会计集中核算制度

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会计集中核算制度(Centralized Accounting System)

　　会计集中核算制度是指通过成立会计集中核算机构,在核算单位资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下,取消行政事业单位的银行账户,由会计核算中心统一开设单一账户,统一办理资金结算、会计核算和会计监督,是融会计核算、监督、服务于一体的一种特殊的会计核算形式。

　　会计集中核算制度通过改变会计人员管理体制和业务处理程序,强化会计核算和会计监督,提高了会计工作质量和会计信息质量,保证会计人员独立,杜绝铺张浪费,提高了财政资金使用效益,节约了成本。会计集中核算制度可以取得以下的效果。一是规范了行政事业单位会计核算行为。二是规范了核算单位财务支出行为。三是加强了会计基础工作。对原始凭证填制、取得、审核、审批程序等会计基础工作做了规范,提高了会计基础工作质量。四是实现了财政资金的全过程监督管理,变以前的事后监督为事前、事中、事后全过程监督。五是以规范支出票据为突破口,实行以票管税,代扣代缴的办法，实现了财政性资金投入所产生税收的应收尽收,确保了财政资金的投入效益。

　　会计集中核算制度在强化会计核算和会计监督,提高财政资金使用效益上起到了重要作用,但由于会计集中核算制度未能对财政支出管理体制进行根本变革,现行财政性资金财政分散管理的格局仍未改变,财政性资金库外沉淀问题仍未能从根本上得到解决。实行会计集中核算后,虽然核算单位的所有资金都存入了会计核算中心开设的统一账户,但是会计核算中心仍为各核算单位开设分账户,这与各单位分别在银行开设账户本质上并没有区别。财政部门拨款程序仍未作任何改变,根据预算安排定期将款项拨到各单位的账户中,各分账户的财政性资金仍然无法相互融通,大量资金仍滞留在单位,降低了资金使用效益，经济业务的真实性难以监督,财政核算风险较大。

　　(一)有利于各部门切实有效地贯彻《会计法》

　　《会计法》所规定的会计工作的两大基本职能是会计核算和会计监督。会计集中核算制度的施行能够最大限度使此两项职能得到发挥和落实。首先，核算中心将各单位的会计人员经过严格考核择优录用后，选拔了合格的会计人员集中到中心工作，便于定期对人员进行培训，有利于工作经验交流和学习，强化了会计人员的岗位职责，提高了会计人员的综合业务水平和整体队伍素质。通过严把进人关，加强培训关，达到实现会计核算工作质量提高的最终目标，使《会计法》的首要任务得以有效完成。其次，会计监督过去在单位实行的是一级审批和简单的审核方式，实行会计集中核算后，审核程序变为一级审批、四级审核，部分专项支出、大额支出还实行了领导会签制，审批程序更加严密和完善，审核手续更加完备，财务收支运行过程更加透明化，使《会计法》规定的会计监督职能真正落到实处。

　　(二)有利于实现会计工作规范化管理

　　集中核算实现了人员集中管理、集中培训、工作流程制度化、会计核算电算化、会计监督日常化、工作经验交流经常化、岗位目标责任明确化，从而实现了工作规范化管理的要求。

　　(三)有利于同政府采购制度相配套

　　政府采购工作刚刚起步，在采购资金的管理、使用方面存在许多不规范的地方，建立财务集中核算制度是政府采购工作顺利开展的客观必然要求。通过集中核算，将采购项目纳入政府采购范围，按政府采购制度规定的程序运作，对采购资金的拨付、使用、清算全过程进行监控，为政府采购工作提供服务和保障。

　　(一)预算工作尚缺规范影响会计集中核算的有效实施

　　一般而言，预算由收入预算和支出预算两部分组成，资金的价值管理和实物管理必须由不同部门进行。实行会计集中核算，部门预算宜采用零基预算编制法。但目前会计核算中心管理的单位实行部门预算工作尚处起步阶段，预算编制过程中大量存在“预算基数加增长”的现象。会计核算中心接受支付申请的依据是单位的预算指标，没有预算指标或超预算指标的支付申请，中心有权予以拒绝。而实际操作中，由于种种原因，超预算指标和不足预算指标的现象时有发生。由于预算编制的不规范、批复不及时、年度预算调整频繁等因素均会造成预算编制、预算执行与资金管理间缺乏有效衔接制衡。

