會計集中核算制度

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會計集中核算制度(Centralized Accounting System)

　　會計集中核算制度是指通過成立會計集中核算機構,在核算單位資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下,取消行政事業單位的銀行賬戶,由會計核算中心統一開設單一賬戶,統一辦理資金結算、會計核算和會計監督,是融會計核算、監督、服務於一體的一種特殊的會計核算形式。

　　會計集中核算制度通過改變會計人員管理體制和業務處理程式,強化會計核算和會計監督,提高了會計工作質量和會計信息質量,保證會計人員獨立,杜絕鋪張浪費,提高了財政資金使用效益,節約了成本。會計集中核算制度可以取得以下的效果。一是規範了行政事業單位會計核算行為。二是規範了核算單位財務支出行為。三是加強了會計基礎工作。對原始憑證填制、取得、審核、審批程式等會計基礎工作做了規範,提高了會計基礎工作質量。四是實現了財政資金的全過程監督管理,變以前的事後監督為事前、事中、事後全過程監督。五是以規範支出票據為突破口,實行以票管稅,代扣代繳的辦法，實現了財政性資金投入所產生稅收的應收盡收,確保了財政資金的投入效益。

　　會計集中核算制度在強化會計核算和會計監督,提高財政資金使用效益上起到了重要作用,但由於會計集中核算制度未能對財政支出管理體制進行根本變革,現行財政性資金財政分散管理的格局仍未改變,財政性資金庫外沉澱問題仍未能從根本上得到解決。實行會計集中核算後,雖然核算單位的所有資金都存入了會計核算中心開設的統一賬戶,但是會計核算中心仍為各核算單位開設分賬戶,這與各單位分別在銀行開設賬戶本質上並沒有區別。財政部門撥款程式仍未作任何改變,根據預算安排定期將款項撥到各單位的賬戶中,各分賬戶的財政性資金仍然無法相互融通,大量資金仍滯留在單位,降低了資金使用效益，經濟業務的真實性難以監督,財政核算風險較大。

　　(一)有利於各部門切實有效地貫徹《會計法》

　　《會計法》所規定的會計工作的兩大基本職能是會計核算和會計監督。會計集中核算制度的施行能夠最大限度使此兩項職能得到發揮和落實。首先，核算中心將各單位的會計人員經過嚴格考核擇優錄用後，選拔了合格的會計人員集中到中心工作，便於定期對人員進行培訓，有利於工作經驗交流和學習，強化了會計人員的崗位職責，提高了會計人員的綜合業務水平和整體隊伍素質。通過嚴把進人關，加強培訓關，達到實現會計核算工作質量提高的最終目標，使《會計法》的首要任務得以有效完成。其次，會計監督過去在單位實行的是一級審批和簡單的審核方式，實行會計集中核算後，審核程式變為一級審批、四級審核，部分專項支出、大額支出還實行了領導會簽制，審批程式更加嚴密和完善，審核手續更加完備，財務收支運行過程更加透明化，使《會計法》規定的會計監督職能真正落到實處。

　　(二)有利於實現會計工作規範化管理

　　集中核算實現了人員集中管理、集中培訓、工作流程制度化、會計核算電算化、會計監督日常化、工作經驗交流經常化、崗位目標責任明確化，從而實現了工作規範化管理的要求。

　　(三)有利於同政府採購制度相配套

　　政府採購工作剛剛起步，在採購資金的管理、使用方面存在許多不規範的地方，建立財務集中核算制度是政府採購工作順利開展的客觀必然要求。通過集中核算，將採購項目納入政府採購範圍，按政府採購制度規定的程式運作，對採購資金的撥付、使用、清算全過程進行監控，為政府採購工作提供服務和保障。

