財政收支劃分

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財政收支劃分的概念

  財政收支劃分是指為了充分發揮各級財政的職能而對國家的中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收入和財政支出等方面所享有的職責和許可權所進行的劃分。

  財政收支劃分的主體是中央政府和地方各級政府;財政收支劃分的對象是在財政收入和財政支出等方面所享有的職責和許可權,簡稱財政收支權;財政收支劃分的目的是為了充分發揮各級財政的職能;財政收支劃分的基本依據是各級財政的事權劃分。

財政收支劃分的模式 [1]

  財政收支劃分的模式是根據在財政收支劃分中中央政府和地方政府之間許可權對比關係的特點而歸納和概括出的相對穩定的標準形式或樣式。根據各國實踐,大體可以概括為三種財政收支劃分法模式:集權型財政收支劃分模式、分權型財政收支劃分模式和混合型財政收支劃分模式。

集權型財政收支劃分模式

  集權型財政收支劃分模式是指一國在劃分財政收支許可權時把絕大部分財政職能都劃歸中央政府,把絕大部分財政收入都劃歸中央政府,地方政府只承擔很少的財政職能、只享受很少的財政收入許可權或地方政府的大部分財政職能均由中央政府指定,其所需財政資金大部分均由中央政府通過轉移支付來承擔的財政收支劃分類型。集權型模式的特點是全部或絕大部分財政收入劃歸中央政府,全部或絕大部分財政支出由中央政府承擔,相應的財政收支立法權和管理權也歸屬於中央政府。地方政府完全依賴中央政府,實質是中央政府在地方的分支機構,執行中央政府的職能。

  集權型模式適合於規模非常小的國家和一些政治經濟高度集中統一的國家。如新加坡,人口總數只有500萬,中央政府完全有能力直接管理國家全部事務,沒有必要進行多層次的分權。再比如,我國在解放初期,政治經濟高度集中統一,要求事權高度統一於中央政府,因此,採取集權型模式是完全必要的。

  集權型模式的優點是可以集中力量解決社會經濟發展的重大問題,便於統籌規劃,便於樹立中央政府的權威,有利於國家的統一。缺點是容易造成決策失誤和管理效益低下,不利於根據各地的不同特點採取相應的財政政策,從而難以適應各地經濟發展的實際需要。   

分權型財政收支劃分模式

  分權型財政收支劃分模式是指一國在劃分財政收支許可權時把絕大部分財政職能和財政收入劃歸地方政府,僅把一小部分財政職能和財政收入劃歸中央政府的財政收支劃分類型。分權型財政收支劃分模式的特點是地方政府承擔大部分財政職能,享有大部分財政收入,地方政府具有相對獨立的財政收支立法權和管理權,具有相對獨立的財政收支範圍。

  分權型模式適合於地方政府獨立性較強的聯邦制國家或地方自治較完善的分權制國家。如荷蘭正推行權力分散制度,把許多任務和責任由中央轉移到地方政府,正朝著分權型模式邁進。

  分權型模式有利於地方政府根據本地實際情況採取相應的財政政策,更好地滿足當地居民對公共產品的偏好,也利於提高財政資金使用的效益。缺點是難以解決公共產品的“外部效應”問題,難以完成某些需要巨大資金的項目,對於具有較大規模效應項目,也很難提高財政資金的使用效益,另外,也不利於國家的集中統一和綜合國力的提高。   

混合型財政收支劃分模式

  混合型財政收支劃分模式是指一國根據國情合理劃分中央政府和地方政府的事權,併在事權劃分的基礎上對財政收支權予以適當劃分的類型。

  混合型財政收支劃分模式的特點是在財政收支權相對集中於中央的同時,賦予地方一定的財政收支權,根據中央和地方的事權劃分來劃分中央與地方的財政收支範圍,通過轉移支付制度來平衡中央與地方之間的財政收支。

  混合型財政收支劃分模式的優點是剋服了集權型模式的過度集中和分權型模式的過度分散的缺陷,並吸取了二者的優點,因此,是一種相對科學合理的財政收支劃分模式。

財政收支劃分基本法律制度[2]