　　(二)会计核算与财产物资管理脱节加大国有资产流失风险

　　实行会计集中核算后，会计核算移至会计核算中心，但是财产物资仍由原单位进行管理。这种财产物资管理与会计核算相分离的情况势必使预算单位财产物资管理薄弱的问题更加突出，如果单位管理职责不明确、责任不到位，则很容易导致账实不符、核算不完整，最终造成国有资产损失。

　　(三)存在支付真实性与合理性风险

　　核算单位结报的各项支出，无论是支出的票据，还是支出的内容，都要经过核算中心审核通过后才能报支。核算单位报账时，会计核算中心财务人员只能根据票据来判断，但在实际操作中，由于人员风险和制度风险因素的存在，会出现通过变通手法套取资金、冲抵有关乱支滥用等核算中心账面不能直接列支的现象，致使发票的真实性难以把握，各项支出的真实性、合理性难以控制，造成一定的支付风险。

　　(四)影响资金筹集的主动性和资金使用的及时性与有效性

　　实行会计集中核算后，改变过去由各下属单位自行批准并使用的资金支配方式，代之以通过会计核算中心对资金实施“事前、事中、事后”的全方位控制，使资金支出的审批权、控制权、监督权高度集中。财务统管单位对资金的控制权被大大削弱，资金筹集的主动性和资金使用的及时性与有效性将会受到限制。

　　(五)会计集中核算配套体系尚未完善制约了会计集中核算的有效实施

　　会计集中核算体系的形成必须以会计集中核算人员、会计集中核算信息平台、会计集中核算配套管理办法为基础。会计集中核算需要一批具备会计职业道德，既通晓会计专业知识，又能熟练操作计算机、熟悉网络运用的高素质人才，实行会计集中核算对会计专业人员的综合素质提出了更高的要求。会计集中核算的实现高度依赖于成熟的会计集中支付资金管理信息系统的支持，而实行会计集中核算初期，要真正做到“事前、事中、事后”全方位监控，离所期望的信息平台尚有差距。此外，目前我国尚未出台全国性的具体可操作的会计委派及会计集中核算管理办法，缺乏与会计集中核算制度相配套的具体措施，由此增加了会计集中核算的操作难度和会计集中核算标准化的实现。

　　(一)建立会计集中核算中心，完善中心工作职能

　　会计集中核算制度实行初期，不少单位简单采取延伸扩大一级法人单位，即财务统管单位财务处职能，实行计划财务、会计集中核算双职能并行的做法，没有成立独立的会计集中核算中心。这仅是一种过渡做法，“建立会计核算中心，加大资金使用监督”应成为会计集中核算工作的重点。

　　建议在一级集中核算法人单位直属财务处的基础上，分立会计核算中心和计划财务管理中心，并驾齐驱，各司其职。会计核算中心的主要职责是根据《会计法》、《预算法》等相关法规，认真做好集中核算单位的会计核算和监督工作，以保证会计资料的真实、完整，并及时向各单位提供真实、准确的会计信息。会计核算中心的主要任务为：资金支付和会计核算；实行即时控制，通过核对各单位预算指标情况，严格控制用款进度；加强预算资金支付的事前控制，核算中心在收到预算单位支付申请后应及时确定是否可以支付、如何支付。

　　实行会计集中核算，各单位资金的筹措、分配、使用权按财务管理要求仍归原单位。计划财务管理中心的主要任务为：合理编制单位预算；根据预算和单位用款计划及资金结余情况及时申请财政拨款；合理安排使用资金，提高财政资金的使用效果；控制预算执行进度，进行财务活动分析；建立、健全内部财务管理制度，对单位财务活动进行有效控制和监督；加强国有资产管理，防止国有资产流失。

　　(二)完善预算管理制度，强化单位预算管理

　　全面预算管理作为事业单位加强内部基础管理的首要工作内容，是做好会计集中核算工作的基础。完善单位预算管理制度，形成一套与会计集中核算制度相匹配的，适合本单位实践需要和发展目标的预算管理模式和运行机制，其重要性和紧迫性日益凸显。

　　建议单位建立《全面预算管理办法》和《预算控制指标管理办法》等预算管理制度，合理安排预算编制实践；改革预算编制方法，全面推行“零基预算”； 严格执行预算，推行预算执行分析考核制度。