　　(一)預算工作尚缺規範影響會計集中核算的有效實施

　　一般而言，預算由收入預算和支出預算兩部分組成，資金的價值管理和實物管理必須由不同部門進行。實行會計集中核算，部門預算宜採用零基預算編製法。但目前會計核算中心管理的單位實行部門預算工作尚處起步階段，預算編製過程中大量存在“預算基數加增長”的現象。會計核算中心接受支付申請的依據是單位的預算指標，沒有預算指標或超預算指標的支付申請，中心有權予以拒絕。而實際操作中，由於種種原因，超預算指標和不足預算指標的現象時有發生。由於預算編製的不規範、批覆不及時、年度預算調整頻繁等因素均會造成預算編製、預算執行與資金管理間缺乏有效銜接制衡。

　　(二)會計核算與財產物資管理脫節加大國有資產流失風險

　　實行會計集中核算後，會計核算移至會計核算中心，但是財產物資仍由原單位進行管理。這種財產物資管理與會計核算相分離的情況勢必使預算單位財產物資管理薄弱的問題更加突出，如果單位管理職責不明確、責任不到位，則很容易導致賬實不符、核算不完整，最終造成國有資產損失。

　　(三)存在支付真實性與合理性風險

　　核算單位結報的各項支出，無論是支出的票據，還是支出的內容，都要經過核算中心審核通過後才能報支。核算單位報賬時，會計核算中心財務人員只能根據票據來判斷，但在實際操作中，由於人員風險和制度風險因素的存在，會出現通過變通手法套取資金、沖抵有關亂支濫用等核算中心賬面不能直接列支的現象，致使發票的真實性難以把握，各項支出的真實性、合理性難以控制，造成一定的支付風險。

　　(四)影響資金籌集的主動性和資金使用的及時性與有效性

　　實行會計集中核算後，改變過去由各下屬單位自行批准並使用的資金支配方式，代之以通過會計核算中心對資金實施“事前、事中、事後”的全方位控制，使資金支出的審批權、控制權、監督權高度集中。財務統管單位對資金的控制權被大大削弱，資金籌集的主動性和資金使用的及時性與有效性將會受到限制。

　　(五)會計集中核算配套體系尚未完善制約了會計集中核算的有效實施

　　會計集中核算體系的形成必須以會計集中核算人員、會計集中核算信息平臺、會計集中核算配套管理辦法為基礎。會計集中核算需要一批具備會計職業道德，既通曉會計專業知識，又能熟練操作電腦、熟悉網路運用的高素質人才，實行會計集中核算對會計專業人員的綜合素質提出了更高的要求。會計集中核算的實現高度依賴於成熟的會計集中支付資金管理信息系統的支持，而實行會計集中核算初期，要真正做到“事前、事中、事後”全方位監控，離所期望的信息平臺尚有差距。此外，目前我國尚未出台全國性的具體可操作的會計委派及會計集中核算管理辦法，缺乏與會計集中核算制度相配套的具體措施，由此增加了會計集中核算的操作難度和會計集中核算標準化的實現。

　　(一)建立會計集中核算中心，完善中心工作職能

　　會計集中核算制度實行初期，不少單位簡單採取延伸擴大一級法人單位，即財務統管單位財務處職能，實行計劃財務、會計集中核算雙職能並行的做法，沒有成立獨立的會計集中核算中心。這僅是一種過渡做法，“建立會計核算中心，加大資金使用監督”應成為會計集中核算工作的重點。

　　建議在一級集中核算法人單位直屬財務處的基礎上，分立會計核算中心和計劃財務管理中心，並駕齊驅，各司其職。會計核算中心的主要職責是根據《會計法》、《預演算法》等相關法規，認真做好集中核算單位的會計核算和監督工作，以保證會計資料的真實、完整，並及時向各單位提供真實、準確的會計信息。會計核算中心的主要任務為：資金支付和會計核算；實行即時控制，通過核對各單位預算指標情況，嚴格控制用款進度；加強預算資金支付的事前控制，核算中心在收到預算單位支付申請後應及時確定是否可以支付、如何支付。

