戒線為25％～35％。

　　(2)國債償債率是指當年的國債還本付息額占中央財政收入的比例關係，表示為：

　　國債償債率=當年還本付息額÷當年中央財政收入額×100％

　　從國際經驗來看，通常認為國債償債率處於7％-15％的範圍內是安全的。

　　(3)國債負擔率是指當年國債累積餘額與當年經濟總規模的比例關係，表示為：

　　國債負擔率=當年國債餘額÷當年GDP×100％

　　國債負擔率從國債對經濟總量的影響方面反映特定時點國債的規模，是通用的債務規模衡量指標。目前，多數國家都將60％的國債負擔率作為控制債務規模的目標。

　　(4)國債借債率是指政府當年的國債發行規模與當年GDP的比例關係，表示為：

　　國債借債率=當年國債發行額÷當年GDP×100％

　　國債借債率反映了一國經濟總量對國債新增的承擔能力。目前西方各國的國債借債率大多穩定在5％～10％的水平上。

　　(一)政府預算

　　1．政府預算的功能

　　作為公共財政收支計劃，政府預算按一定標准將收入與支出分門別類地列入特定的表格，既能反映政府各部門經費開支的去向，也表明各項收入的來源，從而全面反映政府的活動範圍和方向。通過預算，政府能夠有效控制經費開支：一方面，政府的全面收支項目及其規模都納入預算，全面反映政府的收支狀況；另一方面，政府預算必須經過國家立法機構的審批才能生效，從而將政府置於立法機關和全體公民的監督和制約之下。

　　2．政府預算的原則

　　根據現行的經濟理論，多數國家所接受的政府預算原則主要包括以下五條：

　　完整性原則。政府預算應該包括全部財政收支，不允許有預算之外的財政收支，也不允許有政府預算規定範圍以外的財政活動。

　　統一性原則。各級政府按照統一方法和口徑，將預算收入和支出全額列入統一的預算。

　　可靠性原則。預算收支的數字指標，必須運用科學方法，依據充分確實的資料，進行計算與填列。

　　公開性原則。全部收支必須經過立法機構審查批准，而且要採取一定形式向社會公佈。

　　年度性原則。政府預算的編製與執行，都要有時間上的界限，通常將一年作為基本單位。

　　3．政府預算的程式

　　從程式主體來看，政府預算可以劃分為預算的編製、預算的審批、預算的執行和政府決算四個部分。

　　政府預算工作的編製由行政機關負責，分為預算草案的具體編製和核定兩個步驟。預算草案的編製，是指由財政部門負責指導政府各部門編製支出預算草案和收入預算草案，綜合收入和支出兩個部分，把預算草案交給法定的審議機構。預算草案的核定由國務院負責，在下一預算年度開始前提交國家權力機關審批。

　　預算的審批許可權歸屬於國家立法機構。在我國，人民代表大會負責審批政府預算。根據我國《預演算法》的規定，全國人民代表大會審查中央和地方預算草案，批准中央預算；縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案，批准本級預算。審批的一般程式是：首先由財政部門代表本級政府向人民代表大會作預算報告並提交預算草案，然後由人大財經委員會進行具體審查並提出審查報告，提請大會審議表決。

　　預算執行是指經法定程式批准的預算進入具體實施階段，包括組織預算收入、撥付預算資金和預算調整等內容。各級預算由本級政府組織執行，各級政府是預算執行的組織領導機關，各級政府財政部門在本級政府的領導下具體負責預算的組織實施，各級預算收入征收部門是預算收入的征收管理機關，國家金庫是具體經辦預算收入的收納及庫款支撥的機關，一般由本國中央銀行代理，有關部門、各單位是部門預算和單位預算的執行主體。在預算執行過程中，為解決臨時急需和事前難以預料的特殊開支，還需要設置預備費，即各級總預算中不規定具體用途的當年後備基金。預算調整是指經過批准的各級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，從而影響原預算的收支情況。根據我國《預演算法》的規定，調整預算時應當由本級政府編製預算調整方案，並須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批准。未經批准，不得調整預算。

　　政府決算是經法定程式批准的年度預算執行結果的會計報告，是整個預算程式的終結。在每一預算年度終了後，各級政府部門都要按規定的時間編製決算草案。決算草案是各級政府部門編製的未經法定程式審查和批准的預算年度執行結果。決算草案的審批和預算草案的審批程式相同。

　　(二)國有企業

　　除了政府預算之外，國有企業也是政府實施巨集觀財務管理的重要手段。國有企業是政府以各種方式直接或者間接投資設立的企業。政府通過對國有企業的管理，調整資本在不同產業內部的分佈，實現產業結構的調整和升級，從而對經濟生活施加影響。