　　由于“经费支出”是事业单位会计核算重点之一，经费实行指标控制有利于对经费支出的控制和监督。因此，建议会计集中核算制度下，实行单位预算管理初期可从“经费支出预算指标”控制入手，在实践中不断完善预算指标控制体系，最终实现全面预算指标控制。财务预算需要各相关职能部门和下属单位的共同参与和配合。同时，在合理安排预算编制时间的基础上要充分掌握预算编制进度。单位在编制预算时，要实事求是地掌握人员情况、业务发展需求，综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具有前瞻性的预算。预算编制宜采取自上而下、自下而上反复磨合方式。加强预算执行监督是深化预算管理、推进会计集中核算的关键环节。结合会计集中核算制度，构建内部监督管理机制，对资金使用的各个环节进行全方位、多角度的监督。对资金使用效益，尤其是项目资金使用效益要引入考核评价机制。

　　(三)完善内外控制制度，确保财政资金、财产物资的安全

　　单位内部要加强财政资金管理，建立内部制约机制，防范风险。每一笔支出都应实行事前审核，在保证凭证真实、准确、合法、合理后，才能通知银行付款。对重大预算项目和专项经费要进行重点监控。核算单位除提供真实合法的原始票据报账，必要时还需出具其他相关资料进行全面反映。建议建立大额费用审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度、预算单位财产物资管理制度等内控制度，加强支付环节的控制和监督。严格界定固定资产范围，完善固定资产报废处置审批制度，健全固定资产财务审核机制，严格规范预算单位固定资产核算。预算单位必须健全固定资产保管制度，做到入账有验收、使用有登记。会计核算中心应定期和不定期地对固定资产进行抽查，以及时掌握核算单位固定资产变动情况。同时会计核算中心应主动接受外部监督，及时向预算单位反馈资金支付信息，与单位形成相互牵制机制，接受财政内部检查部门、审计等职能部门的监督，保证财政资金、单位财产物资的安全。

　　(四)建立相关管理办法及配套措施，加强会计队伍建设

　　虽然目前尚未出台全国性的具体可操作的会计集中核算管理办法，把会计核算中心及会计人员的职责、权限、义务以及同被服务单位的关系用法律形式确定下来，也缺乏与之相配套的具体措施。建议单位根据实际，结合会计集中核算的特征需求，建立单位会计人员聘用制度、重大事项报告制度、轮岗制度、业务考核制度、奖罚制度等作为过渡，来规范会计核算中心及会计人员的行为，以降低因缺乏统一的会计集中核算管理办法及具体措施而产生的道德风险和行为风险。

　　加强会计队伍建设是搞好会计集中核算工作的前提。单位在财务管理中应坚持发挥人的主体作用，重视财务人员的业务培训，通过走出去请进来、内部培训等多种形式以提高单位会计人员的职业素质。单位在继续加强业务培训和会计人员继续教育的同时，引入竞争机制，通过竞聘上岗、吸引外部人才等多种形式，充实会计核算中心的财会人员队伍。加强会计核算中心会计人员和核算单位会计之间的沟通交流，进一步规范核算单位报账会计行为。人事部门会同财务部门应进一步明确会计集中核算体制下的财会职位的职务说明，尤其对关键财务岗位要提高准入门槛，进一步规范年度业务考核和奖惩制度的运用。

　　(五)为会计集中核算和支付提供可靠的技术保障

　　会计核算中心要建立一个高效的运转机制，必须立足于电算化和网络化，用现代信息技术手段来处理日常工作。这一信息保障体系要求所有财务统管单位及其二级法人代表(负责人)、财会人员同时参与，才能解决好资金的全过程控制、财务审查、往来结账、报表汇总、资金管理等方面的实时财务监控和数据交流等问题，并使数据系统安全运行。建议单位选用一套较先进的财务管理系统软件，为会计集中核算提供可靠的技术保障。该财务管理系统应包括预(决)算编制与执行系统、资金管理系统、工资管理系统、收入管理系统、支出管理系统、总账管理系统、债权债务管理系统等，尽快在会计核算中心和核算单位内实现财务数据联网，便于核算单位与会计核算中心的远程报账、对账和报表传输。财务管理流程实现自动化，单位、前台、后台之间数据资源完全共享，避免重复劳动，从而大大提高工作效率。开通远程查账系统，可以使核算单位及时了解单位预算执行情况、财务收支情况等，增进核算中心与核算单位之间的会计信息交流，进一步加强单位的财务管理工作。

　　会计集中核算制度对内部审计工作的影响

　　(一)正面影响

　　1.有利于提高内部审计工作效率。实施会计集中核算后，加强了财政资金使用透明度，有利于单位依法理财，堵塞漏洞，强化预算执行和资金的有效使用，使单位资金的使用管理由以前的事后监督转为事前的全方位和全过程的监督，从而有效地阻止单位财务收支中违法行为的发生，杜绝不合理开支，提高会计信息质量。由于会计核算得到加强、会计监督职能得到强化、会计信息质量得到提高。从而有利于提高内部审计工作效率，降低内部审计风险。

