金融绩效审计

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　　金融绩效审计是一种综合性审计,要求在审计项目中,把真实性、合法性和绩效性目标有机地统一起来,在真实、合法性审计基础上,进一步突出绩效评价内容。

　　为突出审计内容和重点的针对性,本文将金融机构按其在金融体系中的地位、职责和业务性质分为三类,实施分类审计。

　　(一)对经营性金融机构审计。

　　经营性金融机构是金融业的主导力量,它的主要经营原则是安全性、流动性和盈利性。随着金融业经营的国际化、市场化、混业化发展,金融机构所面临的各种经营风险逐渐加剧,且风险具有扩散性。因此,评价金融机构的经营效益、风险管理、内控制度的有效性和各项经济政策落实情况就成为经营性。金融机构绩效审计的主要内容和重点包括:业务经营合规性及创新业务开展情况;核实资产质量、经营利润等主要经营指标的真实性,全面客观评价经营效益状况;全面评价内部控制和风险管理的健全性和有效性,揭示内部控制和风险管理中存在的薄弱环节和突出问题;从金融创新和金融服务的角度,评价金融机构的服务能力和发展水平;贯彻国家有关经济政策情况等等。

　　(二)对政策性金融机构审计。

　　政策性金融机构不以盈利为目的,主要从事政策性业务,服务于社会经济结构、产业结构的平衡和国家经济政策贯彻的需要,因此审计内容和重点是金融机构贯彻落实国家各项经济政策情况的经济性、效率性和效果性。包括:资产质量和损益真实性;内控制度的健全性和有效性;资金投放是否符合国家产业发展和宏观调控政策;是否有效发挥了政策导向性作用;是否存在重大损失浪费问题等等。

　　(三)对“一行三会”金融监管机构审计

　　“一行三会”金融监管机构的主要职能是监管,因此审计的内容和重点是对其履行职责情况的经济性、效率性和效果性进行审计,即对监管绩效进行审计和评价,包括:监管的内控制度是否健全并能够及时做出调整;监管措施是否完备并得到有效执行;监管方式和手段是否适应业务的发展并真正发挥作用;监管的内容和范围是否适当、有无监管越位和监管缺位问题;监管效果跟踪和自我评价制度是否健全有效;监管工作是否有效并能适应金融业的不断发展。

　　金融绩效审计的内涵就是真实、合法性审计基础上的“3E”审计,其主要特征:一是强调对金融机构业务活动的经济性、效率性和效果性的审计;二是对金融机构自身履行职责过程的审计。

　　金融绩效审计目标分为三个层次:总体审计目标、一般审计目标和项目审计目标。总体审计目标是金融审计发挥“免疫系统”功能所要实现的战略性目标;一般审计目标是金融审计项目共同参照的目标;项目审计目标是按每个项目或每类业务分别确定的分项实施目标。

　　第一层次是总体审计目标,在今后一段时期, 金融绩效审计的总体审计目标就是“维护安全、防范风险、促进发展”。金融审计将从注重单个金融机构的风险、管理、效益转变为关注金融系统整体的风险、安全和发展。

　　第二层次是一般审计目标,一般审计目标是总体审计目标的具体化,可以概括如下:

　　1.真实性:金融机构各项业务的发生及会计核算是否真实。

　　2.合法性:金融机构各项业务的发生、会计核算及监管活动运行是否符合国家相关法律法规的规定。

　　3.经济性: 金融机构投入的人、财、物等经济资源和信息资源是否为其履行部门职责、开展经营管理活动发挥了最大效用,是否存在效益低下和损失浪费等问题。

　　4.效率性:金融机构内部控制和风险管理等一系列内部管理机制是否健全并得到高效率的执行和遵守。

　　5.效果性:金融机构的经济活动是否符合预期要求,所实施的各项措施和手段是否有效,是否达到了预期的政治目标、经济目标和其他预期目标。

　　第三层次是项目审计目标,项目审计目标是根据具体审计项目确定。本文以人民银行绩效审计为例说明金融绩效审计的项目审计目标

　　当今世界，各个国家都在探索绩效审计的方法，我们也必须要积极探索中国特色绩效审计的路子。审计作为一个国家的制度安排，是国家政治制度的组成部分。各个国家，由于在政治制度、历史渊源、生产力发展水平、生活习俗、文化背景等各方面都存在差异，势必导致各国审计的模式和水平均不一样。由于审计产生的根源——受托责任关系的不断发展变化，人们对于审计的需求也在不断变化，促使审计的关注点从最开始的收入真实性，向安排使用资金乃至配置整个社会公共资源的有效性合理性不断转变。社会的发展变化迫使一个国家的管理者必须要从政治制度的角度考虑如何实施有效的监督，才能达到社会发展和谐有序、国家经济发展协调可持续、整个国家健康向上发展的目标。当前我国的政治制度，赋予了审计系统这个职责，我们必须要转变观念、发挥出“免疫系统”的功能，才能保障国家不断发展壮大。改变工作方式，全力推进绩效审计，是全面履行宪法和审计法所赋予职责的客观需要，也是客观现实的需要。