　　實行會計集中核算，各單位資金的籌措、分配、使用權按財務管理要求仍歸原單位。計劃財務管理中心的主要任務為：合理編製單位預算；根據預算和單位用款計劃及資金結餘情況及時申請財政撥款；合理安排使用資金，提高財政資金的使用效果；控制預算執行進度，進行財務活動分析；建立、健全內部財務管理制度，對單位財務活動進行有效控制和監督；加強國有資產管理，防止國有資產流失。

　　(二)完善預算管理制度，強化單位預算管理

　　全面預算管理作為事業單位加強內部基礎管理的首要工作內容，是做好會計集中核算工作的基礎。完善單位預算管理制度，形成一套與會計集中核算制度相匹配的，適合本單位實踐需要和發展目標的預算管理模式和運行機制，其重要性和緊迫性日益凸顯。

　　建議單位建立《全面預算管理辦法》和《預算控制指標管理辦法》等預算管理制度，合理安排預算編製實踐；改革預算編製方法，全面推行“零基預算”； 嚴格執行預算，推行預算執行分析考核制度。

　　由於“經費支出”是事業單位會計核算重點之一，經費實行指標控制有利於對經費支出的控制和監督。因此，建議會計集中核算制度下，實行單位預算管理初期可從“經費支出預算指標”控制入手，在實踐中不斷完善預算指標控制體系，最終實現全面預算指標控制。財務預算需要各相關職能部門和下屬單位的共同參與和配合。同時，在合理安排預算編製時間的基礎上要充分掌握預算編製進度。單位在編製預算時，要實事求是地掌握人員情況、業務發展需求，綜合考慮內外部因素、歷史和未來因素的影響，科學預測經濟發展變化，並以提高效益為目標，編製具有前瞻性的預算。預算編製宜採取自上而下、自下而上反覆磨合方式。加強預算執行監督是深化預算管理、推進會計集中核算的關鍵環節。結合會計集中核算制度，構建內部監督管理機制，對資金使用的各個環節進行全方位、多角度的監督。對資金使用效益，尤其是項目資金使用效益要引入考核評價機制。

　　(三)完善內外控制制度，確保財政資金、財產物資的安全

　　單位內部要加強財政資金管理，建立內部制約機制，防範風險。每一筆支出都應實行事前審核，在保證憑證真實、準確、合法、合理後，才能通知銀行付款。對重大預算項目和專項經費要進行重點監控。核算單位除提供真實合法的原始票據報賬，必要時還需出具其他相關資料進行全面反映。建議建立大額費用審批制度、超指標審批制度、超用款計劃審批制度、預算單位財產物資管理制度等內控制度，加強支付環節的控制和監督。嚴格界定固定資產範圍，完善固定資產報廢處置審批制度，健全固定資產財務審核機制，嚴格規範預算單位固定資產核算。預算單位必須健全固定資產保管制度，做到入賬有驗收、使用有登記。會計核算中心應定期和不定期地對固定資產進行抽查，以及時掌握核算單位固定資產變動情況。同時會計核算中心應主動接受外部監督，及時向預算單位反饋資金支付信息，與單位形成相互牽制機制，接受財政內部檢查部門、審計等職能部門的監督，保證財政資金、單位財產物資的安全。

　　(四)建立相關管理辦法及配套措施，加強會計隊伍建設

　　雖然目前尚未出台全國性的具體可操作的會計集中核算管理辦法，把會計核算中心及會計人員的職責、許可權、義務以及同被服務單位的關係用法律形式確定下來，也缺乏與之相配套的具體措施。建議單位根據實際，結合會計集中核算的特征需求，建立單位會計人員聘用制度、重大事項報告制度、輪崗制度、業務考核制度、獎罰制度等作為過渡，來規範會計核算中心及會計人員的行為，以降低因缺乏統一的會計集中核算管理辦法及具體措施而產生的道德風險和行為風險。

