金融績效審計

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　　金融績效審計是一種綜合性審計,要求在審計項目中,把真實性、合法性和績效性目標有機地統一起來,在真實、合法性審計基礎上,進一步突出績效評價內容。

　　為突出審計內容和重點的針對性,本文將金融機構按其在金融體系中的地位、職責和業務性質分為三類,實施分類審計。

　　(一)對經營性金融機構審計。

　　經營性金融機構是金融業的主導力量,它的主要經營原則是安全性、流動性和盈利性。隨著金融業經營的國際化、市場化、混業化發展,金融機構所面臨的各種經營風險逐漸加劇,且風險具有擴散性。因此,評價金融機構的經營效益、風險管理、內控制度的有效性和各項經濟政策落實情況就成為經營性。金融機構績效審計的主要內容和重點包括:業務經營合規性及創新業務開展情況;核實資產質量、經營利潤等主要經營指標的真實性,全面客觀評價經營效益狀況;全面評價內部控制和風險管理的健全性和有效性,揭示內部控制和風險管理中存在的薄弱環節和突出問題;從金融創新和金融服務的角度,評價金融機構的服務能力和發展水平;貫徹國家有關經濟政策情況等等。

　　(二)對政策性金融機構審計。

　　政策性金融機構不以盈利為目的,主要從事政策性業務,服務於社會經濟結構、產業結構的平衡和國家經濟政策貫徹的需要,因此審計內容和重點是金融機構貫徹落實國家各項經濟政策情況的經濟性、效率性和效果性。包括:資產質量和損益真實性;內控制度的健全性和有效性;資金投放是否符合國家產業發展和巨集觀調控政策;是否有效發揮了政策導向性作用;是否存在重大損失浪費問題等等。

　　(三)對“一行三會”金融監管機構審計

　　“一行三會”金融監管機構的主要職能是監管,因此審計的內容和重點是對其履行職責情況的經濟性、效率性和效果性進行審計,即對監管績效進行審計和評價,包括:監管的內控制度是否健全並能夠及時做出調整;監管措施是否完備並得到有效執行;監管方式和手段是否適應業務的發展並真正發揮作用;監管的內容和範圍是否適當、有無監管越位和監管缺位問題;監管效果跟蹤和自我評價制度是否健全有效;監管工作是否有效並能適應金融業的不斷發展。

　　金融績效審計的內涵就是真實、合法性審計基礎上的“3E”審計,其主要特征:一是強調對金融機構業務活動的經濟性、效率性和效果性的審計;二是對金融機構自身履行職責過程的審計。

　　金融績效審計目標分為三個層次:總體審計目標、一般審計目標和項目審計目標。總體審計目標是金融審計發揮“免疫系統”功能所要實現的戰略性目標;一般審計目標是金融審計項目共同參照的目標;項目審計目標是按每個項目或每類業務分別確定的分項實施目標。

　　第一層次是總體審計目標,在今後一段時期, 金融績效審計的總體審計目標就是“維護安全、防範風險、促進發展”。金融審計將從註重單個金融機構的風險、管理、效益轉變為關註金融系統整體的風險、安全和發展。

　　第二層次是一般審計目標,一般審計目標是總體審計目標的具體化,可以概括如下:

　　1.真實性:金融機構各項業務的發生及會計核算是否真實。

　　2.合法性:金融機構各項業務的發生、會計核算及監管活動運行是否符合國家相關法律法規的規定。

　　3.經濟性: 金融機構投入的人、財、物等經濟資源和信息資源是否為其履行部門職責、開展經營管理活動發揮了最大效用,是否存在效益低下和損失浪費等問題。

　　4.效率性:金融機構內部控制和風險管理等一系列內部管理機制是否健全並得到高效率的執行和遵守。

　　5.效果性:金融機構的經濟活動是否符合預期要求,所實施的各項措施和手段是否有效,是否達到了預期的政治目標、經濟目標和其他預期目標。

　　第三層次是項目審計目標,項目審計目標是根據具體審計項目確定。本文以人民銀行績效審計為例說明金融績效審計的項目審計目標

　　當今世界，各個國家都在探索績效審計的方法，我們也必須要積極探索中國特色績效審計的路子。審計作為一個國家的制度安排，是國家政治制度的組成部分。各個國家，由於在政治制度、歷史淵源、生產力發展水平、生活習俗、文化背景等各方面都存在差異，勢必導致各國審計的模式和水平均不一樣。由於審計產生的根源——受托責任關係的不斷發展變化，人們對於審計的需求也在不斷變化，促使審計的關註點從最開始的收入真實性，向安排使用資金乃至配置整個社會公共資源的有效性合理性不斷轉變。社會的發展變化迫使一個國家的管理者必須要從政治制度的角度考慮如何實施有效的監督，才能達到社會發展和諧有序、國家經濟發展協調可持續、整個國家健康向上發展的目標。當前我國的政治制度，賦予了審計系統這個職責，我們必須要轉變觀念、發揮出“免疫系統”的功能，才能保障國家不斷發展壯大。改變工作方式，全力推進績效審計，是全面履行憲法和審計法所賦予職責的客觀需要，也是客觀現實的需要。

