政府宏观财务管理

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　　政府宏观财务管理是研究政府如何以整体经济为管理对象，利用其控制的资源，以维护市场合理性和纠正市场偏差，满足社会公共需要和促进市场体系的完善。

　　具体而言，政府宏观财务管理主要包括三项内容：资源配置，收入分配，稳定与增长。资源配置管理是指通过财政政策和税收政策对政府控制的各种社会资源结构与流向进行管理。收入分配管理是以公平合理地分配收入为目标，对参与收入分配的各主体的利益进行调节。经济稳定与增长管理是指以物价稳定、国际收支平衡以及经济持续增长为目标，制定并实施相应的财政政策。在宏观财务管理的三项职能中，经济稳定与增长职能处于核心地位，资源配置职能和收入分配职能处于辅助地位。从学科分类的角度来看，政府宏观财务管理与财政学或者公共经济学，存在较大范围的重合。

　　从内容上来划分，政府宏观财务管理包括财政支出和财政收入两部分。财政支出是政府将集中起来的财政资金有计划地进行分配的活动。财政收入是政府为了保证财政支出的需要，依据一定的权力原则，筹措资金的活动。

　　(一)财政支出

　　1．购买性支出

　　购买性支出是指政府以提高资源配置的效率为目的，在市场上购买商品与劳务的支出。大体包括行政、国防支出、科教文卫事业支出和投资性支出。

　　行政管理支出和国防支出所形成的产品具有非排他性和非竞争性，是典型的、纯粹的公共产品。就国防支出而言，从国际比较来看，我国目前国防费的规模，无论是绝对规模还是相对规模，都是偏低的。虽然从理论上看，行政支出占财政支出的比重应该不断下降，但是由于党政机关的不断扩大，我国的行政支出却呈现不断增加的趋势。

　　文教科卫事业并非完全意义的社会公共需要，因此应当由政府和社会公众共同出资。政府应当负担全民性和基础性的出资，除此之外，原则上都是可以由社会公众出资的。如果政府财力充足，也可以兴办部分非全民性或非基础性事业。

　　政府的投资性支出具有公共性和基础性的特点，主要着眼于社会效益，并且强调开发性和战略性。政府的投资性支出应当遵循市场运行规律，不应当影响市场的资源配置功能，也不应当对民间的投资选择产生影响。所以，政府投资性支出应以公益性和一部分基础性项目作为重点。此外，对国有企业直接加以投资，也是我国政府投资的重要领域。

　　政府的投资性支出包括基本建设投资、农业财政投资和财政投融资三类。作为投资性支出的重要项目，我国基本建设支出其规模总体处于增长趋势，应当加强可行性研究，建立投资后的评价制度，并加强投资决策的民主化。

　　农业财政投资的目的在于对农业实施扶持和保护的政策。由于农业社会经济效益大而直接经济效益小，对自然条件和基础设施依赖性强，并且农产品需求弹性小，因此各国以立法的形式规定投资规模和环节，通过财政投资的方式加以扶持。农业财政投资重点在于以水利为核心的农业基础设施建设、农业科技推广、农村教育和培训等方面。

　　财政投融资是为了实现产业政策，政府通过国家信用方式筹集资金，根据国民经济和社会发展规划，以出资(入股)或者融资(贷款)方式，将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。政府投融资的典型代表是三大政策性银行：中国国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。政策性银行主要具有两方面特点：业务职能的政策性、资金来源的政府性与市场性相结合。

　　2．转移性支出

　　转移性支出是指政府为了促进社会公平而进行的无偿的、单方面的资金转移，政府不能从中获取相应的物品和服务，主要包括社会保障支出和财政补贴。

　　社会保障是指依据法律和法规，为劳动者或全体社会成员提供必不可少的基本生活保障和社会服务。社会保障支出的内容包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等。社会保障支出同时具有社会性功能和经济性功能。社会性功能主要包括：社会补偿功能，社会稳定功能，社会公平功能。经济性功能主要包括：调节投融资功能，平衡需求功能，收入再分配功能，保护和配置劳动力的功能。