　　2. 有利于减少审计成本，突出审计重点。会计核算中心集中了各基层单位、部门的会计资料和信息，内部审计部门通过会计核算中心可花费较少的审计成本就可以对各单位实施内部审计工作，有利于确定审计重点，有利于确定宏观分析和全面评价。

　　3.有利于对“小金库”的确认和判定。实施会计集中核算后，各进中心的行政事业单位所有银行帐户均被撤销，所有资金全部纳入核算中心。因此凡是没经批准遗留和新出现的中心之外的帐户和资金都应视为“帐外帐”、“小金库”。

　　(二)负面影响

　　1.资金载体发生变化使内部审计客体增加，增大了责任认定的难度。在会计集中核算制下，资金载体发生了变化，内部审计部门与被审计的单位、部门之间增加了会计核算中心，因而审计对象由原来单一被审计单位、部门变为被审计单位、部门与会计核算中心两个客体。被审计单位、部门的会计核算工作虽然转移，但依然享有财务收支执行权、财产物资管理权、收入的筹集、支出的审批权，仍然是财务收支及有关的经济管理的主体，也必然是被审计的主要客体；而核算中心成为审计的又一客体，是因为被审计单位的会计职能、会计核算、会计监督都由会计核算中心完成，并行使会计资料档案保管权力及资金管理权。因此在核算中心与被审计单位部门之间可能就一些会计核算责任问题相互推诿，以及要在两个客体间来回查阅和问询辩认，增大了一些责任认定难度。

　　2.准则规范的滞后，有待于完善。会计核算工作从被审计单位、部门分离出来后，谁对会计资料真实完整作出承诺，由谁签证、怎么签证，而现行的会计准则、审计准则未能涵盖此类情况。按照会计集中核算体制的现状，在会计集中核算过程中，被审计单位部门原来的会计责任在被审计单位、部门与核算中心之间发生一定转变。被审计单位、部门原承担的全部会计责任有部分转变到了核算中心。会计核算中心主要是对会计核算工作的真实性、完整性负责，对代管资金的安全性、完整性负责，同时对会计资料的安全性、完整性负责。但会计主体责任主体还是被审计单位领导人。因此，在会计责任变化后，开展内部审计工作需要对这些问题作进一步研究探索，更需要有关部门及时出台这方面的准则进行规范。

　　3.新出现的违规违纪现象增添一些审计难度。成立中心后，一些单位、部门为逃避核算中心会计监督，采取更加隐蔽的违纪方式，将资金转变到与之相联系的二、三级单位或者其他相关单位及协会、学会等社团组织，因此给内部审计检查难度加大。

　　4.由于中心单位开支标准不统一，对违规违纪开支不好认定。由于各单位、部门收支状况原本不同，没有统一开支标准，会计集中核算后各单位的财务收支集中在一个桌面上，因此标准问题凸现出来。从大宗材料、设备采购等大额费用支出，到差旅、电话费等小额费用支出，从招待、会议费的公务费用支出，到补贴、奖金等福利费用支出，因没有统一标准，不好确认其违规违纪问题。

　　5.会计核算中心对各单位、部门的经济事项缺乏有效的监督手段，增加审计难度。会计核算中心人员不参与各单位财务收支活动，对各单位具体工作和开支项目不十分清楚，在会计核算上往往只是注重审核其票据要素是否齐全、报销手续是否完整，不能对其反映的经济事项的真实性以及相关的合法性进行有效的监督，因此增加具体审计的难度。

　　二、实施会计集中核算制后内部审计工作应采取的应对措施

　　面对会计集中核算后给内部审计工作带来的影响，内部审计部门应当针对实际情况，及时采取有效措施应对。同时还要充分认识到成立会计核算中心只不过是多了一道会计监督环节，但其代替不了内部审计，不能理解为因为加强了会计监督，而要削弱或取消内部审计监督，相反由于资金载体的变化以及其带来的影响，而要强化内部审计监督。因此，实行会计集中核算后，所属基层单位的内部审计任务不会从数量上发生变化，但在内部审计的客体、内容、重点、方式方法上面，要依据实际情况予以调整，从目前现状看，要从以下几个方面采取措施。