財政級次劃分制度

  財政級次劃分制度是關於一國是否設立多級財政級次、設立幾級財政級次以及如何設置各級財政級次的制度。它是由一國的政權結構所決定的,基本原則是“一級政權,一級財政”。財政級次劃分制度要依據《憲法》或根據憲法制定的《財政收支劃分法》、《財政法》、《預演算法》等基本法律來確定。

財政支出劃分制度

  財政支出劃分要依據各級政府事權的大小,也即按照各級政府提供公共物品的數量和質量來確定,而各級政府所能提供和應當提供的公共物品的數量和質量是和各級政府本身的地位和職責緊密聯繫在一起的。

  我國《預演算法》第19條規定了預算支出的六種基本形式:(1)經濟建設支出;(2)教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出;(3)國家管理費用支出;(4)國防支出;(5)各項補貼支出;(6)其他支出。但沒有具體規定中央預算支出和地方預算支出的劃分方法和原則,而是授權國務院予以規定,並報全國人大常委會備案。

財政收入劃分制度

  財政收入的形式主要是稅收。因此,劃分財政收入權主要是劃分稅收收入權。稅收收入權一般包括稅收收入的設立權即稅收立法權、稅收征收權和稅收享用權。一般來講,各國劃分稅收收入權的基本方法有稅額分割法、稅率分割法、稅種分割法、稅權分割法。

  我國《預演算法》第19條規定了財政收入的主要形式:(1)稅收收入;(2)依照規定應當上繳的國有資產收益;(3)專項收入;(4)其他收入。但沒有明確劃分哪些收入屬於中央,哪些收入屬於地方,而是授權國務院予以規定,並報全國人大常委會備案。

國外財政收支劃分法的比較[1]

美國

  美國是典型的聯邦制國家,在財政級次上劃分為聯邦財政、州財政和地方財政三級。

(一)財政支出劃分制度

  美國按照公共物品的層次性、外溢性等特征分別由聯邦政府、州政府或地方政府提供。聯邦政府的支出項目包括國防、人力資源、物質資源、凈利息、其他用途和未分配沖減性收入等六大項。其中,“人力資源”中分教育(包括培訓、就業與社會服務)、衛生、收入保障、社會保障、退伍軍人福利服務、醫療保險等六項內容。“物質資源”中分能源、自然資源與環境、商務與住宅信貸、交通和地區發展等五項。“其他用途”分國際事務、一般科技、農業、司法管理和一般政府支出等五項。州和地方政府財政支出主要包括教育、公路建設、公共福利、衛生保健、公共基礎設施等。國防、郵政服務、社會保障和醫療保險全部資金由聯邦財政承擔。退伍軍人福利基本由聯邦財政承擔,州財政承擔很少一部分。自然資源大部分由聯邦財政承擔,州和地方財政只承擔小部分。失業救濟由州財政承擔。高速公路和監獄項目基本由州財政和地方財政承擔,聯邦財政承擔很小一部分。公共福利基本上由州財政承擔。火災消防由地方財政承擔。排水幾乎全部由地方財政承擔,警察服務和教育大部分由地方財政承擔。

(二)財政收入劃分制度

  在財政收入劃分上,美國採取的是稅權分割法,即聯邦、州和地方均享有財政收入的設定權、征收權和享用權,從而形成了聯邦稅制體系、州稅制體系和地方稅制體系。

  目前,聯邦政府開徵的稅種包括個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、遺產與贈與稅、消費稅關稅。州政府開徵的稅種包括銷售稅、個人所得稅、公司所得稅、消費稅、財產稅、遺產與贈與稅資源稅和社會保障稅。地方政府開徵稅種包括財產稅、銷售稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅。各級政府之間稅收收入所占比重,一般保持在58%、22%和20%左右。聯邦政府的稅收收入以個人所得稅和社會保障稅所得稅為主,州政府的稅收收入以銷售稅為主,地方政府的稅收收入則以財產稅為主。