　　财政补贴是政府根据政治经济形势及制定的方针政策，对指定的事项安排的专项资金补助支出。我国的财政补贴主要包括价格补贴、企业亏损补贴和财政贴息三类。价格补贴是国家财政在商品购销价格倒挂的情况下，对工商企业支付的补贴；在购销价格顺挂的情况下，对消费者支付的提价补贴。企业亏损补贴是指国家为了使国有企业能够按照国家计划，生产经营一些社会需要、但由于客观原因将出现亏损的产品，而向这些企业拨付的财政补贴。财政贴息是指国家财政对使用某些规定用途的银行贷款企业，对其支付的贷款利息提供的补贴，也是政府代企业支付部分或全部贷款利息。财政补贴的作用主要体现在：纠正不合理的价格结构，有助于价值规律发挥作用；纠正市场缺陷，借以实现国家的社会福利目标。

　　(二)财政收入

　　1．税收

　　其中：E_T为税收弹性，T为税收收入，△T为税收收入增量，Y为国民收入(或者是其他类似指标，如国民生产总值、国内生产总值增量)。

　　当E_T=0时，表明税收对经济增长没有反应；当E_T=1时，表明税收与经济是同步增长的；当E_T>1时，表明税收的增长快于经济的增长速度；当E_T<1时，表明税收的增长速度落后于经济的增长速度。一般来说，为保证国家财政收入与国民收入同步增长，应该确保E_T≥1。

　　税收的公平原则是指相同条件的纳税人，纳税相同。税收公平包括普遍征税和平等征税两方面。税收的效率原则包括行政效率和经济效率两个方面。行政效率包括两方面：一是节约征管过程的资源消耗，提高行政效率；二是应简化税制，使纳税人容易理解掌握。税收的经济效率原则是指税收制度和税收政策在保证筹集财政收入的同时，应有利于经济发展，力图给经济发展带来积极影响。

　　2．国债

　　国债收入是指国家以债务人的身份，采用借款方式，从国内外取得的收入，其主要形式包括在国内发行的各种公债，向国外政府、国际金融组织、国外商业银行的借款以及发行国际债券。除了筹集财政资金外，国债收入还具有弥补财政赤字，调剂国库余缺和调控经济运行等多种功能。

　　国债规模是否适度主要需要考虑财政对国债的承受能力和社会的应债能力两方面。财政承债能力指标主要包括国债依存度和国债偿债率；社会应债能力指标主要包括国债负担率和国债借债率。

　　(1)国债依存度反映特定时期中央财政支出来源于国债的比率，表示为：国债依存度=当年国债发行额÷当年中央财政支出额×100％根据国际货币基金组织的统计，发达国家的国债依存度多在10％以下，发展中国家的国债依存度多超过20％；这一指标的国际公认警戒线为25％～35％。

　　(2)国债偿债率是指当年的国债还本付息额占中央财政收入的比例关系，表示为：

　　国债偿债率=当年还本付息额÷当年中央财政收入额×100％

　　从国际经验来看，通常认为国债偿债率处于7％-15％的范围内是安全的。

　　(3)国债负担率是指当年国债累积余额与当年经济总规模的比例关系，表示为：

　　国债负担率=当年国债余额÷当年GDP×100％

　　国债负担率从国债对经济总量的影响方面反映特定时点国债的规模，是通用的债务规模衡量指标。目前，多数国家都将60％的国债负担率作为控制债务规模的目标。

　　(4)国债借债率是指政府当年的国债发行规模与当年GDP的比例关系，表示为：

　　国债借债率=当年国债发行额÷当年GDP×100％

　　国债借债率反映了一国经济总量对国债新增的承担能力。目前西方各国的国债借债率大多稳定在5％～10％的水平上。

　　(一)政府预算

　　1．政府预算的功能

　　作为公共财政收支计划，政府预算按一定标准将收入与支出分门别类地列入特定的表格，既能反映政府各部门经费开支的去向，也表明各项收入的来源，从而全面反映政府的活动范围和方向。通过预算，政府能够有效控制经费开支：一方面，政府的全面收支项目及其规模都纳入预算，全面反映政府的收支状况；另一方面，政府预算必须经过国家立法机构的审批才能生效，从而将政府置于立法机关和全体公民的监督和制约之下。