　　加強會計隊伍建設是搞好會計集中核算工作的前提。單位在財務管理中應堅持發揮人的主體作用，重視財務人員的業務培訓，通過走出去請進來、內部培訓等多種形式以提高單位會計人員的職業素質。單位在繼續加強業務培訓和會計人員繼續教育的同時，引入競爭機制，通過競聘上崗、吸引外部人才等多種形式，充實會計核算中心的財會人員隊伍。加強會計核算中心會計人員和核算單位會計之間的溝通交流，進一步規範核算單位報賬會計行為。人事部門會同財務部門應進一步明確會計集中核算體制下的財會職位的職務說明，尤其對關鍵財務崗位要提高準入門檻，進一步規範年度業務考核和獎懲制度的運用。

　　(五)為會計集中核算和支付提供可靠的技術保障

　　會計核算中心要建立一個高效的運轉機制，必須立足於電算化和網路化，用現代信息技術手段來處理日常工作。這一信息保障體系要求所有財務統管單位及其二級法人代表(負責人)、財會人員同時參與，才能解決好資金的全過程式控制制、財務審查、往來結賬、報表彙總、資金管理等方面的實時財務監控和數據交流等問題，並使數據系統安全運行。建議單位選用一套較先進的財務管理系統軟體，為會計集中核算提供可靠的技術保障。該財務管理系統應包括預(決)算編製與執行系統、資金管理系統、工資管理系統、收入管理系統、支出管理系統、總賬管理系統、債權債務管理系統等，儘快在會計核算中心和核算單位內實現財務數據聯網，便於核算單位與會計核算中心的遠程報賬、對賬和報表傳輸。財務管理流程實現自動化，單位、前臺、後臺之間數據資源完全共用，避免重覆勞動，從而大大提高工作效率。開通遠程查賬系統，可以使核算單位及時瞭解單位預算執行情況、財務收支情況等，增進核算中心與核算單位之間的會計信息交流，進一步加強單位的財務管理工作。

　　會計集中核算制度對內部審計工作的影響

　　(一)正面影響

　　1.有利於提高內部審計工作效率。實施會計集中核算後，加強了財政資金使用透明度，有利於單位依法理財，堵塞漏洞，強化預算執行和資金的有效使用，使單位資金的使用管理由以前的事後監督轉為事前的全方位和全過程的監督，從而有效地阻止單位財務收支中違法行為的發生，杜絕不合理開支，提高會計信息質量。由於會計核算得到加強、會計監督職能得到強化、會計信息質量得到提高。從而有利於提高內部審計工作效率，降低內部審計風險。

　　2. 有利於減少審計成本，突出審計重點。會計核算中心集中了各基層單位、部門的會計資料和信息，內部審計部門通過會計核算中心可花費較少的審計成本就可以對各單位實施內部審計工作，有利於確定審計重點，有利於確定巨集觀分析和全面評價。

　　3.有利於對“小金庫”的確認和判定。實施會計集中核算後，各進中心的行政事業單位所有銀行帳戶均被撤銷，所有資金全部納入核算中心。因此凡是沒經批准遺留和新出現的中心之外的帳戶和資金都應視為“帳外帳”、“小金庫”。

　　(二)負面影響

　　1.資金載體發生變化使內部審計客體增加，增大了責任認定的難度。在會計集中核算制下，資金載體發生了變化，內部審計部門與被審計的單位、部門之間增加了會計核算中心，因而審計對象由原來單一被審計單位、部門變為被審計單位、部門與會計核算中心兩個客體。被審計單位、部門的會計核算工作雖然轉移，但依然享有財務收支執行權、財產物資管理權、收入的籌集、支出的審批權，仍然是財務收支及有關的經濟管理的主體，也必然是被審計的主要客體；而核算中心成為審計的又一客體，是因為被審計單位的會計職能、會計核算、會計監督都由會計核算中心完成，並行使會計資料檔案保管權力及資金管理權。因此在核算中心與被審計單位部門之間可能就一些會計核算責任問題相互推諉，以及要在兩個客體間來回查閱和問詢辯認，增大了一些責任認定難度。