　　从金融审计历年走过的发展道路看来，也逐步经历了一个从简单到深入、从微观到宏观、从局部到全面的转变过程。金融审计的重点，从财务收支的真实合法性，到资产负债损益的真实性，再到信息化条件下各项业务的合规性，金融审计总是处于不断发展和完善的过程中，同时取得较为显著的成效。当前，国家和社会要求我们一方面要坚持财政财务真实性审计，同时更多地在审计中关注国家宏观政策措施的贯彻落实情况、政策执行效果、政策执行过程中出现的问题和政策本身是否完善;关注涉及国家安全方面的问题(包括财政安全、金融安全、国有资产安全、生态环境安全、民生问题等);关注反腐倡廉建设：必须要“两手抓”，一手抓重大违法违规问题和大要案线索的查处，一手抓宏观决策、制度和国家安全方面存在的问题，提出建设性的审计建议;关注体制性、制度性的问题。这就为开展绩效审计提供了历史的舞台。牢固树立科学的审计理念，以科学发展观作为审计的指南和灵魂，大力推行绩效审计，成为社会发展的要求，是审计体制顺应历史潮流而必须的转变，是国家审计工作当前的重要原则。

　　正如刘家义审计长所指出，我们中国的经济社会发展到现今阶段，暴露出来的已经不仅仅是违反法律法规方面的问题，更多的是体制、制度和管理水平方面的问题，很多的问题用合规性审计的传统眼光和标准是无法加以判断的，也是用固有的法律法规所无法解决的(比如项目建设周期、财政资金滞留浪费、财政预算编制不科学等等)。因此，国家审计不应仅停留在真实合规性层面，更重要的应从制度、体制、机制的层面，从法律法规的完善性和管理的有效性方面去揭示问题、提出建议、解决问题。

　　分析中国政治经济社会的发展现状可以看到：在现阶段的我国，全力推进绩效审计的客观条件已经初步成熟。

　　首先，从外部环境来看已具备以下条件：(一)现有生产力水平相比二十多年前审计署设立时大大提高，国力显著增强。(二)法制初步健全，各部门预算执行基本到位。(三)各行业财政财务不真实不合规的行为大大减少。(四)各级党委政府和社会各界有着强烈的愿望：为何有的体制性问题屡查屡犯?社会资源环境开发破坏到什么程度?如何解决?等等，迫切要求审计机关开展绩效审计。

　　其次，从审计系统内部来说也基本具备了条件：审计队伍经过27年的实践，积累了相当多的绩效审计经验和作法，审计人员水平和素质得到很大提高。已经开展的全国18个重点机场39个支线机场审计调查、国家信息安全审计调查、86个开发区财政体制审计调查、三河三湖审计调查、大庆油田专项审计调查等项目，都是很好的绩效审计案例，这表明开展绩效审计切实可行。

　　虽然各项条件还不是很完善，但是开展任何一项工作都是不可能等到一切条件全部成熟才行动的，否则势必贻误时机或一事无成。尤其对于金融审计而言，针对金融业率先实现数据集中化、业务综合化、系统集成化等特点，针对金融业改革和发展的新形势，开展金融绩效审计的条件更加成熟、要求更加紧迫。

　　从2008年后期开始，由美国次贷金融风暴引起进而逐渐肆虐全球、自上世纪30年代以来最为严重的一场金融危机，已经成为我们面临的最严峻的经济挑战。全球经济增长放缓，经济形势不断恶化，据国际货币基金组织(IMF)2009年10月判断：发达经济体2009年经济增长率最多仅达0.1%;我国的经济增长速度也受到严重影响。