　　2．政府预算的原则

　　根据现行的经济理论，多数国家所接受的政府预算原则主要包括以下五条：

　　完整性原则。政府预算应该包括全部财政收支，不允许有预算之外的财政收支，也不允许有政府预算规定范围以外的财政活动。

　　统一性原则。各级政府按照统一方法和口径，将预算收入和支出全额列入统一的预算。

　　可靠性原则。预算收支的数字指标，必须运用科学方法，依据充分确实的资料，进行计算与填列。

　　公开性原则。全部收支必须经过立法机构审查批准，而且要采取一定形式向社会公布。

　　年度性原则。政府预算的编制与执行，都要有时间上的界限，通常将一年作为基本单位。

　　3．政府预算的程序

　　从程序主体来看，政府预算可以划分为预算的编制、预算的审批、预算的执行和政府决算四个部分。

　　政府预算工作的编制由行政机关负责，分为预算草案的具体编制和核定两个步骤。预算草案的编制，是指由财政部门负责指导政府各部门编制支出预算草案和收入预算草案，综合收入和支出两个部分，把预算草案交给法定的审议机构。预算草案的核定由国务院负责，在下一预算年度开始前提交国家权力机关审批。

　　预算的审批权限归属于国家立法机构。在我国，人民代表大会负责审批政府预算。根据我国《预算法》的规定，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，批准中央预算；县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案，批准本级预算。审批的一般程序是：首先由财政部门代表本级政府向人民代表大会作预算报告并提交预算草案，然后由人大财经委员会进行具体审查并提出审查报告，提请大会审议表决。

　　预算执行是指经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，包括组织预算收入、拨付预算资金和预算调整等内容。各级预算由本级政府组织执行，各级政府是预算执行的组织领导机关，各级政府财政部门在本级政府的领导下具体负责预算的组织实施，各级预算收入征收部门是预算收入的征收管理机关，国家金库是具体经办预算收入的收纳及库款支拨的机关，一般由本国中央银行代理，有关部门、各单位是部门预算和单位预算的执行主体。在预算执行过程中，为解决临时急需和事前难以预料的特殊开支，还需要设置预备费，即各级总预算中不规定具体用途的当年后备基金。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，从而影响原预算的收支情况。根据我国《预算法》的规定，调整预算时应当由本级政府编制预算调整方案，并须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

　　政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是整个预算程序的终结。在每一预算年度终了后，各级政府部门都要按规定的时间编制决算草案。决算草案是各级政府部门编制的未经法定程序审查和批准的预算年度执行结果。决算草案的审批和预算草案的审批程序相同。

　　(二)国有企业

　　除了政府预算之外，国有企业也是政府实施宏观财务管理的重要手段。国有企业是政府以各种方式直接或者间接投资设立的企业。政府通过对国有企业的管理，调整资本在不同产业内部的分布，实现产业结构的调整和升级，从而对经济生活施加影响。

　　改革开放前，我国实行计划经济体制，几乎所有工商企业均为国家所有或集体所有。当时的企业成为整个国民经济中执行经济计划的生产车间，几乎没有经营自主权。在这种经济体制和企业管理体制下，我国完成了国民经济的迅速恢复，基本实现重工业的工业化进程。但是，随着经济的进一步发展，这种经济管理体制严重束缚了企业的活力。同时，由于追求过快增长而导致整个国民经济失调。随着国有企业改革的深入，政府对于国有企业的管理也逐渐从直接经营管理过渡到国有资本管理。