法國

  法國是一個具有深厚中央集權傳統的國家。政權體系分為中央、大區、省、市鎮四級。國家財政由中央財政(國家財政)和包括大區、省、市鎮的地方財政組成。

(一)財政支出劃分制度

  政府的經濟管理職能主要包括:運用巨集觀政策手段調節社會總需求總供給;制定國民經濟長期發展目標和戰略,對經濟結構和地區佈局進行引導和不同程度的調整;提供基礎設施、生態保護及其他公共產品與服務;建立和制定法律法規,規範市場運行秩序;運用稅收、福利政策和行政手段對國民收人進行再分配和調節;有效管理國有資產等。中央政府主要負責巨集觀管理與戰略發展規劃;大區政府主要負責經濟結構佈局的調整,制定地區發展的五年計劃,提出有關基礎設施等戰略性項目的規劃,經與中央政府有關部門進行談判,以法律的形式確定下來。省級政府負責社會保險和社會問題,如就業問題。市鎮政府只負責本市的市政規劃和建設,並提供最基本的公共產品和服務。有些市鎮政府也可以給企業提供一些力所能及的幫助。

(二)財政收入劃分制度

  法國的財政收入權基本上集中於中央,地方只有很有限的財政收入權。財政收入設定權,基本上是由中央來行使的。如憲法規定,稅收立法權屬於議會,稅收條例和法令的制定權屬於財政部,地方政府必須執行國家的稅收法律和政策。地方政權僅享有一定程度的稅收立法權,如制定地方稅收的稅率,決定開徵必要的稅收和對納稅人採取減免稅措施等。

  法國的財政收入包括稅收收入和非稅收收入。非稅收收入包括國營企業的經營收入、國家墊款貸款利息收入國家財產收入和國家行政部門的業務收人等。稅收分為國家稅收和地方稅收。主體稅種全部劃歸中央稅收。國家稅收包括個人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費稅、印花稅、交易稅、遺產稅和關稅。地方稅收包括建築地產稅、非建築地產稅、房地產稅、專利稅、工資稅、財產轉移稅、娛樂稅、電力稅、海外領地海洋稅等。中央財政收入占總財政收入的70%左右,地方財政收入占30%左右。

日本

  日本是單一制國家,政權體系包括中央政府、都、道、府、縣政府和市、町、村政府三級。財政也相應劃分為三級:中央財政、都道府縣財政和市町村財政。

(一)財政支出劃分制度

  中央政府的支出範圍包括:關係國家全局利益的國防、外交、造幣事務;需由中央統一規劃辦理的重大經濟事務;與人民生活密切相關且需全國統一協調的事務。都道府縣政府的支出範圍包括:跨區域性事務,即超過一個市町村轄區範圍的事務;統一性事務,如本區域內的警察、交通運營、教育、社會福利以及各種營業許可等在都道府縣內需要依照全國統一標準處理的必要事務;聯絡調整性事務,如對市町村組織、運作、管理需要提出合理性勸告、指導的事務;補充性事務,如高等院校、醫療保健設施的建設、產業振興等超出市町村能力以外的事務。都道府縣政府職責範圍以外的所有事務,均屬於市町村財政支出的範圍。在日本,地方政府提供了全國絕大部分公共物品和服務,其承擔的公共事務遠大於中央政府。

(二)財政收入劃分制度

  日本實行中央集中領導下的地方自治制度,在財政收入劃分上採取稅權分割法,即中央與地方均享有財政收入的設定權、征收權和享用權。為確保全國稅收政策的大致統一,日本通過《地方稅法》對地方的稅收立法權予以限制。地方的稅收立法必須符合《地方稅法》的有關規定,必須在中央授權範圍內予以制定。

  日本稅收分為中央稅(國稅)、地方稅和共用稅(交付稅)。國稅主要包括個人所得稅、法人稅、遺產稅、消費稅、酒稅、關稅和印花稅等。地方稅又分為都道府縣稅和市町村稅。都道府縣稅主要包括都道府縣民稅、事業稅、地方消費稅、煙稅、不動產購置稅、汽車稅、汽車購置稅和汽油交易稅等;市町村稅主要包括市町村民稅、固定資產稅、煙稅、事業稅和城市規劃稅等。