　　2.準則規範的滯後，有待於完善。會計核算工作從被審計單位、部門分離出來後，誰對會計資料真實完整作出承諾，由誰簽證、怎麼簽證，而現行的會計準則、審計準則未能涵蓋此類情況。按照會計集中核算體制的現狀，在會計集中核算過程中，被審計單位部門原來的會計責任在被審計單位、部門與核算中心之間發生一定轉變。被審計單位、部門原承擔的全部會計責任有部分轉變到了核算中心。會計核算中心主要是對會計核算工作的真實性、完整性負責，對代管資金的安全性、完整性負責，同時對會計資料的安全性、完整性負責。但會計主體責任主體還是被審計單位領導人。因此，在會計責任變化後，開展內部審計工作需要對這些問題作進一步研究探索，更需要有關部門及時出台這方面的準則進行規範。

　　3.新出現的違規違紀現象增添一些審計難度。成立中心後，一些單位、部門為逃避核算中心會計監督，採取更加隱蔽的違紀方式，將資金轉變到與之相聯繫的二、三級單位或者其他相關單位及協會、學會等社團組織，因此給內部審計檢查難度加大。

　　4.由於中心單位開支標準不統一，對違規違紀開支不好認定。由於各單位、部門收支狀況原本不同，沒有統一開支標準，會計集中核算後各單位的財務收支集中在一個桌面上，因此標準問題凸現出來。從大宗材料、設備採購等大額費用支出，到差旅、電話費等小額費用支出，從招待、會議費的公務費用支出，到補貼、獎金等福利費用支出，因沒有統一標準，不好確認其違規違紀問題。

　　5.會計核算中心對各單位、部門的經濟事項缺乏有效的監督手段，增加審計難度。會計核算中心人員不參與各單位財務收支活動，對各單位具體工作和開支項目不十分清楚，在會計核算上往往只是註重審核其票據要素是否齊全、報銷手續是否完整，不能對其反映的經濟事項的真實性以及相關的合法性進行有效的監督，因此增加具體審計的難度。

　　二、實施會計集中核算制後內部審計工作應採取的應對措施

　　面對會計集中核算後給內部審計工作帶來的影響，內部審計部門應當針對實際情況，及時採取有效措施應對。同時還要充分認識到成立會計核算中心只不過是多了一道會計監督環節，但其代替不了內部審計，不能理解為因為加強了會計監督，而要削弱或取消內部審計監督，相反由於資金載體的變化以及其帶來的影響，而要強化內部審計監督。因此，實行會計集中核算後，所屬基層單位的內部審計任務不會從數量上發生變化，但在內部審計的客體、內容、重點、方式方法上面，要依據實際情況予以調整，從目前現狀看，要從以下幾個方面採取措施。

　　(一)分清責任主體、規範操作規程。

　　會計集中核算後，審計客體和對象出現了兩個層面。一是被審計基層單位、部門，二是會計核算中心。根據客觀實際，各基層單位、部門的會計法律地位不變，其負責人仍是會計責任主體。應對本單位的財務收支和會計資料的真實性、完整性負責。因此，被審計基層單位、部門和負責人仍是審計通知的主送單位，負責提供資料、承諾和簽證。核算中心承擔著各單位的會計核算職責，要對代管資金、會計核算、會計資料的安全性和完整性負責，即要承擔一部分責任同時又因其是各基層單位、部門會計資料、會計檔案的集中地，還必須積極配合內審部門對各單位、部門的審計，審計通知書同時抄送核算中心。