　　目前，世界各国已就对国际金融体系进行改革达成共识，并出台了一系列政策联合救市，积极倡导建立公平公正和透明的国际金融新秩序。我国也及时对国家宏观调控政策作出调整，转而实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，我们的当务之急是稳定金融业和推动经济增长(保增长)。除了4万亿元的刺激经济计划，我国央行已经连续多次降息，取消银行贷款额度控制。金融在国民经济运行中具有举足轻重的地位和作用，它是一个国家国民经济运行的中心。伴随着国家经济工作重点的转变，金融审计的重点也必须转变，传统的财政财务收支真实性审计已经不再适应新的要求，维护金融安全应当成为金融审计的出发点和落脚点，国家金融、货币政策的执行情况、效果、缺陷，资金使用的安全、效率、效果和效益，资源、环境、社保等民生问题应该成为我们审计的重中之重 ，这就要求我们必须及时和充分开展金融绩效审计。

　　绩效审计评价标准是审计人员对审计事项进行评价的依据,是衡量绩效目标完成程度的尺度,是绩效审计能否实现预期效果的一个重要环节。评价标准的确定取决于审计项目的具体审计目标,因此,选择和确定金融绩效审计评价标准必须从金融机构的实际出发,充分了解金融机构的职能、业务特点和管理要求,并紧密围绕审计目标来进行。

　　目前,我国金融绩效审计处于初级阶段,还没有形成较成熟的绩效计量标准。审计实践中,通常采用以下几种标准作为绩效审计评价标准。

　　(一)法律法规标准。是指以国家相关法律、法规和国家的方针政策为依据制定的评价标准。这是目前审计实践中普通使用的标准,可分为两个层次:一是全国人大通过的法律,如《审计法》、《会计法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等;二是国务院颁布的有关行政法规,如《外汇管理条例》等。

　　(二)行业标准和同业规范。是指参照国家公布的行业指标数据或金融行业相关管理办法、规定制定的评价标准。如财政部颁布的《金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法》。人民银行、银监会、保监会、证监会等制订管理办法和规定,如《商业银行内部控制评价试行办法》、《商业银行授权授信暂行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《证券投资基金管理暂行办法》等也可以作为绩效审计评价标准。同时,这些管理办法和规定也是绩效审计的内容,需要在审计实践中不断修改和完善。

　　(三) 项目计划制定和实施标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。

　　(一)完善绩效审计环境。

　　一是建立健全金融绩效审计法规体系,明确国家审计机关开展金融绩效审计的职责、权限,强化金融绩效审计的合法地位,提高审计的权威性,实现有法可依;二是制订金融绩效审计准则和操作指南,明确国家审计机关开展金融管理绩效审计的审计标准、原则以及执业规范和道德准则;三是树立绩效审计理念,加强培训、提高认识,打造一支高素质、高水平的金融绩效审计队伍。

　　(二)创新审计方式,找准切入点,积极稳妥推进。

　　现阶段开展金融绩效审计,应以真实性、合法性审计为基础,找准绩效审计的切入点、积极稳妥地推进:(1)对经营性金融机构和政策性金融机构的绩效审计,以金融政策实施情况及其效果审计为切入点,服务国家宏观政策,推动金融改革。(2)对“一行三会”等金融监管机构的绩效审计,应以评价监管内控制度的健全性、有效性为切入点实施经常性审计,促进金融监管体系完善,提高监管水平,从而有效防范金融风险。

　　在审计方式上要不断创新,坚持多种审计类型和审计方式的有效结合。将经济责任审计与金融审计相结合,积极尝试开展金融机构负责人的任期经济责任审计;将审计与专项调查相结合,充分发挥专项调查针对性强的优势;将系统性审计与专题审计相结合,针对金融生活中的热点、难点问题,形成一个专题,进行跨系统、跨地区、跨行业的专题审计;将信息系统审计与绩效审计相结合,从投资绩效和维护金融安全的角度开展金融信息系统审计等。

　　(三)提高审计技术水平,加快金融审计信息系统建设。

　　金融业信息化应用程度的迅速提高,客观上要求并推动了金融计算机审计工作不断深入开展。金融审计信息化建设要立足提高审计工作效率、提升审计工作质量和成果、有效发挥审计综合性优势,以金融审计信息系统建设为依托,大力提高计算机技术应用水平。

　　金融审计信息系统建设,将建成面向客户跨行业统一的金融审计数据库,不仅可以利用标准化的金融审计分析方法体系来实现“以客户为中心、以资金为导向”的跨行业审计分析,揭露金融业存在的系统风险;而且可以利用数据挖掘方法从金融审计数据库中发现有相关联度的问题和趋势预测,开展宏观决策分析。同时,联网作业模式将会实现对整个金融体系的动态、预警、连续的监管,大大提高金融审计的宏观性、科学性、建设性。