俄羅斯聯邦

  俄羅斯聯邦1993年通過的新憲法規定,俄羅斯聯邦是一個具有共和國政體的民主制、聯邦制國家。俄羅斯聯邦財政分為三級:聯邦財政、聯邦主體財政(地區財政)和地方財政。

(一)財政支出劃分制度

  聯邦預算主要承擔的支出包括:①國家國防支出,即用於維持軍隊、購買武器裝備、進行軍事科研等方面的費用;②國民經濟支出,即用於基礎科學研究、工業、能源、建築、農業、漁業、交通、郵電及其他基礎部門的財政援助投資,以及用於軍工轉產、環境保護、發展大眾傳媒工具等方面的費用等;③國家行政管理支出及執法機關和安全機關支出;④外交活動支出;⑤社會文化措施支出;⑥償還到期國債本金利息支出;⑦補充國家儲備和後備支出;⑧聯邦對地方的財政援助支出等。

  按照聯邦憲法規定:“在俄羅斯聯邦的管轄範圍之外,以及俄羅斯聯邦對俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦主體共同管轄對象擁有的許可權範圍之外,俄羅斯聯邦主體享有充分的完全的國家權力。”聯邦主體即地區財政承擔的職能包括:國民經濟支出,即對住宅公用事業、農工綜合體和交通運輸業的支出;社會文化領域的支出;政權機關和管理機關的行政管理支出;基本建設投資支出;對地方預算的財政援助支出等。地方財政包括:沒有市區劃分的市財政、區財政、區屬市財政和村、鎮財政。市、區財政職能包括:國民經濟支出;社會文化領域的支出;地方自治機關經費支出;對兒童的補助和補償支出;基本建設投資支出;其他支出等。村、鎮財政的職能包括:地方自治機關經費支出;住宅與公用事業支出;體育支出;教育支出文化支出;衛生支出;社會政策支出及其他支出。

(二)財政收入劃分制度

  俄羅斯聯邦財政收人的主要形式是稅收,除此之外,還包括非稅收收入,主要有對外經濟活動收入、國家財產私有化收人、推銷國家債券的收入和其他收入。稅收分三級:聯邦稅、地區稅(聯邦主體稅)和地方稅

荷蘭

  荷蘭的政府分三個層次:中央政府、省級政府和市級政府。相應地,全國劃分為三級財政中央財政、省財政和市財政。

(一)財政支出劃分制度

  中央財政承擔資源配置收入分配和穩定經濟增長的職能。省政府的事權範圍包括:一般行政管理;民防系統(尤其是防空)與減災;醫院與療養所;區域與空間計劃;水源凈化;垃圾處理;屠宰房;環境保護;公園和開放場所;道路;農業林業、漁業與捕獵;商業旅游。市政府的事權範圍包括:一般行政管理、區域規劃、公共住房、交通、環境、社會服務、教育、文化、福利。市財政支出占全國財政支出的16%,荷蘭真正體現了財權在中央、事權在地方的財政模式。

(二)財政收入劃分制度

  中央政府負責征收幾乎各項稅收。省級政府的收入來源有三個:省級政府水資源管理部門征收的水資源稅;省級政府征收的機動車稅、地下水稅水污染稅;來自中央政府的補助。市政府也開徵一些稅收,但主要收入依靠上級政府的補助。具體包括市基金的支付(占總收入的28%)、中央政府撥給的特別款項(占總收入的45%)、地方稅費退款、服務費、租費收入和市財產稅。山

各國共同點

  1.採取適合國情的財政收支劃分模式

  2.事權與財權相結合,具體內容清晰明確

  3.採用法律的方式將財政收支劃分制度予以固定  

參考書目

  1. 1.0 1.1 劉劍文主編.財稅法學.高等教育出版社,2004年02月第1版.
  2. 張守文.北京大學法學院精品課程.財稅法學.
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