　　1．国有企业和政府的关系

　　从1978年至今，党和人民对社会主义经济体制的认识经历了以计划经济为主、市场调节为辅，有计划的商品经济以及社会主义市场经济等逐步演变的阶段。在同一过程中，国有企业管理体制和经营机制也经历了一个逐步改革和不断完善的过程。1978年12月至1984年9月，这一阶段改革的基本思想是，改革高度集中的计划经济管理体制，通过扩权让利扩大企业的自主权，赋予国有企业更多的财力，增强企业活力。1984年10月至1991年12月，这一阶段企业改革的基本思想是，实行政企职责分开，所有权与经营权适当分离。明确企业是自主经营、自负盈亏的经济组织，并在此基础上建立了多种形式的经营责任制。自1992年邓小平南方谈话以来，我国的企业改革由政策调整转向制度创新，国有企业改革的方向是建立适应市场经济需要的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

　　2．政府与国有企业的管理体制

　　与我国国有企业改革进程相应，我国国有资本管理体制也进行了改革和完善。在1978年至1984年国有企业改革的起步阶段，对国有资产管理体制进行了初步改革。虽然这一时期国有企业的所有权与经营权在某些领域有了一定程度的分离，但是政企不分、社会管理职能与国有资产管理职能不分、国有资产所有权与经营权不分以及国有资产管理方面的条块分割问题仍然没有改变。1984年以来，随着国有企业经营权的不断扩大，股份制改造的推行，企业活力不断增强，国有资产管理体制的改革也全面展开并不断完善。这一时期国有资本管理体制改革大致可以分为三个阶段：起步阶段、探索阶段和完善阶段。

　　在国企改制试点阶段，国有资本管理体制改革正式起步，1988年组建了国家国有资产管理局，归并了各部委在国有资产管理方面的职权，开展了一系列调查研究和清理整顿工作。在国企改制发展阶段，进行了一系列国有资本管理体制改革探索。为加强国有资产监管，国务院于1994年发布了《国有企业财产监督管理条例》，2000年国务院废止这一条例，发布了《国有企业监事会暂行条例》，逐步形成了向国有企业派出监事会的制度。同一时期，理论界和实务界开展了国有资本管理、监督与营运体制的探索，形成了以上海模式和深圳模式为典型的国有资本监管经验，但在1998年国务院机构改革中却撤消了国有资产管理局。在国企改制深化阶段，国有资产管理体制得到完善，2003年以来重新构建了国有资本管理机构体系，组建了国务院、省(市)、地市乃至县级国资委，并且初步形成了以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心的国有资产监管法规体系，从立法上构建了国有资产管理体制的基本框架和基本制度。

　　3．国有资本管理

　　国有资本管理职能主要包括国有资本预算、国有资本协调与控制和国有资本考评三方面内容。

　　国有资本管理的预算职能是政府职能部门以国有资本所有者身份，在进行国有资本存量分析、国有资本营运预测和决策的基础上，对国有资本投资、国有资本收益、国有资本产权交易及收支进行的规划。国有资本预算是国有资本产权管理部门的一项重要的职能。为了有计划地组织政府资本性投资，实现对宏观经济结构的有效调整，改善经济结构，推进产业升级，国有资本产权管理部门要研究和提出本级政府国有预算编制和执行方案，以提高政府资本性投资的管理水平，实现国有资本的保值增值。国有资本预算时预测与决策的体现，是国有资本协调与控制的依据，也是国有资本考核评价的标准。

　　国有资本协调与控制职能是国有资本管理部门对授予国有资本营运机构营运的国有资本，以预算为基础进行协调和控制，以保证国有资本的安全运作，防止国有资本流失。国有资本协调与控制职能，体现了作为政府行政机构的国有资本管理部门与企业法人性质的营运主体之间应具有的所有权约束关系。

　　国有资本考评是国有资本管理部门以国有资本所有者代表的身份，对国有资本营运状况及效果，以国有资本预算为标准，客观、公正地考核国有资本营运主体的营运效益和科学评价经营者业绩。国有资本考评：一可评价国有资本的收益状况与水平；二可评价国有资本授权或委托经营者的业绩；三可评价国有资本投资方向的正确性；四可评价预算的准确性并为未来资本预算奠定基础。

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