　　改革開放前，我國實行計劃經濟體制，幾乎所有工商企業均為國家所有或集體所有。當時的企業成為整個國民經濟中執行經濟計劃的生產車間，幾乎沒有經營自主權。在這種經濟體制和企業管理體制下，我國完成了國民經濟的迅速恢復，基本實現重工業的工業化進程。但是，隨著經濟的進一步發展，這種經濟管理體制嚴重束縛了企業的活力。同時，由於追求過快增長而導致整個國民經濟失調。隨著國有企業改革的深入，政府對於國有企業的管理也逐漸從直接經營管理過渡到國有資本管理。

　　1．國有企業和政府的關係

　　從1978年至今，黨和人民對社會主義經濟體制的認識經歷了以計劃經濟為主、市場調節為輔，有計劃的商品經濟以及社會主義市場經濟等逐步演變的階段。在同一過程中，國有企業管理體制和經營機制也經歷了一個逐步改革和不斷完善的過程。1978年12月至1984年9月，這一階段改革的基本思想是，改革高度集中的計劃經濟管理體制，通過擴權讓利擴大企業的自主權，賦予國有企業更多的財力，增強企業活力。1984年10月至1991年12月，這一階段企業改革的基本思想是，實行政企職責分開，所有權與經營權適當分離。明確企業是自主經營、自負盈虧的經濟組織，併在此基礎上建立了多種形式的經營責任制。自1992年鄧小平南方談話以來，我國的企業改革由政策調整轉向制度創新，國有企業改革的方向是建立適應市場經濟需要的產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。

　　2．政府與國有企業的管理體制

　　與我國國有企業改革進程相應，我國國有資本管理體制也進行了改革和完善。在1978年至1984年國有企業改革的起步階段，對國有資產管理體制進行了初步改革。雖然這一時期國有企業的所有權與經營權在某些領域有了一定程度的分離，但是政企不分、社會管理職能與國有資產管理職能不分、國有資產所有權與經營權不分以及國有資產管理方面的條塊分割問題仍然沒有改變。1984年以來，隨著國有企業經營權的不斷擴大，股份制改造的推行，企業活力不斷增強，國有資產管理體制的改革也全面展開並不斷完善。這一時期國有資本管理體制改革大致可以分為三個階段：起步階段、探索階段和完善階段。

　　在國企改製試點階段，國有資本管理體制改革正式起步，1988年組建了國家國有資產管理局，歸併了各部委在國有資產管理方面的職權，開展了一系列調查研究和清理整頓工作。在國企改製發展階段，進行了一系列國有資本管理體制改革探索。為加強國有資產監管，國務院於1994年發佈了《國有企業財產監督管理條例》，2000年國務院廢止這一條例，發佈了《國有企業監事會暫行條例》，逐步形成了向國有企業派出監事會的制度。同一時期，理論界和實務界開展了國有資本管理、監督與營運體制的探索，形成了以上海模式和深圳模式為典型的國有資本監管經驗，但在1998年國務院機構改革中卻撤消了國有資產管理局。在國企改製深化階段，國有資產管理體制得到完善，2003年以來重新構建了國有資本管理機構體系，組建了國務院、省(市)、地市乃至縣級國資委，並且初步形成了以《企業國有資產監督管理暫行條例》為核心的國有資產監管法規體系，從立法上構建了國有資產管理體制的基本框架和基本制度。

　　3．國有資本管理

　　國有資本管理職能主要包括國有資本預算、國有資本協調與控制和國有資本考評三方面內容。

　　國有資本管理的預算職能是政府職能部門以國有資本所有者身份，在進行國有資本存量分析、國有資本營運預測和決策的基礎上，對國有資本投資、國有資本收益、國有資本產權交易及收支進行的規劃。國有資本預算是國有資本產權管理部門的一項重要的職能。為了有計劃地組織政府資本性投資，實現對巨集觀經濟結構的有效調整，改善經濟結構，推進產業升級，國有資本產權管理部門要研究和提出本級政府國有預算編製和執行方案，以提高政府資本性投資的管理水平，實現國有資本的保值增值。國有資本預算時預測與決策的體現，是國有資本協調與控制的依據，也是國有資本考核評價的標準。

　　國有資本協調與控制職能是國有資本管理部門對授予國有資本營運機構營運的國有資本，以預算為基礎進行協調和控制，以保證國有資本的安全運作，防止國有資本流失。國有資本協調與控制職能，體現了作為政府行政機構的國有資本管理部門與企業法人性質的營運主體之間應具有的所有權約束關係。

　　國有資本考評是國有資本管理部門以國有資本所有者代表的身份，對國有資本營運狀況及效果，以國有資本預算為標準，客觀、公正地考核國有資本營運主體的營運效益和科學評價經營者業績。國有資本考評：一可評價國有資本的收益狀況與水平；二可評價國有資本授權或委托經營者的業績；三可評價國有資本投資方向的正確性；四可評價預算的準確性併為未來資本預算奠定基礎。

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