　　從金融審計歷年走過的發展道路看來，也逐步經歷了一個從簡單到深入、從微觀到巨集觀、從局部到全面的轉變過程。金融審計的重點，從財務收支的真實合法性，到資產負債損益的真實性，再到信息化條件下各項業務的合規性，金融審計總是處於不斷發展和完善的過程中，同時取得較為顯著的成效。當前，國家和社會要求我們一方面要堅持財政財務真實性審計，同時更多地在審計中關註國家巨集觀政策措施的貫徹落實情況、政策執行效果、政策執行過程中出現的問題和政策本身是否完善;關註涉及國家安全方面的問題(包括財政安全、金融安全、國有資產安全、生態環境安全、民生問題等);關註反腐倡廉建設：必須要“兩手抓”，一手抓重大違法違規問題和大要案線索的查處，一手抓巨集觀決策、制度和國家安全方面存在的問題，提出建設性的審計建議;關註體制性、制度性的問題。這就為開展績效審計提供了歷史的舞臺。牢固樹立科學的審計理念，以科學發展觀作為審計的指南和靈魂，大力推行績效審計，成為社會發展的要求，是審計體制順應歷史潮流而必須的轉變，是國家審計工作當前的重要原則。

　　正如劉家義審計長所指出，我們中國的經濟社會發展到現今階段，暴露出來的已經不僅僅是違反法律法規方面的問題，更多的是體制、制度和管理水平方面的問題，很多的問題用合規性審計的傳統眼光和標準是無法加以判斷的，也是用固有的法律法規所無法解決的(比如項目建設周期、財政資金滯留浪費、財政預算編製不科學等等)。因此，國家審計不應僅停留在真實合規性層面，更重要的應從制度、體制、機制的層面，從法律法規的完善性和管理的有效性方面去揭示問題、提出建議、解決問題。

　　分析中國政治經濟社會的發展現狀可以看到：在現階段的我國，全力推進績效審計的客觀條件已經初步成熟。

　　首先，從外部環境來看已具備以下條件：(一)現有生產力水平相比二十多年前審計署設立時大大提高，國力顯著增強。(二)法制初步健全，各部門預算執行基本到位。(三)各行業財政財務不真實不合規的行為大大減少。(四)各級黨委政府和社會各界有著強烈的願望：為何有的體制性問題屢查屢犯?社會資源環境開發破壞到什麼程度?如何解決?等等，迫切要求審計機關開展績效審計。

　　其次，從審計系統內部來說也基本具備了條件：審計隊伍經過27年的實踐，積累了相當多的績效審計經驗和作法，審計人員水平和素質得到很大提高。已經開展的全國18個重點機場39個支線機場審計調查、國家信息安全審計調查、86個開發區財政體制審計調查、三河三湖審計調查、大慶油田專項審計調查等項目，都是很好的績效審計案例，這表明開展績效審計切實可行。

　　雖然各項條件還不是很完善，但是開展任何一項工作都是不可能等到一切條件全部成熟才行動的，否則勢必貽誤時機或一事無成。尤其對於金融審計而言，針對金融業率先實現數據集中化、業務綜合化、系統集成化等特點，針對金融業改革和發展的新形勢，開展金融績效審計的條件更加成熟、要求更加緊迫。

　　從2008年後期開始，由美國次貸金融風暴引起進而逐漸肆虐全球、自上世紀30年代以來最為嚴重的一場金融危機，已經成為我們面臨的最嚴峻的經濟挑戰。全球經濟增長放緩，經濟形勢不斷惡化，據國際貨幣基金組織(IMF)2009年10月判斷：發達經濟體2009年經濟增長率最多僅達0.1%;我國的經濟增長速度也受到嚴重影響。