　　(一)分清责任主体、规范操作规程。

　　会计集中核算后，审计客体和对象出现了两个层面。一是被审计基层单位、部门，二是会计核算中心。根据客观实际，各基层单位、部门的会计法律地位不变，其负责人仍是会计责任主体。应对本单位的财务收支和会计资料的真实性、完整性负责。因此，被审计基层单位、部门和负责人仍是审计通知的主送单位，负责提供资料、承诺和签证。核算中心承担着各单位的会计核算职责，要对代管资金、会计核算、会计资料的安全性和完整性负责，即要承担一部分责任同时又因其是各基层单位、部门会计资料、会计档案的集中地，还必须积极配合内审部门对各单位、部门的审计，审计通知书同时抄送核算中心。

　　(二)适时调整审计目标，及时把握审计重点。

　　在会计集中核算制下，财务管理与会计核算、会计监督职能分开，分别由被审计单位、部门和核算中心承担相关责任，根据体制变化产生的影响，要适时调整方向，把握审计重点。

　　对被审计单位、部门，要加强对核算中心在日常会计监督中涉及不到的和没有监督到位的会计事项进行审计监督，主要应从以下几个方面人手。一是内控制度的建立和执行，是否由于会计核算工作的转移，而丧失各项内控制度。二是收入(包括预算外收入和其他收入)的真实和完整。重点检查收入来源是否合规，是否全部入帐，有无逃避会计核算中心将收入不及时报帐、漏报、瞒报、少报或不报帐，转移下级单位、形成单位的“小金库”，搞帐外帐。三是支出的合规效益性。审核支出的结构和效益情况如何、分析行政、事业成本的合理性、是否体现公共财政的要求，是否体现社会效益最大化原则。另外还要注意真发票、假项目等虚列支出，套取资金的情况，尤其要对金额大，报销内容显失合理的支目予以重视。四是实物资产的管理，要突出实物清查工作。就是要针对被审计单位部门实物资产管理薄弱的会计集中核算制下，各单位、部门与所属下一级单位以及社团、工会等组织的财务联系更加紧密，出现一些深层次的问题。因此在审计对象上要改变只审计一级财务单位的局限。鉴于以上几个方面，内部审计工作要及时改进审计的方式方法，适应形势发展的需要，确保审计成效。

　　具体要采取如下措施:

　　一是要做到二个现场审计的结合。首先，要将会计核算中心作为实施内部审计的主要现场，并要求被审单位、部门的报帐员到现场，对单位、部门有关经济事项进行解答，同时根据情况还要将被审单位作为现场，进行相关事项的检查和审核。

　　二是要注重外围调查和实物清查。对于核算中心提供的会计资料是否全面、真实的反映了被审单位、部门财务状况，要注重外围调查工作，来全面掌握被审单位、部门收支项目和财务事项的变化和真实情况。由于会计核算职能的移出，被审单位会出现财务管理弱化的现象，尤其在固定资产的管理上是较为薄弱的环节，因此要加大对实物资产的现场清查。

　　三是要强化延伸审计。要对被审单位、部门尚未纳入中心的资金、账户以及所属二、三级单位财务状况纳入审计。

　　四是要注重跟踪审计。对于在审计中发现的一些异常开支和往来款项要进行跟踪，查明是否存在与有关单位串通，采取虚列支出，转移收入等手段在外单位套现，违规列支等问题。会计集中核算制下，各单位、部门与所属下一级单位以及社团、工会等组织的财务联系更加紧密，出现一些深层次的问题。因此在审计对象上要改变只审计一级财务单位的局限。

　　鉴于以上几个方面，内部审计工作要及时改进审计的方式方法，适应形势发展的需要，确保审计成效。

　　具体要采取如下措施。

　　一是要做到二个现场审计的结合。首先，要将会计核算中心作为实施内部审计的主要现场，并要求被审单位、部门的报帐员到现场，对单位、部门有关经济事项进行解答，同时根据情况还要将被审单位作为现场，进行相关事项的检查和审核。

　　二是要注重外围调查和实物清查。对于核算中心提供的会计资料是否全面、真实的反映了被审单位、部门财务状况，要注重外围调查工作，来全面掌握被审单位、部门收支项目和财务事项的变化和真实情况。由于会计核算职能的移出，被审单位会出现财务管理弱化的现象，尤其在固定资产的管理上是较为薄弱的环节，因此要加大对实物资产的现场清查。

　　三是要强化延伸审计。要对被审单位、部门尚未纳入中心的资金、账户以及所属二、三级单位财务状况纳入审计。

　　四是要注重跟踪审计。对于在审计中发现的一些异常开支和往来款项要进行跟踪，查明是否存在与有关单位串通，采取虚列支出，转移收入等手段在外单位套现，违规列支等问题。