　　(二)適時調整審計目標，及時把握審計重點。

　　在會計集中核算制下，財務管理與會計核算、會計監督職能分開，分別由被審計單位、部門和核算中心承擔相關責任，根據體制變化產生的影響，要適時調整方向，把握審計重點。

　　對被審計單位、部門，要加強對核算中心在日常會計監督中涉及不到的和沒有監督到位的會計事項進行審計監督，主要應從以下幾個方面人手。一是內控制度的建立和執行，是否由於會計核算工作的轉移，而喪失各項內控制度。二是收入(包括預算外收入和其他收入)的真實和完整。重點檢查收入來源是否合規，是否全部入帳，有無逃避會計核算中心將收入不及時報帳、漏報、瞞報、少報或不報帳，轉移下級單位、形成單位的“小金庫”，搞帳外帳。三是支出的合規效益性。審核支出的結構和效益情況如何、分析行政、事業成本的合理性、是否體現公共財政的要求，是否體現社會效益最大化原則。另外還要註意真發票、假項目等虛列支出，套取資金的情況，尤其要對金額大，報銷內容顯失合理的支目予以重視。四是實物資產的管理，要突出實物清查工作。就是要針對被審計單位部門實物資產管理薄弱的會計集中核算制下，各單位、部門與所屬下一級單位以及社團、工會等組織的財務聯繫更加緊密，出現一些深層次的問題。因此在審計對象上要改變只審計一級財務單位的局限。鑒於以上幾個方面，內部審計工作要及時改進審計的方式方法，適應形勢發展的需要，確保審計成效。

　　具體要採取如下措施:

　　一是要做到二個現場審計的結合。首先，要將會計核算中心作為實施內部審計的主要現場，並要求被審單位、部門的報帳員到現場，對單位、部門有關經濟事項進行解答，同時根據情況還要將被審單位作為現場，進行相關事項的檢查和審核。

　　二是要註重外圍調查和實物清查。對於核算中心提供的會計資料是否全面、真實的反映了被審單位、部門財務狀況，要註重外圍調查工作，來全面掌握被審單位、部門收支項目和財務事項的變化和真實情況。由於會計核算職能的移出，被審單位會出現財務管理弱化的現象，尤其在固定資產的管理上是較為薄弱的環節，因此要加大對實物資產的現場清查。

　　三是要強化延伸審計。要對被審單位、部門尚未納入中心的資金、賬戶以及所屬二、三級單位財務狀況納入審計。

　　四是要註重跟蹤審計。對於在審計中發現的一些異常開支和往來款項要進行跟蹤，查明是否存在與有關單位串通，採取虛列支出，轉移收入等手段在外單位套現，違規列支等問題。會計集中核算制下，各單位、部門與所屬下一級單位以及社團、工會等組織的財務聯繫更加緊密，出現一些深層次的問題。因此在審計對象上要改變只審計一級財務單位的局限。

　　鑒於以上幾個方面，內部審計工作要及時改進審計的方式方法，適應形勢發展的需要，確保審計成效。

　　具體要採取如下措施。

　　一是要做到二個現場審計的結合。首先，要將會計核算中心作為實施內部審計的主要現場，並要求被審單位、部門的報帳員到現場，對單位、部門有關經濟事項進行解答，同時根據情況還要將被審單位作為現場，進行相關事項的檢查和審核。

　　二是要註重外圍調查和實物清查。對於核算中心提供的會計資料是否全面、真實的反映了被審單位、部門財務狀況，要註重外圍調查工作，來全面掌握被審單位、部門收支項目和財務事項的變化和真實情況。由於會計核算職能的移出，被審單位會出現財務管理弱化的現象，尤其在固定資產的管理上是較為薄弱的環節，因此要加大對實物資產的現場清查。

　　三是要強化延伸審計。要對被審單位、部門尚未納入中心的資金、賬戶以及所屬二、三級單位財務狀況納入審計。

　　四是要註重跟蹤審計。對於在審計中發現的一些異常開支和往來款項要進行跟蹤，查明是否存在與有關單位串通，採取虛列支出，轉移收入等手段在外單位套現，違規列支等問題。