　　目前，世界各國已就對國際金融體系進行改革達成共識，並出台了一系列政策聯合救市，積極倡導建立公平公正和透明的國際金融新秩序。我國也及時對國家巨集觀調控政策作出調整，轉而實行積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，我們的當務之急是穩定金融業和推動經濟增長(保增長)。除了4萬億元的刺激經濟計劃，我國央行已經連續多次降息，取消銀行貸款額度控制。金融在國民經濟運行中具有舉足輕重的地位和作用，它是一個國家國民經濟運行的中心。伴隨著國家經濟工作重點的轉變，金融審計的重點也必須轉變，傳統的財政財務收支真實性審計已經不再適應新的要求，維護金融安全應當成為金融審計的出發點和落腳點，國家金融、貨幣政策的執行情況、效果、缺陷，資金使用的安全、效率、效果和效益，資源、環境、社保等民生問題應該成為我們審計的重中之重 ，這就要求我們必須及時和充分開展金融績效審計。

　　績效審計評價標準是審計人員對審計事項進行評價的依據,是衡量績效目標完成程度的尺度,是績效審計能否實現預期效果的一個重要環節。評價標準的確定取決於審計項目的具體審計目標,因此,選擇和確定金融績效審計評價標準必須從金融機構的實際出發,充分瞭解金融機構的職能、業務特點和管理要求,並緊密圍繞審計目標來進行。

　　目前,我國金融績效審計處於初級階段,還沒有形成較成熟的績效計量標準。審計實踐中,通常採用以下幾種標準作為績效審計評價標準。

　　(一)法律法規標準。是指以國家相關法律、法規和國家的方針政策為依據制定的評價標準。這是目前審計實踐中普通使用的標準,可分為兩個層次:一是全國人大通過的法律,如《審計法》、《會計法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等;二是國務院頒佈的有關行政法規,如《外匯管理條例》等。

　　(二)行業標準和同業規範。是指參照國家公佈的行業指標數據或金融行業相關管理辦法、規定製定的評價標準。如財政部頒佈的《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》。人民銀行、銀監會、保監會、證監會等制訂管理辦法和規定,如《商業銀行內部控制評價試行辦法》、《商業銀行授權授信暫行管理辦法》、《商業銀行市場風險管理指引》、《證券投資基金管理暫行辦法》等也可以作為績效審計評價標準。同時,這些管理辦法和規定也是績效審計的內容,需要在審計實踐中不斷修改和完善。

　　(三) 項目計劃制定和實施標準。是指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數據作為評價的標準。

　　(一)完善績效審計環境。

　　一是建立健全金融績效審計法規體系,明確國家審計機關開展金融績效審計的職責、許可權,強化金融績效審計的合法地位,提高審計的權威性,實現有法可依;二是制訂金融績效審計準則和操作指南,明確國家審計機關開展金融管理績效審計的審計標準、原則以及執業規範和道德準則;三是樹立績效審計理念,加強培訓、提高認識,打造一支高素質、高水平的金融績效審計隊伍。

　　(二)創新審計方式,找準切入點,積極穩妥推進。

　　現階段開展金融績效審計,應以真實性、合法性審計為基礎,找準績效審計的切入點、積極穩妥地推進:(1)對經營性金融機構和政策性金融機構的績效審計,以金融政策實施情況及其效果審計為切入點,服務國家巨集觀政策,推動金融改革。(2)對“一行三會”等金融監管機構的績效審計,應以評價監管內控制度的健全性、有效性為切入點實施經常性審計,促進金融監管體系完善,提高監管水平,從而有效防範金融風險。

　　在審計方式上要不斷創新,堅持多種審計類型和審計方式的有效結合。將經濟責任審計與金融審計相結合,積極嘗試開展金融機構負責人的任期經濟責任審計;將審計與專項調查相結合,充分發揮專項調查針對性強的優勢;將系統性審計與專題審計相結合,針對金融生活中的熱點、難點問題,形成一個專題,進行跨系統、跨地區、跨行業的專題審計;將信息系統審計與績效審計相結合,從投資績效和維護金融安全的角度開展金融信息系統審計等。

　　(三)提高審計技術水平,加快金融審計信息系統建設。

　　金融業信息化應用程度的迅速提高,客觀上要求並推動了金融電腦審計工作不斷深入開展。金融審計信息化建設要立足提高審計工作效率、提升審計工作質量和成果、有效發揮審計綜合性優勢,以金融審計信息系統建設為依托,大力提高電腦技術應用水平。

　　金融審計信息系統建設,將建成面向客戶跨行業統一的金融審計資料庫,不僅可以利用標準化的金融審計分析方法體系來實現“以客戶為中心、以資金為導向”的跨行業審計分析,揭露金融業存在的系統風險;而且可以利用數據挖掘方法從金融審計資料庫中發現有相關聯度的問題和趨勢預測,開展巨集觀決策分析。同時,聯網作業模式將會實現對整個金融體系的動態、預警、連續的監管,大大提高金融審計的巨集觀性、科學性、建設性。